CE-SEC1-EXP2001-N6791 Sección 1 2000 [Consejo de Estado]

CAJA DE VIVIENDA MILITAR - Reglamentación de autorización de cesantías para invertir en entidades del sector financiero / CAJA DE VIVIENDA MILITAR - Comité de Inversiones /  SUSPENSION PROVISIONAL - Improcedencia

Esta Corporación ha sostenido, reiteradamente, que la falta de publicación de un acto administrativo de carácter general no constituye causal de nulidad, porque la publicación no es requisito de validez sino de eficacia y de oponibilidad frente a los particulares. En consecuencia, el hecho de no haberse ordenado la publicación de los Acuerdos 007 y 008 de 1996 no viola norma superior alguna, por lo que por este aspecto, no procede la suspensión provisional solicitada. Considera el actor que los Acuerdos 007 y 008 de 1996 fueron expedidos irregularmente porque existió incompetencia tanto del Viceministro para nombrar la Secretaria de la Junta Directiva de la Caja, como de la Secretaria nombrada para suscribir firmar las decisiones tomadas en la Junta. Significa lo anterior que, contrariamente a lo señalado por el actor, el nombramiento de la Secretaria se hizo por unanimidad de los asistentes a la Junta, entre ellos el Gerente General, de manera que no se advierte violación de las normas superiores citadas en la demanda. Tampoco por este aspecto, procede la suspensión provisional pretendida. Dice el actor que se violaron los numerales 7 de los artículos 8º y 10º del Decreto Ley 353 de 1994, porque el límite de la cuantía para ejecutar operaciones comprendidas en el objeto de la entidad debía establecerse a través del Estatuto Interno de la Caja y no mediante los acuerdos acusados. Dada la naturaleza misma de la infracción alegada, de llegar a existir, solo podría establecerse previo análisis de las pruebas y del estudio de fondo de la controversia, lo cual es propio de la sentencia.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCISOS ADMINISTRATIVO - ARTICULO 152

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIONES 000566 DE 11 DE MAYO DE 2000, 000880 DE 14 DE JUNIO DE 2000, DICTADAS POR LA DIRECTORA TERRITORIAL DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL DE ANTIOQUIA Y LA RESOLUCIÓN 001379 DE 21 DE JUNIO DE 2000, EXPEDIDA POR EL JEFE DE LA UNIDAD ESPECIAL DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL DEL TRABAJO DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL EN BOGOTÁ D.C.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRTIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., seis (06) de septiembre de dos mil uno (2001)

Radicación número: 6791

Actor: JOSÉ CLAUDIO ORTIZ GUEVARA

Demandado: GOBIERNO NACIONAL - JUNTA DIRECTIVA DE LA CAJA DE VIVIENDA MILITAR

Se decide acerca de la admisión de la demanda que en ejercicio de la acción instituida en el artículo 84 del C.C.A. ha interpuesto JOSÉ CLAUDIO ORTIZ GUEVARA, con solicitud de suspensión provisional, para que se declaren nulos los siguientes actos administrativos expedidos por la Junta Directiva de la Caja de Vivienda Militar y el Gobierno Nacional:

1. El Acuerdo 007 de 20 de septiembre de 1996, “Por el cual se establece la cuantía hasta la cual se autoriza al Gerente para invertir el portafolio de la Caja Promotora de Vivienda Militar en entidades del sector financiero”,
2. El Acuerdo 008 de 7 de octubre de 1996, “Por el cual se modifica el Acuerdo 007 de septiembre 20 de 1996”;
3. El Acta 008 de 2 de septiembre de 1996, “Por la cual se reorganiza el Comité de Inversiones de la Caja de vivienda Militar”;
4. El Acta 002 de 11 de septiembre de 1996, expedida por el Comité de Inversiones de la Caja; y,
5. Los artículos 10 y 14 del Decreto 1843 de 3 de agosto de 1994, “Por el cual se aprueba el ESTATUTO INTERNO de la CAJA PROMOTORA DE VIVIENDA MILITAR”.
6. La admisión de la demanda

Como la demanda reúne los requisitos formales de que tratan los artículos 137 y ss. del C. C. A., habrá de admitirse.

2. La suspensión provisional

El demandante, en capítulo especial de la demanda, pide la suspensión provisional de los Acuerdos 007 de 20 de septiembre y 008 de 7 de octubre, de 1996, por considerar que violan los artículos 6º y 121 de la Constitución Política; 8º (numerales 4, 7, 8, 10 y 14) y 10º  del Decreto 353 de 11 de febrero de 1994, “Por el cual se modifica la Caja de Vivienda Militar y se dictan otras disposiciones”; el Decreto 1843 de 3 de agosto de 1994, “por el cual se aprueba el Estatuto Interno de la Caja Promotora de Vivienda Militar”; 4º del Código Contencioso Administrativo y 1º de la Ley 57 de 1985, por las razones siguientes:

1ª. La expresión COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE contenida en los Acuerdos acusados y lo dispuesto en sus artículos 4º y 2º, respectivamente, viola ostensiblemente los artículos 43 del C.C.A., 1º y 2º (literal e) de la Ley 57 de 1985, porque el término “comunicación” es la manera de informar al interesado el contenido de una providencia o decisión particular que no concluye una actuación administrativa. En este caso, se dispuso la comunicación de los actos acusados, pese a que debían darse a conocer mediante publicación, por tratarse de actos de contenido general y abstracto.

Agrega que el artículo 1º de la Ley 57 de 1985 ordena que se publiquen todos los actos administrativos que la opinión deba conocer para informarse sobre el manejo de asuntos públicos y ejercer control sobre la conducta de las autoridades.

En consecuencia, los actos acusados son nulos por cuanto no producen efecto alguno, ni pueden entrar a regir por falta de publicación.

2ª. Los Acuerdos demandados fueron suscritos por el Viceministro de Defensa Nacional como Presidente de la Junta Directiva de la Caja, y por ELSA GARCÍA DE ROMERO (Jefe de la Oficina de Control Interinstitucional – Viceministerio de Defensa Nacional e invitada a la Junta Directiva), como Secretaria.

La Secretaria fue irregularmente nombrada porque la designación que hizo el Viceministro de Defensa Nacional en una de sus subalternas desconoce claramente el parágrafo 2 del artículo 5º del Decreto 353 de 1994, concordante con el parágrafo 2 del artículo 7º del Estatuto Interno, que establecen que quien actúe como Secretario de la Junta Directiva de la Caja será nombrado por el Gerente.

Existe, pues, incompetencia tanto del Viceministro para nombrar la Secretaria como de ésta para suscribir las decisiones tomadas en los Acuerdos cuestionados, ya que los agentes públicos no pueden hacer más de aquello para lo que estén expresamente autorizados.

3ª. El Decreto ley 353 de 1994 precisa en los numerales 7 de los artículos 8º y 10º el grado de discrecionalidad del Gerente General de la Caja para manejar la función a él asignada, respecto de la autorización que compete a la Junta Directiva y determinan que en el Estatuto Interno se establecerá la cuantía que delimita tal discrecionalidad. El límite de cuantía, por expreso mandato legal, debió establecerse a través del Estatuto Interno y no mediante los Acuerdos 007 y 008 de 1996..

Aquí no solo existe un desconocimiento del principio de legalidad, sino que los Acuerdos acusados no pueden considerarse expedidos válidamente, porque de conformidad con el principio “legem patere quam ipse fecisti” no se justifica que el Estatuto Interno de la Caja sea superior al acto individual y particular manifestado en los acuerdos y por ello éstos no lo pueden suplir y menos con desconocimiento del mecanismo legal establecido para fijar el límite de cuantía.

La Junta Directiva de la Caja extralimitó la función reglamentaria que le otorga en el Decreto ley 353 de 1994, desconociendo que su ejercicio expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes, tiene por finalidad asegurar la ejecución de la ley. El fin de la potestad reglamentaria no es ejecutar la ley sino permitir su ejecución y está a merced de la ley, que define formal, orgánica y materialmente sus límites.

3 CONSIDERACIONES

La acción incoada es la de nulidad, prevista en el artículo 84 del C.C.A., respecto de la cual, el artículo 152 del C.C.A. señala como requisitos para que proceda la suspensión provisional: 1º) que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o en escrito separado presentado antes de que sea admitida; 2º) que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

Primer cargo: La primera pretensión formulada por el demandante es que se declaren nulos  los Acuerdos 007 y 008 de 1996, expedidos por la Caja Promotora de Vivienda Militar, porque la expresión “Comuníquese” contenida en ellos, en tratándose de un acto administrativo de carácter general, implica eludir el requisito de su publicación.

Esta Corporación ha sostenido, reiteradamente, que la falta de publicación de un acto administrativo de carácter general no constituye causal de nulidad, porque la publicación no es requisito de validez sino de eficacia y de oponibilidad frente a los particulares.

En consecuencia, el hecho de no haberse ordenado la publicación de los Acuerdos 007 y 008 de 1996 no viola norma superior alguna, por lo que por este aspecto, no procede la suspensión provisional solicitada.

Segundo cargo: Considera el actor que los Acuerdos 007 y 008 de 1996 fueron expedidos irregularmente porque existió incompetencia tanto del Viceministro para nombrar la Secretaria de la Junta Directiva de la Caja, como de la Secretaria nombrada para suscribir firmar las decisiones tomadas en la Junta.

Si se observa el texto del Acta 008 de 2 de septiembre de 1996 de la Junta Directiva, se aprecia que el Viceministro de Defensa sugirió, que como la Dra. ELSA GARCÍA DE ROMERO conocía del tema por tratar, se la designase como Secretaria de la Junta, propuesta que fue acogida por todos los concurrentes a la Junta, incluido el Gerente General de la Caja.

Significa lo anterior que, contrariamente a lo señalado por el actor, el nombramiento de la Secretaria se hizo por unanimidad de los asistentes a la Junta, entre ellos el Gerente General, de manera que no se advierte violación de las normas superiores citadas en la demanda.

Tampoco por este aspecto, procede la suspensión provisional pretendida.

Tercer cargo. Dice el actor que se violaron los numerales 7 de los artículos 8º y 10º del Decreto Ley 353 de 1994, porque el límite de la cuantía para ejecutar operaciones comprendidas en el objeto de la entidad debía establecerse a través del Estatuto Interno de la Caja y no mediante los acuerdos acusados.

Los numerales 7 de los artículos 8º y 10º preceptúan:

“Artículo 7º. Funciones de la Junta Directiva. Son funciones de la Junta Directiva las siguientes:

“...

“7. Autorizar al Gerente General para ejecutar todas las operaciones comprendidas en el objeto de la Entidad, según la cuantía determinada en el Estatuto Interno.

“Artículo 10º. Funciones del Gerente General. El Gerente General de la Caja cumplirá las siguientes funciones:

“...

“7. Celebrar todas las operaciones comprendidas en el objeto de la Entidad, según la cuantía establecida en el Estatuto Interno.

Para el actor, el Estatuto Interno es un acto distinto de los Acuerdos de la Junta. Sin embargo; estima que de la sola confrontación del acto acusado con las disposiciones invocadas como fundamento de la acción, no se deduce su manifiesta infracción. Además, dada la naturaleza misma de la infracción alegada, de llegar a existir, solo podría establecerse previo análisis  de las pruebas y del estudio de fondo de la controversia, lo cual es propio de la sentencia.

No pareciendo de  manifiesto la violación de las normas superiores invocadas, no se accederá a la medida cautelar solicitada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

R E S U E L V E :

1°. ADMITIR la demanda de nulidad instaurada por JOSÉ CLAUDIO ORTIZ GUEVARA contra la CAJA PROMOTORA DE VIVIENDA MILITAR, por la expedición de las resoluciones 000566 de 11 de mayo de 2000, 000880 de 14 de junio de 2000, dictadas por la Directora Territorial de Trabajo y Seguridad Social de Antioquia y la Resolución 001379 de 21 de junio de 2000, expedida por el Jefe de la Unidad Especial de Inspección, Vigilancia y Control del Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en Bogotá D.C.

Para su trámite, se dispone:

1. a) Notifíquese al Gerente General de la Caja Promotora de Vivienda Militar, al Ministro de Defensa Nacional y al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, en la forma prevista por el artículo 150 del C.C.A. Entrégueseles copias de la demanda y de sus anexos.
2. b) Notifíquese personalmente al señor Procurador Delegado ante esta Corporación.
3. c) La parte actora deberá depositar, en el término de cinco (5) días, la suma de QUINCE MIL PESOS ($15.000.oo) M/cte., para gastos ordinarios del proceso, si los hubiere.
4. d) Fíjese el negocio en lista por el término de diez (10) días para que la parte demandada pueda contestar la demanda, proponer excepciones y pedir pruebas y para que los terceros intervinientes la coadyuven o impugnen.
5. e) Por Secretaría, solicítese a la Caja Promotora de Vivienda Militar y al Ministerio de Defensa el envío, en el término de diez (10) días, de los antecedentes administrativos de los actos acusados.

2°. NIÉGASE la suspensión provisional solicitada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 6 de septiembre de 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO     CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

                      Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO           MANUEL S. URUETA AYOLA