PRESUPUESTO MUNICIPAL DE RENTAS Y GASTOS - Revoca suspensión provisional por adevertir la necesidad de análisis de disposiciones complementarias

No encuentra la Sala que se configure la patente violación de las disposiciones superiores citadas, además de advertir la necesidad de acudir al estudio de disposiciones complementarias y especiales, que definen y perfilan las características del régimen presupuestal colombiano. En efecto, además de los preceptos que se invocan en la demanda como vulnerados con el acto acusado, se advierte la necesidad de penetrar en el estudio integral de las normas de rango constitucional y legal que determinan los procedimientos a seguir para la programación, presentación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos Municipales, a fin de evaluar la legalidad de los actos acusados. De acuerdo con las anteriores razones, en opinión de la Sala, la determinación de si la discriminación de partidas para la ejecución de las apropiaciones a que se refieren las disposiciones demandadas, indica la presencia de un vicio de ilegalidad por el quebrantamiento de normas superiores, debe ser materia del debate que se ventilará conforme a las reglas y etapas procesales propias de la acción incoada, y cuya conclusión se traducirá en el fallo o sentencia que decida sobre la legalidad de los actos acusados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá D. C., primero (01) febrero del año dos mil uno (2001)

Radicación número: 6704

Actor: MUNICIPIO DE MANIZALES

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE MANIZALES

PRESUPUESTO MUNICIPAL DE RENTAS Y GASTOS-Revoca suspensión provisional por adevertir la necesidad de análisis de disposiciones complementarias

No encuentra la Sala que se configure la patente violación de las disposiciones superiores citadas, además de advertir la necesidad de acudir al estudio de disposiciones complementarias y especiales, que definen y perfilan las características del régimen presupuestal colombiano. En efecto, además de los preceptos que se invocan en la demanda como vulnerados con el acto acusado, se advierte la necesidad de penetrar en el estudio integral de las normas de rango constitucional y legal que determinan los procedimientos a seguir para la programación, presentación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos Municipales, a fin de  evaluar la legalidad de los actos acusados. De acuerdo con las anteriores razones, en opinión de la Sala, la  determinación de si la discriminación de partidas para la ejecución de las apropiaciones a que se refieren las disposiciones demandadas, indica la presencia de un vicio de ilegalidad por el quebrantamiento de normas superiores, debe ser materia del debate que se ventilará conforme a las reglas y etapas procesales propias de la acción incoada, y cuya conclusión se traducirá en el fallo o sentencia que decida sobre la legalidad de los actos acusados.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el Concejo Municipal de Manizales contra el auto de fecha junio 22 del 2000, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas,  en cuanto decretó la suspensión provisional de los artículos 7, 8, 9, 10, 11 y 12 del Acuerdo No 450 de 22 de diciembre de 1.999,  expedido por el Concejo de Manizales, “Por medio del cual se establece el Presupuesto de Rentas y Gastos del Municipio de Manizales para la Vigencia Fiscal del Año 2.000”.

ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A., el Municipio de Manizales demandó la nulidad parcial del Acuerdo No 450 de 22 de diciembre de 1.999, expedido por el Concejo Municipal de Manizales “Por medio del cual se establece el Presupuesto de Rentas y Gastos del Municipio de Manizales para la vigencia fiscal del año 2.000”, solicitando la adopción de la medida de suspensión provisional de los artículos demandados del referido Acuerdo.

Mediante auto de 22 de junio del 2000, el a quo determinó la admisión de la demanda y la aplicación de la medida precautiva de suspensión provisional solicitada, considerando que:

“Analizadas individualmente cada una de las disposiciones enjuiciadas, halla el Tribunal que en el artículo 7º/fls. 387 y 388/ se indica de igual modo el programa: 26-3-01-09 “VIAS TRANSITO Y TRANSPORTE” con el subprograma 26-3-01-09-001 “INFRAESTRUCTURA VIAL”, que corresponden idénticamente a los rubros originales señalados en la Sección Secretaría de Obras Públicas /V. Fl 376/; pero que el Concejo de Manizales, rebasando ya en verdad el contenido del artículo 14 del Decreto 568 de 1.986, pues carece de competencia para ello, decidió aprobar de manera discriminada, singularizada o particularizada, un catálogo de obras a ejecutar (rubros 26-3-01-09-001-001 al 26-3-01-09-001-045), lo que excede el contenido mismo de lo que debe corresponder a un “subprograma”, inmiscuyéndose de esta manera en detalles que sólo competen al alcalde por así disponerlo el artículo  67-3 del Decreto 111 de 1.996, disposición que a su vez armoniza con el numeral 17 del artículo 16 del Decreto 568 de ese mismo año. Aquí es oportuno referir, acogiendo criterio del Dr. Juan Camilo Restrepo, en el sentido de que el Congreso – en este caso el Concejo-, más que a  aprobar textos aprueba cifras; pero siempre, reitera la Sala, conservando la estructura presupuestal prescrita en la ley.”         .

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACION.

El Concejo Municipal de Manizales, inconforme con la decisión adoptada por el a quo, interpuso recurso de apelación con sustento en los siguientes argumentos:

1. El Acuerdo Municipal cuestionado fue presentado por el Alcalde al Concejo Municipal, quien asistió a los diversos debates que en torno al mismo se realizaron y finalmente, como Representante Legal del Municipio, sancionó y liquidó el Presupuesto General del Municipio en las condiciones en que fue aprobado por el Concejo, es decir, no lo objetó por inconveniencia, ilegalidad o inconstitucionalidad, como tampoco lo hizo el Gobernador al ejercer el poder de tutela y revisión del citado Acuerdo.

2. No existe manifiesta infracción de las normas invocadas como violadas, por lo cual no se reúnen los presupuestos para decretar la medida de suspensión provisional, en los términos dispuestos por el artículo 152 del C.C.A., toda vez que, como lo ha precisado la jurisprudencia del Consejo de Estado, la aplicación de tal medida requiere la existencia de una contravención patente, que no implique profundos razonamientos para llegar a la conclusión de evidencia de la transgresión.

De esta manera, se equivocó el a quo al acceder al decretar la medida de suspensión provisional, pues al confrontar el acto acusado con artículo 11 del Decreto 111 de 1.996, por medio del cual se compilan las normas que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto, no se evidencia de manera clara y flagrante la contradicción necesaria para tal efecto, como tampoco ocurre efectuando el cotejo del Acuerdo con el Decreto 568 de 1.998, por medio del cual se reglamentan las Leyes que componen el Estatuto Orgánico de Presupuesto y que establece cómo debe presentarse el proyecto de presupuesto y no cómo debe ser aprobado por el Concejo.

3. Finalmente, presenta un pormenorizado análisis de los fundamentos constitucionales y legales atinentes al sistema presupuestal, con apoyo en el cual concluye que “no es cierto ni mucho menos jurídico la apreciación del Ejecutivo en el sentido de que no es posible que un presupuesto se desagregue en proyectos como sucede con los artículos que la Administración propone derogar”

CONSIDERACIONES  DE  LA  SALA

En primer término, advierte la Sala  la circunstancia de pérdida de vigencia del acto demandado, pues se trata de una norma de ejecución presupuestal que se encuentra limitada en el tiempo. De esta manera,  el acto controvertido, Acuerdo No 450 de diciembre de 1.999, “Por  medio del cual se establece el Presupuesto de Rentas y Gastos del Municipio de Manizales para la vigencia fiscal del año 2.000”, produjo sus efectos y dejó de existir al finalizar el año 2.000.

Si bien, acorde con la posición jurisprudencial asumida por esta Corporación en torno a la Teoría de la Sustracción de Materia, procede realizar el control que le corresponde, partiendo del supuesto de los efectos jurídicos que el acto pudo producir durante el tiempo en que tuvo vigencia y bajo el amparo de la presunción de legalidad, no lo es menos que, en tratándose de la medida de suspensión provisional, el acto demandado debe estar produciendo efectos, los que, en virtud de la prosperidad de la medida, se suspenden hasta tanto se produzca el fallo de fondo.

Establecida la anterior premisa, cabe observar, además,  que de conformidad con el artículo 152 del C.C.A., la prosperidad del instituto de la suspensión provisional, como mecanismo de índole precautoria, requiere que exista manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como sustento de la acción, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

Dicha exigencia legal, encuentra justificación en la naturaleza de la medida de suspensión provisional, como excepción que constituye al principio de legalidad de los actos administrativos y a los efectos ejecutorios inherentes a los mismos.

Sobre el particular, la jurisprudencia ha considerado que si bien la medida puede solicitarse en documento especial o en la misma demanda, en cualquier caso corresponde al actor  expresar en forma concreta y específica cuáles son las disposiciones que considera manifiestamente transgredidas por los actos demandados; esto es, aquellas cuyo simple cotejo con los actos considerados transgresores, hagan evidente y sin necesidad de la revisión y estudio propio del desarrollo de la acción incoada, la violación de la norma superior.

En el caso que ocupa a la Sala, el acto demandado no se encuentra produciendo efectos que ameriten su suspensión. Pero, si en gracia de discusión así lo fuera, la parte actora citó expresamente como normas manifiestamente violadas, los artículos 11, literal c) y numeral 3º, artículo 67 del Decreto 111 de 1.996; 11, literal c) numeral 3º del artículo 64 del Acuerdo No 189 de 1.996 del Concejo de Manizales y, 14 del Decreto 568 de 1.996, cuyo contenido es el siguiente:

Literal c) del artículo 11 del Decreto 111 de 1.996:

“El presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes:

(...)

1. c) Disposiciones Generales. Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”

Numeral 3º del artículo 67 del Decreto 111 de 1.996:

“Corresponde al Gobierno dictar el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación.

(...)

3. Este decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto para el año fiscal respectivo”

Artículo 14 del Decreto 568 de 1.996:

El proyecto de presupuesto de gastos se presentará al Congreso clasificado en secciones presupuestales distinguiendo entre cada uno de los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y los gastos de inversión.

Son programas los constituidos por las apropiaciones destinadas a actividades homogéneas en un sector de acción económica, social, financiera o administrativa a fin de cumplir con las metas fijadas por el Gobierno Nacional, a través de la integración de esfuerzos con recursos humanos, materiales y financieros asignados.

Son subprogramas el conjunto de proyectos de inversión destinados a facilitar la ejecución en un campo específico en virtud del cual se fijan metas parciales que se cumplen mediante acciones concretas que realizan determinados órganos. Es una división de los programas.”

Numeral 3º, artículo 64 del Acuerdo 189 de 1.996:

“LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO

Corresponde al Alcalde dictar el decreto de liquidación del Presupuesto General del Municipio.

3. Este decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto para el año fiscal respectivo:”

Por su parte, las disposiciones demandadas del Acuerdo No 450 de diciembre 22 de 1.999, “Por medio del cual se establece el Presupuesto de Rentas y Gastos del Municipio de Manizales para la Vigencia Fiscal del Año 2.000”, tienen por objeto establecer:

ARTICULO 7. La ejecución de las partidas correspondientes a Infraestructura Vial, de vías, tránsito y transporte se hará de acuerdo con el siguiente detalle:

(....)

ARTICULO 8. La ejecución de las partidas correspondientes a infraestructura propia del área de Educación se hará de acuerdo al siguiente detalle:

(...)

ARTICULO 9. La ejecución de las partidas correspondientes al Fomento del Desarrollo de la Cultura y las Artes, a la Infraestructura propia del área de Recreación y Deporte y al desarrollo rural del Sector Productivo se hará de acuerdo al siguiente detalle:

(...)

ARTICULO 10. La ejecución de las partidas correspondientes a Promoción y Prevención en Salud se hará de acuerdo al siguiente detalle:

(...)

ARTICULO 11. La ejecución de las partidas correspondientes a Areas Ambientales, Parques, Zonas Verdes, Ecoparques en Medio Ambiente se hará de acuerdo al siguiente detalle:

(...)

ARTICULO 12. La ejecución de las partidas correspondientes a Mitigación de Riesgos en Atención y Prevención de Desastres, sehará de acuerdo al siguiente detalle:

(...)

Por lo anterior, una vez realizada la confrontación entre los artículos del Acuerdo objeto de la demanda y las normas seleccionadas como manifiestamente transgredidas, con el objeto de evaluar si, prima facie, la simple comparación del texto de unas y otras, permite evidenciar la violación de las normas superiores, con los caracteres exigidos para la prosperidad de la suspensión provisoria impetrada, no encuentra la Sala que se configure la patente violación de las disposiciones superiores citadas, además de advertir la necesidad de acudir al estudio de disposiciones complementarias y especiales, que definen y perfilan las características del régimen presupuestal colombiano.

En efecto, además de los preceptos que se invocan en la demanda como vulnerados con el acto acusado, se advierte la necesidad de penetrar en el estudio integral de las normas de rango constitucional y legal que determinan los procedimientos a seguir para la programación, presentación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos Municipales, a fin de  evaluar la legalidad de los actos acusados.

De acuerdo con las anteriores razones, en opinión de la Sala, la  determinación de si la discriminación de partidas para la ejecución de las apropiaciones a que se refieren las disposiciones demandadas, indica la presencia de un vicio de ilegalidad por el quebrantamiento de normas superiores, debe ser materia del debate que se ventilará conforme a las reglas y etapas procesales propias de la acción incoada, y cuya conclusión se traducirá en el fallo o sentencia que decida sobre la legalidad de los actos acusados.

De lo anterior se colige la  vocación de prosperidad de la censura efectuada por la entidad que expidió el acto, en punto a la inexistencia de los presupuestos legales que permiten decretar la suspensión provisional, por manera que se accederá a la revocatoria del acápite correspondiente de la providencia impugnada.

En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,

R E S U E L V E  :

REVOCAR  la medida de suspensión provisional de los artículos 7, 8, 9, 10, 11 y 12 del Acuerdo No 450 de 22 de diciembre                de 1.999 proferido por el Concejo de Manizales, decretada mediante el auto de 22 de junio de 2.000, objeto de la impugnación resuelta mediante el presente proveído y, en su lugar, DENIEGASE la solicitud de suspensión provisional impetrada.

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de fecha primero de febrero del dos mil uno (2001).

OLGA INES NAVARRETE BARRERO           CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

(Presidente)       

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO            MANUEL S. URUETA AYOLA