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PENSION GRACIA - Marco jurídico y jurisprudencial
(Ver Exp. 2093-08 de 2010)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION A
Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN
Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil ocho (2008)
Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00942-01(0722-08)
Actor: PEDRO IGNACIO JURADO CRISTANCHO
Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL
Decide la Sala el recurso de apelación, interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 15 de noviembre de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda dentro del proceso instaurado por el señor Pedro Ignacio Jurado Cristancho contra la Caja Nacional de Previsión Social, en procura de obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia.
- ANTECEDENTES
- LA ACCIÓN
El docente Pedro Ignacio Jurado Cristancho, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, presentó demanda a fin de que se declare la nulidad de la Resolución No. 004862 del 28 de enero del 2005, por medio de la cual la Subgerencia de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E., negó el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación solicitada mediante escrito presentado el 8 de septiembre de 2003.
A título de restablecimiento del derecho, pide que se condene a la Caja Nacional de Previsión Social a reconocer y pagar a favor del demandante el beneficio de la pensión gracia a que tiene derecho con fundamento en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, teniendo en cuenta los incrementos porcentuales establecidos por el Gobierno Nacional, las primas de alimentación, navidad, vacaciones y demás emolumentos devengados por el demandante, en cuantía del 75% a partir del 27 de mayo del 2001, fecha en que consolidó su status pensional, es decir, los 50 años de edad y 20 de servicios que exige las norma; asímismo solicitó el pago de las mesadas adeudadas con los ajustes de valor de dichas sumas de conformidad con lo establecido en el artículo 178 del C.C.A., el pago de los intereses respectivos y el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 ibidem.
- FUNDAMENTOS FÁCTICOS
Los hechos que sustentan las anteriores pretensiones en forma resumida, son los siguientes:
Relata la parte actora que prestó sus servicios al Estado durante más de 20 años en el ramo de la docencia oficial; que nació el 27 de mayo de 1951 por lo que cuenta con más de 50 años de edad. Señala que con los requisitos anteriormente referenciados presentó ante la Caja Nacional de Previsión Social la solicitud y la documentación necesaria para el reconocimiento y pago de la pensión gracia.
En respuesta a la petición elevada, la Caja Nacional de Previsión Social expidió la Resolución No. 004862 del 28 de enero de 2005, por medio de la cual se negó el reconocimiento de la pensión gracia reclamada, decisión que adoptó afirmando que el demandante no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley para tal efecto, es decir los 20 años de servicio en la docencia oficial del Orden Departamental, Municipal o Distrital.
Invocó como disposiciones violadas los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 53 y 58 de la Constitución Nacional y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 4ª de 1966.
- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La parte demandada dio contestación al libelo de manera oportuna (fl. 43) y manifestó que de acuerdo al numeral 3º del artículo 4° de la Ley 114 de 1913, la pensión gracia no se otorga a docentes que reciben pensión o recompensa nacional, por lo cual los docentes nacionales no tienen derecho a acceder a la pensión gracia de jubilación, toda vez que la pensión ordinaria a la que ellos tienen derecho está a cargo de la Nación, lo que entraría en abierta contraposición con lo señalado en el artículo 128 de la Constitución Nacional. Así, afirma que el demandante laboró durante más de 20 años en establecimientos educativos del Orden Nacional, situación que hace improcedente el reconocimiento de la pensión gracia en su favor, razón por la que considera que los actos administrativos expedidos mantienen su legalidad.
- LA SENTENCIA RECURRIDA
El Tribunal Administrativo de Boyacá, luego del trámite procesal correspondiente, negó las súplicas de la demanda (fl. 109). Señaló que son beneficiarios de la pensión gracia de acuerdo con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, los docentes de escuelas primarias, secundaria y normalistas, al igual que los inspectores de instrucción pública que hayan prestado sus servicios a entidades territoriales y que reúnan los requisitos contemplados en el artículo 4º de la Ley 114 de 1913, dentro de los cuales se exige que el docente no esté recibiendo otra pensión o recompensa del Tesoro Nacional; no obstante precisó que la Ley 91 de 1989 contempló una excepción a dicha prohibición, permitiendo la compatibilidad de la pensión gracia con la ordinaria de jubilación para aquellos docentes que fueron sometidos al proceso de nacionalización de la educación oficial primaria y secundaria ordenada por la Ley 43 de 1975.
Concluyó de las precisiones normativas consignadas y del material probatorio obrante en el expediente, que el accionante no reunía los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, pues pese a tener la edad y haber trabajado durante 20 años al servicio de la educación, su vinculación fue de carácter nacional, por lo cual se desestimó el tiempo de servicios ostentado por el actor para tal efecto.
III. LA APELACIÓN
El demandante apeló oportunamente la providencia del a quo y solicitó su revocatoria (fl. 115). Adujó que la sentencia impugnada contraría las disposiciones constitucionales y legales aplicables a la pensión gracia, en tanto el docente Pedro Ignacio Jurado Cristancho, reunió todos y cada uno de los requisitos para merecer dicha prestación al laborar para entidades públicas del Orden Territorial por más de 20 años de servicio en el Departamento de Boyacá y cumplir los 50 años de edad. Afirmó que la connotación de docente territorial, deviene a partir del proceso de
certificación de la Secretaría de Educación en virtud de la Ley 60 de 1993; carácter ratificado por el Acto legislativo No. 01 de 2005 y por el artículo 8º de la Ley 812 de 2003, lo que en suma le permite acceder al beneficio consagrado en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, como quiera que el establecimiento en donde prestó sus servicios paso a ser territorial.
- TRÁMITE PROCESAL
Mediante providencia del 30 de abril de 2008, fue admitido el recurso de apelación interpuesto por la parte actora (fl. 126). Posteriormente, por auto del 29 de agosto de 2008, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión (fl. 128), oportunidad que fue aprovechada por el recurrente para ratificar los argumentos esgrimidos en el recurso (fl. 145) y por la Entidad demandada, para además de lo debatido en primera instancia, proponer extemporáneamente excepciones de mérito (fl. 139).
Agotado el trámite procesal y al no observarse causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir previas las siguientes,
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA
- EL PROBLEMA JURÍDICO
Corresponde a la Sala establecer si el actor es o no beneficiario de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 del reconocimiento de la pensión "gracia", en atención a los tiempos de servicios acreditados para tal efecto y a la vinculación que ostentó durante los mismos.
- MARCO JURÍDICO DE LA PENSIÓN GRACIA.
La Ley 114 de 1913, otorga a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4º, una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que comprueben “que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”.
En consecuencia, un maestro de primaría puede recibir simultáneamente pensión de jubilación departamental y nacional con base en la Ley 114 de 1913, pero en ningún caso dos pensiones de índole nacional.
Posteriormente, con la expedición de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se hizo extensiva esta prerrogativa a otros empleos docentes, al consagrar la posibilidad de computar para tal efecto los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, pero en establecimientos educativos departamentales o municipales, interpretación que surge de la causa que inicialmente motivó la consagración legal de este beneficio para los docentes y de la prohibición de recibir dos pensiones nacionales[1] que a consecuencia de ello quedó estipulada en la Ley 114 de 1913 como requisito, exigencia que conserva aun su vigencia, pues la Ley 116 citada inicialmente, en su artículo 6º señaló que tal beneficio se concretaría “… en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan …”, lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley.
Sobre los alcances de la Ley 37 de 1933, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corporación[2] al precisar que la referida Ley lo que hizo simplemente fue extender a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria la pensión aludida, pero sin cambio alguno de requisitos.
Por su parte, la Ley 91 de 1989, en el artículo 15 numeral segundo literal A, estableció la vigencia de la pensión gracia; no obstante que sobre la interpretación de dicha Ley se presentaron algunas discrepancias en la Jurisprudencia, la Sala Plena Contenciosa, en sentencia del 27 de agosto de 1997[3], definió con claridad el ámbito de aplicación de esta norma frente a las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1993.
Consideró la Sala Plena en la citada sentencia:
“3. El artículo 15 No. 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece:
"Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación."
“4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “... otra pensión o recompensa de carácter nacional”.
- La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales.
- De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No. 2, artículo 15 ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia...siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaría y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.”.
Lo anterior para precisar, la conclusión de dicho beneficio para los docentes vinculados a partir del 31 de diciembre de 1980, como también que, la excepción que en cuanto a la pensión gracia permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional (pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación) en virtud de la Ley 91 de 1989, es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberán reunir los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913.
- CASO CONCRETO
Bajo las anteriores precisiones normativas, se procede a examinar las pruebas obrantes en el expediente a fin de verificar si el demandante tiene derecho al reconocimiento de la pensión "gracia", concretamente frente a los tiempos de servicio acreditados y la calidad de vinculación que ostenta para acceder efectivamente a dicho beneficio. Para ello se discurre de la siguiente manera:
Da cuenta el plenario que el petente cumplió los 50 años de edad el 27 de mayo de 1951 (fl. 54). Ahora, conforme a los certificados obrantes a folios 55 y 56 del expediente, se evidencia que el señor Pedro Ignacio Jurado Cristancho prestó sus servicios al Estado a partir del 2 de octubre de 1974 en la Escuela Rural del Municipio de Tunungua y en el Liceo Nacional José Joaquín Casas del Municipio de Chiquinquirá, bajo nombramiento de carácter Nacional, motivo por el cual no es posible convalidar el tiempo prestado por el actor para computar el requerido legalmente para hacerse acreedor de la pensión gracia solicitada.
Al respecto, cabe resaltar que el carácter territorial o nacional de los nombramientos docentes, no lo determina la ubicación del Plantel Educativo en donde se presten los servicios, como equivocadamente lo expone el recurrente, sino el Ente gubernativo que en efecto profiere dicho acto, lo que a su vez define la planta de personal a la que pertenecen y el presupuesto de donde proceden las pagos laborales respectivos.
Ahora, si bien el demandante afirma tener la calidad de docente territorial a partir de la certificación del Departamento de Boyacá, es necesario precisar que en virtud del proceso de descentralización se entregó a los Departamentos la prestación del servicio educativo y con ella, la administración de los establecimientos educativos y del personal docente, lo que impide acoger los planteamientos que en este sentido esgrime el recurrente, como quiera que la vinculación del demandante no se modificó y sus pagos continuaron con cargo a la Nación.
Significa lo anterior, que en el presente caso el demandante no reúne los requisitos establecidos legalmente para beneficiarse de la pensión gracia, pues como ya se dijo, los 20 años de servicio exigidos en las normas que gobiernan dicha prestación, deben ser prestados en su totalidad bajo vinculación territorial o como nacionalizados en virtud de la Ley 43 de 1975, más no como docentes nacionales, en razón de la incompatibilidad que subsiste frente al pago simultaneo de la pensión gracia y la pensión ordinaria de jubilación a cargo de la Nación, lo que sin duda alguna motivó la negativa del a quo frente a las pretensiones elevadas.
Lo anterior no es óbice para que el actor pueda acreditar los requisitos de tiempo y edad ante la Entidad de Previsión, con el fin de que le sea reconocida la pensión de jubilación ordinaria, si a ello hubiere lugar.
En consecuencia, se impone para la Sala la confirmación del fallo apelado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A” administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A
CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el quince (15) de noviembre de dos mil siete (2007) en el proceso instaurado por Pedro Ignacio Jurado Cristancho contra la Caja Nacional de Previsión Social.
RECONÓCESE personería a la abogada María Rocío Trujillo García como apoderada de la parte demandada en los términos y para los efectos del poder otorgado mediante escritura pública visible a folio 130 del expediente.
Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.
GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN
LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO
[1] Sentencia C-479 de 1998. Corte Constitucional.
[2] Sentencia de 16 de junio de 1995. Exp. 10665. C.P. Dra. Clara Forero de Castro.
[3] Exp. S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón. C.P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda.
Publicado Por: julio 11, 2015