73001-23-31-000-1998-0929-01(6403) Sección 1 2000 [Consejo de Estado]

DESVINCULACION DE VEHÍCULO DE SERVICIO PUBLICO - Requisitos por vencimiento del contrato entre propietario y empresa / DESVINCULACION DE VEHÍCULO DE SERVICIO PUBLICO - Legalidad de la autorización de desvinculación / CONTRATO DE VINCULACION - Requisitos para su terminación y desvinculación  del vehículo

La Sala, en sentencia de 1º de febrero de 2001  (Expediente núm. 6405 Actor: Héctor Bermúdez Carvajal, Consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero), tuvo oportunidad de pronunciarse frente a un asunto similar al que ahora ocupa su atención, como quiera que se trata de los mismos actos acusados y situaciones fácticas parecidas: En efecto, dijo la Sala en la precitada sentencia: “De los antecedentes que se han reseñado, fluye con meridiana claridad que la actora cumplió a plenitud con el procedimiento y los requisitos señalados en el artículo 81 del Decreto 1927 de 1991, para solicitar al Ministerio de Transporte desvincular de su parque automotor el vehículo del señor Usma Henao, toda vez que en dicha solicitud se indicó expresamente que ella obedecía a que, en virtud de lo establecido en la cláusula décima del contrato, se le había comunicado al mencionado señor, con la debida antelación en él pactada, la voluntad de no renovarlo, prueba de lo cual se allegó ante la administración. Por consiguiente, el Ministerio de Transporte debía necesariamente dar aplicación a la indicada norma, como en efecto lo hizo mediante la Resolución núm. 061 de 29 de julio de 1996”. Los actos acusados son los mismos y la desvinculación de los vehículos de propiedad del actor se produjo con base en la cláusula décima sexta del contrato celebrado entre éste y la empresa COTROLTRAN, en cuyo texto se pactó como forma de terminación la decisión unilateral; decisión ésta que le fue comunicada a aquél a través del Oficio núm. G049-0696 de 4 de junio de 1996.  Así las cosas, y atendiendo el alcance que a las disposiciones indicadas como vulneradas le dio la Sala en la sentencia a que se ha hecho mención, se concluye que los actos acusados se ajustaron a la legalidad, razón por la que habrá de confirmarse la sentencia apelada.

NOTA DE RELATORIA: Se reitera sentencia de 3 de diciembre de 1.998 Expediente No 4824, C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez, con fundamento en las consideraciones que habían sido ya acogidas por la Sala en la sentencia proferida el 11 de febrero de 1.999 Expediente No 4825.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente:  GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil uno (2001)

Radicación número: 73001-23-31-000-1998-0929-01(6403)

Actor: ALDEMAR BELTRAN

Referencia: APELACION SENTENCIA

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado del actor contra la sentencia de 28 de abril de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que denegó las pretensiones de la demanda.

I-. ANTECEDENTES

I.1-. El señor ALDEMAR BELTRAN, a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Tolima tendiente a que, mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones:

1ª: Que son nulas las Resoluciones núms. 473 de 18 de julio de 1997, “Por medio de la cual se resuelve solicitud de desvinculaciones de unos vehículos de una empresa de transporte”; 698 de 1º de octubre de 1997, “Por medio de la cual se resuelve un Recurso”, expedidas por el Secretario de Tránsito y Transporte Municipal de Ibagué y 00640 de 22 de diciembre de 1997, “POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE APELACION”, expedida por el Alcalde de Ibagué.

2ª: Que se ordene que los vehículos relacionados en dichas resoluciones vuelvan a su estado de vinculación a la empresa COTOLTRAN

3ª: Que se condene a la entidad demandada al pago de los daños y perjuicios económicos ocasionados con las decisiones adoptadas, cuyo monto deberá ser confirmado y establecido por peritos idóneos.

4ª; Que se ordene que los vehículos desvinculados sean nuevamente de la capacidad transportadora de COTOLTRAN, sin necesidad de cambio de empresa ni pago de derechos por este concepto a la empresa LOGALARZA o a la Secretaría de Tránsito y Transporte.

I.2-. En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación:

1º: Que con la expedición de las Resoluciones acusadas e quebrantaron los artículos 2º, 6º, 25, 29, 123 y 230 de la Constitución Política, porque no facilitaron ni garantizaron los cometidos del Estado, al satisfacer los intereses de una persona ordenando la desvinculación de unos vehículos, sin interesar los perjuicios que se podían ocasionar con esa determinación.

2º: Que se violaron los artículos 78 del Decreto 1927 de 1991; 81 del Decreto 1927 de 1991; la Ley 105 de 1993; la Ley 153 de 1887 y el Decreto 2171 de “1990”, porque la Administración no podía acudir a la vía analógica cuando la solución se encontraba en una norma determinada (Decreto 1787 de 1990. Art. 78), con lo cual se desatiende la ley para dar prevalencia a un criterio auxiliar, en contraposición a lo previsto en el artículo 230 de la Carta.

Aduce el actor que en materia de transporte la competencia de los Alcaldes es reglada y la ley expresamente les señala unos requisitos que deben cumplir, sin que les sea dado acoger unos y desconocer otros, como ocurrió con la desvinculación ordenada en los actos acusados.

Que en este caso no se aportaron las cartas de aceptación de la empresa donde debían vincularse los vehículos, documento al cual se refiere el literal c) del artículo 78  citado, que constituye una exigencia obvia, pues un vehículo de servicio público debe estar afiliado a una empresa para poder prestar el servicio y, por ende, el Estado debe garantizar a su propietario que por tener esa calidad  de servicio público la empresa afiliadora o vinculante vela por su estabilidad hasta que otra empresa de la misma naturaleza lo afilie.

Que en este caso no se cumplió el requisito mencionado por lo que ha debido negarse la solicitud de desvinculación.

Que partiendo del supuesto de que fuera viable la aplicación analógica de los requisitos del artículo 81 del Decreto 1927 de 1991, esta norma exige, en el numeral 1, que se expresen las razones de la desvinculación, es decir, que se justifique la solicitud, lo cual en este caso no sucedió si se tiene en cuenta que la Secretaría de Tránsito requirió al Gerente de COTOLTRAN para que expresara tal justificación, y no fue posible obtener respuesta alguna; es decir, que el requisito en mención tampoco se dio.

Que la Ley 153 de 1887 permite la aplicación analógica, exclusivamente, cuando una ley que deba ser aplicada al caso concreto no presente solución al problema o conflicto; y en este caso es errado considerar que el Decreto 1787 de 1990 no tenía consagrado el trámite de la desvinculación, ya que basta leer el Capítulo 4º, e igualmente el artículo 78 que hace referencia al cambio de empresa.

Que se vulneró la Ley 105 de 1993 ya que los actos acusados infringieron los principios rectores de la actividad transportadora, pues no resulta obvio acatar la solicitud de un gerente si ésta obedece a motivos personales y no a razones de índole legal.

Que el artículo 50 del Decreto 2171 de “1990” establece como función del Ministerio de Transporte la de ASESORAR a los organismos regionales de transporte, lo que implica que si la Secretaría de Tránsito y Transporte de Ibagué acudió al Ministerio solicitando asesoría, debió acoger sus pronunciamientos, como el de negar la desvinculación.

II-. LA SENTENCIA RECURRIDA

Para denegar las pretensiones de la demanda el a quo consideró, en síntesis, lo siguiente:

Luego de señalar que se abstenía de estudiar los cargos relativos a la violación de la Ley 105 de 1993, la Ley 153 de 1887 y el Decreto 2171 de 1992, porque el actor no dijo cuáles fueron los artículos desatendidos por la Administración Pública al expedir los actos acusados, así como tampoco explicó razonadamente el concepto de la transgresión de las disposiciones constitucionales que mencionó como vulneradas, precisó:

Que la inconformidad expresada por el accionante tiene  relación con un requisito que, según su parecer, no fue cumplido al expedirse las resoluciones acusadas, como es el exigido por el literal c) del artículo 78 del Decreto 1787 de 1990.

Pero en su parecer los antecedentes de los actos acusados parten de la solicitud que hizo una sociedad a la Administración Municipal de desvincular los vehículos relacionados en la Resolución núm. 473 de 18 de julio de 1997.

Explica que el servicio de transporte público colectivo municipal de pasajeros y mixto debe ser prestado por sociedades o cooperativas legalmente constituidas o por sociedades comerciales o cooperativas administradoras y operadoras de sistemas o subsistemas de transporte terrestre automotor debidamente autorizadas; que para que tales empresas puedan prestar el servicio requieren de una licencia de funcionamiento, para cuya obtención se requiere el aporte de documentos que demuestren la capacidad para atender el servicio, dentro de los cuales se encuentran los contratos de vinculación ya sea por arrendamiento o por administración de los vehículos según la clase de empresa.

Que lo dicho significa que entre la empresa prestadora del servicio y el propietario del automotor existe un contrato denominado de vinculación mediante el cual éste arrienda el bien para que lo use, goce o administre aquélla; y que como contrato que es, obviamente, está sometido a las cláusulas que pacten los contratantes y a las disposiciones legales que regulen la materia, siendo el término de vigencia el límite de regulación de las relaciones jurídicas, siempre y cuando que a su expiración la ley no contemple condiciones para la desvinculación.

Que el capítulo IV del Decreto 1787, frente a los cambios de empresa, prevé que dentro de las etapas que debe agotar el procedimiento está la carta de aceptación de la empresa donde pretende vincularse, en la cual se especifique la disponibilidad de capacidad transportadora correspondiente; y es este, precisamente, el aspecto que reclama el demandante porque lo cree aplicable a todos los casos de desvinculación.

A juicio del a quo si bien el Decreto citado habla de desvinculación de vehículos, no lo es menos que allí no está contemplando, expresamente, cuáles son las causales para ello. El artículo 78 solamente está disponiendo el procedimiento para cuando la desvinculación obedece a un cambio de empresa, esto es, cuando el automotor se sale de una para ingresar a otra.

Añade el Tribunal que lo anterior no quiere significar que esa sea la única causal se desvinculación, ni que habiendo otras deba agotarse el mismo procedimiento, pues la naturaleza de estas no implica que eso sea así; que tan cierto es ello que el artículo 80 del mismo Decreto expresa que el interesado en la desvinculación de un vehículo de una empresa de transporte no podrá prestar sus servicios en otra diferente hasta tanto no se haya autorizado la desvinculación, con lo cual está indicando que puede haber desvinculación sin que al mismo tiempo haya la vinculación a otra empresa, o mejor, que aquélla esté supeditada a la segunda como queriendo decir que un automotor de ninguna manera puede quedar por fuera de alguna empresa transportadora, lo que implica lo mismo que afirmar la permanente vigencia del contrato de vinculación, no siendo así, toda vez que en cualquier momento, y por las causales del caso, el vehículo puede no estar vinculado; que tanto existe esa posibilidad que para obtener la tarjeta de operación, esto es, el documento que acredita como idóneo el vehículo para prestar el servicio, debe aportarse la prueba del contrato vigente de su vinculación a la empresa tal como lo señala el artículo 72. Luego, si ello es así, es posible que en un momento dado pueda estar separado ese vehículo y, en consecuencia, no estar prestando servicio.

Estima el a quo que el artículo 78 no es aplicable sino para cuando se trata de cambio de una empresa para otra, que no es lo que acontece en el evento sub lite; y que aún en el caso de la aplicación del Decreto 1927 de 1991  tampoco se habría incurrido en una violación de la ley, pues, por el contrario, estas normas vendrían a apoyar, jurídicamente, la expedición de las resoluciones acusadas, dado que el artículo 78 consagra el procedimiento para la desvinculación entre empresas, o sea, el equivalente al artículo 78 del Decreto 1787; en el artículo 79 contempla la causal de desvinculación por vencimiento del contrato y a petición del propietario del vehículo; y el artículo 81, por la misma causal, a petición de la empresa de transporte, en cuyo caso deberá presentar la petición indicando las razones por las cuales solicita tal desvinculación, copia del contrato de vinculación, demostrando que en la forma prevista en éste y en la ley la empresa notificó al propietario del vehículo oportunamente su decisión de no renovarlo, todo lo cual fue cumplido por la Administración en la Resolución 473, según allí se afirma, lo que debe tenerse por cierto porque, tratándose de un acto administrativo, no solamente se presume su legalidad sino la certeza de las afirmaciones allí contenidas, correspondiéndole al impugnante demostrar el hecho contrario, lo que no ocurrió en este caso.

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO

El apoderado del actor adujo, en esencia, lo siguiente:

Que el Decreto 1787 de 1990 de manera clara establece el trámite que debe agotarse para que se perfeccione la desvinculación.

Que la analogía resulta perfectamente procedente como criterio auxiliar de interpretación, pero la norma a aplicar por esa vía debe acogerse en su plenitud, por lo que, en tal virtud, el artículo 81 del Decreto 1927 de 1991 que por analogía debía aplicarse en la solicitud de desvinculación, no podía ser objeto escisiones.

Analizados los requisitos enunciados taxativamente en la norma concluye el apelante que no se cumplieron a cabalidad, pues el relativo a las razones por las cuales se solicita la desvinculación implica que la solicitud debe ser motivada ya que lo contrario sería dejar al arbitrio del Gerente las desvinculaciones de los vehículos, lo que riñe con la esencia de la libertad contractual y la bilateralidad.

Que, en este caso, el señor Gerente hizo la solicitud sin expresar las razones, como lo exige el artículo 81 del Decreto 1927 ; y a pesar de que la Secretaría de Tránsito lo requirió para ello, sin que hubiera dado respuesta, ordenó la desvinculación.

IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO

En la etapa procesal correspondiente, la Agencia del Ministerio Público guardó silencio.

V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

A través de los actos acusados la Administración dispuso la desvinculación de unos vehículos de servicio público de propiedad, entre otras personas, del actor, afiliados a la empresa COTOLTRAN. Tal desvinculación se produjo en virtud de la solicitud que en dicho sentido formulara la citada empresa de transporte.

Básicamente la controversia gira en torno de establecer si se cumplieron o no, por parte de COTOLTRAN, los requisitos para la desvinculación; y qué normas ha debido tener en cuenta la Administración en dicho trámite.

La Sala, en sentencia de 1º de febrero de 2001  (Expediente núm. 6405 Actor: Héctor Bermúdez Carvajal, Consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero), tuvo oportunidad de pronunciarse frente a un asunto similar al que ahora ocupa su atención, como quiera que se trata de los mismos actos acusados y situaciones fácticas parecidas:

En efecto, dijo la Sala en la precitada sentencia:

“…. En primer término, la Sala advierte que el debate gira en torno a la posibilidad de desvinculación de un vehículo afiliado a una empresa de transporte y a los presupuestos normativos que a título de requisitos previos han de agotarse para impartir la autorización de desvinculación por parte de la autoridad competente al efecto.

Sobre el particular, mientras la administración afirma que se cumplieron los requisitos legalmente dispuestos tratándose de una solicitud de desvinculación formulada por el Representante Legal de la empresa, toda vez que el contrato de vinculación suscrito entre ésta y el demandante se encontraba vencido y notificada la decisión de no prorrogarlo, el apelante señala que si bien el contrato estaba vencido, el Gerente de la empresa no indicó las razones que motivaron su solicitud, faltando de esta manera un presupuesto necesario para la expedición del acto administrativo que autorizó la desvinculación. Este argumento se esgrime como sustento de la impugnación de la sentencia de primera instancia.

Procederá la Sala a confirmar la sentencia impugnada, de acuerdo con las siguientes consideraciones:

1. Conforme con la documentación obrante en el expediente, la COOPERATIVA TOLIMENSE DE TRANSPORTADORES LTDA. “COTOLTRAN” celebró con el señor HECTOR BERMÚDEZ CARVAJAL, demandante en el sub lite, el contrato de administración No 4450 suscrito el 27 de julio de 1.995, en virtud del cual la empresa recibió en administración el vehículo de placas W.T.F 725, de propiedad del actor, estipulando como plazo de la relación contractual el término de un año contado a partir de la fecha de suscripción.

Mediante la cláusula décima sexta del referido contrato, las partes acordaron la terminación unilateral en los siguientes términos: “Cuando la empresa dé por terminado de manera unilateral el contrato, deberá dar aviso de ello al CONTRATISTA con una anticipación no inferior a treinta (30) días a la fecha en que se dé por terminado el contrato y anexará a la comunicación el respectivo paz y salvo de la empresa”

2. Con antelación a la fecha acordada por las partes para el vencimiento del contrato, 27 de julio de 1.996,  de conformidad con lo dispuesto en la cláusula antes transcrita, a través de oficio GO52-06-96 de junio 11 de 1.996 dirigido al demandante, el Gerente de  COTOLTRAN comunica la decisión de no renovar el contrato y anexa los paz y salvos respectivos.  (fl. 11 Cdno. No 2)

3. Mediante Resolución No 473 del 18 de julio de 1.997, la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Ibagué, considerando que la petición de desvinculación formulada se soportó en la terminación del contrato de administración del vehículo y en la decisión de no prorrogar su vigencia, oportunamente comunicada a los propietarios de los mismos, resolvió en sentido favorable la solicitud de desvinculación presentada por el Gerente de la empresa COTOLTRAN.

4. La decisión objeto de la controversia, confirmada a través de las Resoluciones Nos. 698 de 1º de octubre de 1.997 y 640 de 22 de diciembre del mismo año, se sustentó en el artículo 81 del Decreto 1927 de 1991, precepto en el cual se dispone lo siguiente:

“ARTICULO 81.- Vencido el contrato de vinculación, la Empresa de Transporte puede solicitar al Instituto Nacional de Transporte y Tránsito la desvinculación de un vehículo observando el siguiente trámite:

“a) Petición de la empresa indicando las razones por las cuales solicita la desvinculación.

“b) Copia del contrato de vinculación demostrando que en la forma prevista en el mismo o en la ley, la empresa notificó al propietario del vehículo la decisión de no renovarlo.

“c) Dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de radicación de la petición, el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito decidirá mediante resolución motivada”.  

5. Mediante sentencia de 3 de diciembre de 1.998 (Expediente No 4824), acogiendo ponencia presentada por el Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez, esta misma Sala resolvió un caso idéntico al sub examine, con fundamento en las consideraciones que se reiteran y transcriben a continuación, y que habían sido ya acogidas por la Sala en la sentencia proferida el 11 de febrero de 1.999 (Expediente No 4825).

“De los antecedentes que se han reseñado, fluye con meridiana claridad que la actora cumplió a plenitud con el procedimiento y los requisitos señalados en el artículo 81 del Decreto 1927 de 1991, para solicitar al Ministerio de Transporte desvincular de su parque automotor el vehículo del señor Usma Henao, toda vez que en dicha solicitud se indicó expresamente que ella obedecía a que, en virtud de lo establecido en la cláusula décima del contrato, se le había comunicado al mencionado señor, con la debida antelación en él pactada, la voluntad de no renovarlo, prueba de lo cual se allegó ante la administración. Por consiguiente, el Ministerio de Transporte debía necesariamente dar aplicación a la indicada norma, como en efecto lo hizo mediante la Resolución núm. 061 de 29 de julio de 1996.

Así las cosas, la Sala no comparte el argumento aducido en la parte motiva del acto acusado para revocar la citada Resolución núm. 061 de 1996, en el sentido de que el Gerente de la Cooperativa demandante no podía dar por terminado el contrato de vinculación del referido vehículo en forma unilateral, sino que debía mediar el consentimiento del propietario del mismo, toda vez que si ella fue la voluntad clara, precisa y sin asomo de ambigüedad expresada por los contratantes en la cláusula décima del contrato, tal documento constituía ley para ellos, conforme lo establece el artículo 1602 del Código Civil, cuya violación fue invocada en sustento de las pretensiones anulatorias.

De otra parte, la Sala reitera lo expresado en su concepto por el señor Agente del Ministerio Público ante esta Corporación, en cuanto a que “... el hecho de que el transporte sea un servicio público, no implica que se pueda desconocer la autonomía de la voluntad de los contratantes, quienes son los que deciden en qué momento y porqué motivos terminan el contrato”.

Por último, se hace notar a la impugnante de la demanda que con la desvinculación de un vehículo de una empresa de transporte no se afecta la prestación del servicio público, puesto que el artículo 80 del Decreto 1927 de 1991 determina que “si con la desvinculación que se autorice se afecta la capacidad transportadora mínima de la empresa, ésta tendrá un plazo de seis (6) meses improrrogables, contados a partir de la ejecutoria de la resolución para suplir esta deficiencia. Si en ese plazo no se sustituye el vehículo, se procederá a revisar el estudio que originó la fijación de la capacidad transportadora para modificarla….”.

6. El Decreto 1787 de 1.990 “Estatuto Nacional de Transporte Público Colectivo Municipal de pasajeros” no se aplicó en el presente el caso, por cuanto no regula lo relacionado con la desvinculación de automotores cuando la petición es formulada de manera unilateral por el representante de la empresa a la cual se encuentra afiliado el vehículo.

Las hipótesis que contempla este Decreto, consagradas en su artículo 78, se refieren a eventos en que hay acuerdo de voluntades para el traslado de un vehículo de una empresa a otra, situación diferente a la planteada en el presenta caso, por lo que se aplicó lo dispuesto por el artículo 81 del Decreto 1927 de 1.991, precepto que consagra expresamente como causal de desvinculación el vencimiento del contrato y la notificación de no prorrogarlo. (arts. 79 y 81), aspectos que se verificaron en el presente caso según consta en los actos demandados.

De conformidad con los argumentos citados, en opinión de la Sala los actos administrativos acusados en el sub lite, fueron expedidos con sujeción a la normatividad aplicable, por lo que no ha sido desvirtuada la presunción de legalidad de la que están revestidos…”.

La Sala reitera lo precisado en los apartes de la sentencia transcrita porque, como ya se dijo, la situación planteada en uno y otro caso es similar, al punto que los actos acusados son los mismos y la desvinculación de los vehículos de propiedad del actor se produjo con base en la cláusula décima sexta del contrato celebrado entre éste y la empresa COTROLTRAN, en cuyo texto se pactó como forma de terminación la decisión unilateral (folio 95 vuelto); decisión ésta que le fue comunicada a aquél a través del Oficio núm. G049-0696 de 4 de junio de 1996 , obrante a folio 94.

Así las cosas, y atendiendo el alcance que a las disposiciones indicadas como vulneradas le dio la Sala en la sentencia a que se ha hecho mención, se concluye que los actos acusados se ajustaron a la legalidad, razón por la que habrá de confirmarse la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo  expuesto, el  Consejo de Estado, Sala   de

lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A

CONFIRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 8 de febrero de 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO      CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO   MANUEL S. URUETA AYOLA