CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION SEGUNDA

 

SUBSECCION A

 

Consejero ponente: JAIME MORENO GARCIA

 

Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil ocho (2008)

 

Radicación número: 19001-23-31-000-2000-03030-01(1544-05)

 

Actor: ROSA ELENA MOLINA QUIJANO

 

Demandado: DIRECCION DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA

 

 

Referencia: AUTORIDADES DEPARTAMENTALES

 

 

 

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 22 de julio de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda interpuesta contra la Dirección Departamental de Salud del Cauca y la Gobernación del Departamento del Cauca.

 

ANTECEDENTES

 

Rosa Elena Molina Quijano, mediante apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitó la nulidad del acto administrativo sin número del 22 de diciembre de 1999, mediante el cual la Dirección Departamental de Salud del Cauca le negó unas peticiones salariales y prestacionales reclamadas por escrito de 4 de noviembre de 1999. (Fls. 4 a 8)

 

Como consecuencia solicitó declarar que tiene derecho a la reliquidación, reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales en virtud de la nivelación salarial, por acreditar los requisitos que la ameritan, y condenar a las entidades demandadas  a reliquidarle, reconocerle y pagarle los salarios y prestaciones sociales en virtud de la nivelación salarial; a cumplir la sentencia en los términos de los artículos 176 y siguientes del C.C.A; y a pagar las costas procesales y las agencias en derecho.

 

Las pretensiones relacionadas las sustentó en los siguientes hechos:

 

Que se encuentra vinculada a la Dirección Departamental de Salud del Cauca en el cargo de Auxiliar de Laboratorio del Hospital San Vicente de Paul de Belalcazar – Cauca, Nivel 1, con una asignación mensual de $ 474.550.oo.

 

Que por disposición legal del Gobierno Nacional se estableció la nivelación salarial para los servidores públicos del sector salud en todo el país y en casi la totalidad de las regiones de Colombia se dispuso la referida nivelación pero en el Departamento del Cauca sólo se efectuó parcialmente.

 

Que el representante legal del sindicato ANTHOC, Seccional Cauca, elevó petición escrita ante el Director Departamental de Salud  del Cauca para el pago de la nivelación salarial adeudada, ante lo cual el mencionado funcionario, en comunicación de 22 de diciembre de 1998, respondió: “... En cuanto a la nivelación salarial, me permito informar que los hospitales y organismos de salud del nivel I del Departamento (sic) no han tenido durante la vigencia Fiscal (sic) 1998, la disponibilidad presupuestal necesaria y suficiente que les permita aplicar los decretos de nivelación referidos, situación esta ampliamente conocida por la agremiación sindical que usted preside...”.

 

Que la Dirección Departamental de Salud del Cauca le reconoció y pagó la nivelación salarial correspondiente a los años 1996 y 1997 de conformidad con la ley, pero omitió el pago correspondiente al año 1998.

 

Que la Dirección Departamental de Salud del Cauca a la fecha de presentación de la demanda no había dado cumplimiento al pago de la nivelación salarial adeudada ni había hecho la reliquidación de las prestaciones sociales respectivas.

 

Que se presentó solicitud de nivelación salarial y prestacional  por el  año de 1998 ante la Dirección Departamental de Salud del Cauca, pero la misma, mediante el acto que aquí se impugna, negó las peticiones mencionadas.

 

Como normas violadas invocó los artículos 1, 13, 25, 38, 39 y 53, de la Constitución Política, el preámbulo y los Decretos 439 de 1995, 0250 de 1996, 184 de 1997 y 880 de 1998.

 

En la oportunidad procesal correspondiente las entidades demandadas dieron contestación a la demanda de la siguiente forma:

 

El Departamento del Cauca dijo no constarle los hechos de la demanda, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa pasiva y se opuso a las pretensiones de la demanda.

 

Como fundamento de su oposición expuso que si se atienden los lineamientos plasmados en el inciso 4 del artículo 193 de la Ley 100 de 1993, en consonancia con el 9 del decreto 439 de 1995, en lo atinente a la nivelación salarial, se tiene que estas normas condicionan las eventuales nivelaciones al cumplimiento de ciertos requisitos y condiciones, especialmente los de orden presupuestal y de política económica y social.

 

Por su parte el Director y Representante Legal de la Dirección Departamental de Salud del Cauca se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso la excepción que denominó “inexistencia de la obligación” la cual la hizo consistir en que para que se pueda dar la nivelación salarial consagrada en el Decreto 439 de 1995, es necesario que se cumplan varios requisitos, uno de los cuales es que exista una disponibilidad presupuestal para el efecto, la cual no existió para el año de 1998, sí para los tres años anteriores.

 

EL FALLO RECURRIDO

 

El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante  sentencia del 22 de julio del 2004, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa pasiva respecto del Departamento del Cauca y denegó las súplicas de la demanda bajo los siguientes argumentos (Fls. 141 a 149):

 

En cuanto a la medida exceptiva propuesta por el Departamento se dijo que la Dirección Departamental de Salud del Cauca es una entidad dotada con personería jurídica; esto le permite comparecer en juicio a responder por la legalidad de las decisiones adoptadas por sus órganos de dirección y administración en ejercicio de las competencias que le ha señalado la ley, sin que para ello requiera de la intervención de otros organismos estatales.

 

En cuanto al fondo del asunto advirtió que la aplicación del programa de nivelación salarial estaba supeditaba a la existencia de disponibilidad presupuestal en la entidad y a los límites mínimos y máximos establecidos por los decretos 0256 de 1996, 194 de 1997 y 980 de 1998. Recalcó que la administración tenía la facultad de fijar la asignación básica mensual hasta el máximo fijado.

 

Sostuvo que el hecho de que la entidad hubiera aplicado la nivelación salarial en los años 1996 y 1997 con base en los decretos 0256 de 1996 y 194 de 1997, fijando la asignación básica mensual de la actora en el tope máximo señalado, no trae como consecuencia su aplicación obligatoria para el año 1998, conforme al Decreto 980 de 1998, porque la entidad debía atender las exigencias obligatorias establecidas en el mismo decreto, entre ellas la existencia de disponibilidad presupuestal para soportar la carga salarial.

 

Señaló que la entidad debía aplicar la nivelación salarial de acuerdo con su disponibilidad presupuestal, lo cual no significa que en todo caso debiera reajustar las asignaciones hasta el máximo señalado en el Decreto 980 de 1998, pues la obligación se limitaba a respetar el tope mínimo, lo que efectivamente hizo la entidad al reajustar la asignación básica  conforme a lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto 439 de 1995.

 

Por último adujo, la falta de prueba que conllevará a afirmar que la Dirección Departamental de Salud del Cauca contara con la partida presupuestal para soportar la nivelación salarial.

 

LA APELACIÓN

 

La parte demandante impugnó la decisión anterior aduciendo que según el oficio demandando la institución de salud acusada reconoce que adeuda los dineros provenientes de los Decretos de nivelación salarial. Para sustentar lo anterior trascribe en lo pertinente el oficio citado.

 

Alega que con el fallo de Tribunal se violentó la sentencia de la Corte Constitucional No. 459 de 1992, la cual se refiere a las garantías mínimas establecidas por el legislador, tratándose de la remuneración mínima vital y móvil. De igual manera considera que no se tuvieron en cuenta el artículo 53 de la Carta Política, las sentencias T-457 y C-546, ambas de 1992, en las cuales se dice, en su orden, que los principios constitucionales se aplican a todos los servidores públicos de toda relación laboral, y que la aplicación de una norma que protege un derecho fundamental no puede estar supeditada a problemas presupuestales.

 

Por último, hace referencia a una constancia elaborada por el profesional universitario Luís Eduardo Cárdenas, “(…) que ha sido aportada a procesos similares en el sentido que los presupuestos aprobados por los Hospitales nivel I, organismos dependientes de la Dirección Departamental de Salud del Cauca, para la vigencia de 1998 y que fueron aprobados por la Junta Directiva de la misma entidad, contiene el incremento salarial para la totalidad de sus funcionarios de acuerdo a la normatividad vigente expedida por el gobierno nacional.” (fl. 155)

 

CONSIDERACIONES

 

El problema jurídico consiste en decidir si la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de una nivelación salarial y a la correspondiente reliquidación, en su empleo como Auxiliar de Laboratorio de la Dirección Departamental de Salud del Cauca. Para ello la Sala considera necesario relacionar los hechos probados, así:

 

Mediante oficio del 4 de noviembre de 1999, solicitó a la entidad accionada el reconocimiento y pago de la nivelación salarial y la reliquidación correspondiente (Fls. 4 y ss, cuaderno principal, c.p.).

 

Por oficio del 22 de diciembre de 1999, se denegó la petición de la demandante porque la norma que permite la nivelación exige disponibilidad presupuestal, de la cual carece la demandada (Fls. 10 y ss, c.p.).

 

Según certificación del 13 de octubre de 2000, expedida por la accionada, la demandante labora como Auxiliar de Laboratorio Clínico del Hospital Nivel I de Belalcazar desde el 1º de junio de 1975 hasta el 30 de mayo del 2000, y tiene el carácter de empleada pública (Fl. 63, c.p.).

 

Relacionado lo anterior, la Sala considera necesario realizar el siguiente análisis normativo: El Decreto 439 del 8 de marzo de 1995, expedido por el Presidente de la República, estableció el “Programa gradual de nivelación de salarios para los empleados públicos de la salud del orden territorial”.

 

El artículo 5 dispuso cuál sería la remuneración máxima, según cargo y código, para los empleados públicos de la salud del orden territorial durante los años 1995, 1996, 1997 y 1998.

 

El 10 dispuso:

 

“El Programa de Nivelación de Salarios será efectuado por cada entidad de salud del orden territorial, teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos del situado fiscal, la venta de servicios y las demás rentas del sector en los diferentes departamentos y municipios.”.

 

 

 

El 11 preceptuó:

 

“La aplicación del Programa Gradual de Nivelación de Salarios, deberá efectuarse acorde con la disponibilidad presupuestal de la respectiva entidad de salud del orden territorial, hasta por el monto máximo salarial establecido en el presente decreto.

 

Para ello deberá modificarse la planta de personal, siendo requisito esencial y previo la obtención del certificado de viabilidad presupuestal expedido por el Secretario de Hacienda de cada entidad territorial o quien haga sus veces.”

 

(Fls. 91 y ss, c.p.).

 

Posteriormente, se expidieron los decretos 256 de 1996, 194 de 1997 y 980 de 1998, que establecieron para cada uno de esos años asignaciones básicas mensuales para los empleados públicos de la salud del orden territorial, superiores a las establecidas para cada uno de esos mismos años por el Decreto 439 del 8 de marzo de 1995.

 

A título de ejemplo se puede examinar el caso de los Auxiliares de Laboratorio Clínico, como la demandante. Conforme al Decreto 439 del 8 de marzo de 1995 les correspondía una remuneración máxima de $214.200.oo, $221.933.oo, $253.262.oo y $291.550.oo, para los años 1995, 1996, 1997 y 1998, respectivamente; de acuerdo con los decretos  256 de 1996, 194 de 1997 y 980 de 1998 les correspondería una asignación básica mensual máxima de $253.827.oo, $349.654.oo y $466.916.oo para los años 1996, 1997 y 1998, respectivamente.

 

Esto quiere decir que los decretos  256 de 1996, 194 de 1997 y 980 de 1998 consagraron una nivelación salarial para los empleados públicos de la salud del orden territorial, sin embargo tal nivelación estaba sujeta a las posibilidades presupuestales de los respectivos entes.

 

De acuerdo con las normas transcritas, el Programa de Nivelación de Salarios debía aplicarse  por cada entidad de salud del orden territorial teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos del situado fiscal, la venta de servicios y las demás rentas del sector, en los diferentes departamentos y municipios.

 

Esto es, el Gobierno Nacional, mediante los decretos aludidos, estableció la posibilidad de la nivelación salarial y fijó unos topes máximos con el fin de mantener el equilibrio macroeconómico y guardar equidad en los emolumentos percibidos por los empleados públicos de la salud en los distintos entes territoriales. Empero, tales determinaciones se sujetaron, por mandato de los mismos decretos, a la disponibilidad de recursos del respectivo ente de salud del nivel territorial. No podría ser de otro modo pues serían tales entes los encargados de costear la nivelación salarial. En consecuencia, la posibilidad de que los empleados públicos de la salud del orden territorial gozaran de la nivelación salarial estaba sujeta a que la entidad respectiva contara con los recursos para pagarla.

 

Como el ente demandado asegura que no tenía dinero para pagar la nivelación y  no se aduce por la demandante prueba en sentido contrario, se negarán las pretensiones de la demanda.

 

La recurrente afirma que en la comunicación de respuesta dirigida por la entidad a la actora, aquella está reconociendo que le debe una suma de dinero pero que no puede pagarla por falta de disponibilidad presupuestal, situación que, en su opinión, no la libera del pago de la obligación.

 

La Sala discrepa de lo afirmado por la apelante pues la administración no puede cumplir obligaciones contra la ley. Si los decretos aludidos, fundamento normativo de la actora para pedir la nivelación salarial, exigen que esta debe efectuarse teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos del ente de salud del nivel territorial, no podía la Dirección Departamental de Salud de Cauca contravenir tal mandato.

 

En el mismo sentido alega que, de acuerdo con las sentencias C 459 de 1992, T- 457 de 1992 y C-546 de 1992 de la Corte Constitucional, la aplicación de una norma que protege derechos fundamentales no puede estar sujeta a cuestiones presupuestales y debe respetarse la remuneración mínima, vital y móvil de los empleados.

 

La Sala desestima este argumento porque el derecho a una nivelación salarial no tiene el carácter de derecho constitucional fundamental y la nivelación salarial buscaba la elevación de los  salarios por encima de los estándares ya establecidos. Por lo tanto, el no reconocimiento de la nivelación salarial no vulnera las normas constitucionales que la demandante considera lesionadas.

 

Por último, y en cuento a la constancia emitida por el Profesional Universitario Luis E. Cárdenas, a la que hace referencia en el recurso de apelación, la Sala advierte que dicha constancia no figura en el expediente y como la impugnación de los actos administrativos impone la carga de la prueba a quien pretende su invalidez,  le correspondía ella aportar el medio de prueba respectivo.

 

Por las razones expresadas se confirmará la decisión del Tribunal, que negó las pretensiones de la demanda.

 

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

 

FALLA

 

 

CONFIRMASE la sentencia del 22 de julio de 2004 del Tribunal Administrativo del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda promovida por ROSA ELENA MOLINA QUIJANO, contra la DIRECCION DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA.

 

Cópiese, Notifíquese, cúmplase y Devuélvase el expediente  al Tribunal de origen.

 

Para constancia, la presente providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la fecha.

 

 

 

GUSTAVO E. GOMEZ ARANGUREN                JAIME MORENO GARCIA

 

 

 

 

ALFONSO VARGAS RINCON