CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION SEGUNDA

 

SUBSECCION A

 

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

 

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil ocho (2008)

 

Radicación número: 20001-23-31-000-2008-00089-01(AC)

 

Actor: AGUSTIN ALBERTO FLOREZ CUELLO

 

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS

 

 

Referencia: ACCION DE TUTELA - IMPUGNACION

 

 

 

Decide la Sala la impugnación formulada por la parte actora contra la sentencia de 30 de abril de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar.

 

SÍNTESIS DE LA ACCIÓN.

 

En ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, el señor AGUSTÍN ALBERTO FLÓREZ CUELLO, en su condición de profesional responsable de la Defensoría del Pueblo Seccional Cesar, solicitó la protección de los derechos fundamentales a la vida e integridad personal, a la seguridad y a la igualdad de trato de las personas que transitan en vehículos automotores y motocicletas en el tramo comprendido entre los Municipios de San Alberto y El Copey en el Departamento del Cesar.

 

En consecuencia solicitó que se ordene al Ministerio de Transporte “…que en un término prudencial definido, se implementen campañas educativas específicas para afrontar la problemática de alta accidentalidad que se está presentando en la carretera Troncal del Caribe en el tramo que atraviesa al departamento del Cesar” y se ordene al Departamento de Policía del Cesar “establezca puestos fijos o patrullas móviles y adopte las medidas necesarias que le permitan controlar la velocidad, el peso de la carga, y el comportamiento de los conductores de los vehículos que transitan por la troncal del caribe tramo Cruce de Chiriguaná Bosconia.”

 

Expuso el actor que el tramo de la carretera Troncal del Caribe que conecta a la Costa Atlántica con el interior del país, comprendido entre los Municipios de San Alberto y el Copey en el Departamento del Cesar, es una vía en la que frecuentemente ocurren accidentes que dejan como resultado un alto índice de muertos y heridos al igual que pérdidas materiales; esta problemática le ha merecido que popularmente se le conozca como “troncal de la muerte”.

 

Indicó también que el tránsito de carga pesada  que se dirige a los puertos para cargar y descargar carbón, produce una alta congestión vehicular además de poner en riesgo la vida de quienes necesitan utilizar esa vía en vehículos particulares o de uso público.

 

OPOSICIONES

 

El Ministerio de Transporte, en contestación a la acción de tutela, aseguró que por expresa disposición de la Ley, le corresponde ser el organismo rector del sector de transporte y dentro de sus objetivos está definir, orientar y vigilar la ejecución de la Policía Nacional en materia de tránsito, transporte y su infraestructura; pero en lo que se refiere a la ejecución de planes de controles de seguridad corresponde al Fondo Vial y a la Policía de Carreteras el cumplimiento  e imposición de sanciones.

 

Por su parte, el Instituto Nacional de Vías INVIAS, expresó que no le cabe responsabilidad directa ni indirecta en las falencias que advierte el actor, por cuanto las causas de accidentalidad se han atribuido a exceso de velocidad, no acatamiento de las normas de tránsito, sueño por cansancio de los conductores, entre otras, y estas solo son imputables a las personas que tienen a su cargo el cuidado y manejo de los automotores.

 

El Departamento de Policía del Cesar, arguyó que sobre el tramo de San Alberto y el Copey, se encuentra policial acantonado de la siguiente manera: policía de carreteras que permite cumplir en un 100% su labor de prevención en la vía; carabineros que prestan seguridad sobre la vía en puntos críticos de presencia de grupos al margen de la ley; y por último vigilancia de personal adscrito a las Estaciones de Policía de los municipios intermedios que velan por el cumplimiento de las normas de tránsito y despliegan campañas de seguridad vial.

 

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

 

El Tribunal Administrativo del Cesar denegó las pretensiones de la demanda, bajo las siguientes consideraciones:

 

En criterio del Tribunal, las causas por las cuales se producen los accidentes de tránsito en esa vía, no son imputables a las entidades accionadas si no a los conductores de los vehículos que por allí transitan.

 

Agregó que la responsabilidad en el mantenimiento, mejoramiento, señalización, implementación de campañas educativas y vigilancia de la vía, no corresponde al Ministerio de Transporte ni a INVIAS  sino al Fondo de Prevención Vial y a la Unión Temporal “Obras de Ingeniería”, según quedó demostrado en el contrato N° 1803 de 2004.

 

Lo anterior hace procedente la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y permite concluir que las entidades accionadas no violaron derecho fundamental alguno.

 

IMPUGNACIÓN

 

El actor impugnó la decisión del Tribunal con similares argumentos a los expuestos en el escrito de tutela y adicionó que el Tribunal al asegurar que no había certeza del número de accidentes ocurridos en la zona, desconoció el informe del Comandante de la Policía del Cesar, del cual solo tuvo en cuenta las causas de accidentalidad, que en todo caso no liberan a las autoridades accionadas de ejercer un mayor control sobre el tránsito vehicular.

 

CONSIDERACIONES

 

De acuerdo a lo establecido en el artículo1° del Decreto 1382 de 2000, a los Tribunales Administrativos le serán repartidas para su conocimiento en primera instancia, las acciones de tutela que se interpongan contra las autoridades públicas del orden nacional; y siendo el Ministerio de Transporte la entidad demandada, es competente el Consejo de Estado para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Cesar.

Planteamiento del problema.

 

La cuestión planteada implica para la Sala determinar si la acción de tutela es el mecanismo adecuado para la protección de los derechos fundamentales que solicita el Delegado de la Defensoría del Pueblo.

 

Para lo anterior deberá precisarse el alcance y naturaleza de la acción de tutela y la calidad de derechos que se protegen por este mecanismo constitucional. Seguidamente se debe analizar si la presunta vulneración por parte de las autoridades recae sobre derechos susceptibles de amparo por medio de la acción de tutela, o a través de un mecanismo especial diferente. Y finalmente habrá de definirse si el trámite otorgado por el a quo, impide que se varíe la acción escogida por el actor con el fin de materializar los principios de efectividad de los derechos, prevalencia del derecho sustancial y acceso a la administración de justicia.

 

 La  acción de tutela

 

El artículo 86 de la Constitución Política de 1991, establece la posibilidad del ejercicio de la acción de tutela para reclamar ante los jueces mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos fundamentales en los casos en que éstos resultaren vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, siempre y cuando el afectado, conforme lo establece el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que la referida acción se utilice como mecanismo transitorio en aras de evitar un perjuicio irremediable.

 

El examen de fondo sobre la procedencia de la acción, implicará, a voces de este artículo, que se trate de derechos fundamentales y que no existan otros mecanismos judiciales dirigidos a protegerlos, so pena de que la acción se rechace por improcedente.

 

Sería del caso definir si los derechos invocados por el actor se ajustan a la definición constitucional o poseen una naturaleza diferente y por tanto, susceptible de un mecanismo de protección distinto al de la tutela.

 

En el presente caso, el actor pretende que, por medio de la acción de tutela, se protejan los derechos a “la vida e integridad personal, a la seguridad y a la igualdad de controles” y se implementen campañas educativas y otras medidas que le permitan a las autoridades, específicamente al Instituto Nacional de Vías y al Departamento de Policía del Cesar, ejercer mayor control sobre el tránsito vehicular entre los Municipios de San Alberto y el Copey en el Departamento del Cesar.

De tales argumentos, es posible deducir que la afectación alegada tiene repercusión en todas aquellas personas que transitan en la troncal del Caribe y tienen interés en que la vía ofrezca mayores condiciones de seguridad, las cuales demandan de las autoridades competentes.

 

En esa medida, se presenta para esta Sala una solución para la litis planteada y es la de considerar que por las circunstancias que rodean la presunta vulneración de los derechos de los transeúntes, sea posible que su protección se persiga a través de la acción popular ya que ella procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos, de conformidad con el artículo 9° de la Ley 472 de 1998.

 

Según la referida ley, la acción popular está diseñada para “evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible” (Art. 2°). Es decir, que tratándose de derechos e intereses colectivos, la llamada a reivindicar su protección es la acción popular y no la de tutela; ello con la consideración adicional que la situación que se denuncia en el caso concreto, hace relación a la seguridad pública considerada por el constituyente como un derecho colectivo. (Art. 88)

 

Así las cosas, la Sala revocará la decisión del Tribunal, pues el examen de constitucionalidad acerca de la omisión de las autoridades responsables de la seguridad en la Troncal del Caribe que atraviesa el Departamento del Cesar, va más allá de considerar que las causas de accidentalidad no son atribuibles a las accionadas, ya que de demostrarse la alta peligrosidad de la vía y el número de muertos y lesionados que por sus condiciones se producen, es de resorte del juez, emitir un pronunciamiento de fondo con miras a hacer cesar el peligro y/o la vulneración.

 

 

 

Transmutación de la acción de tutela.

 

Resta para la Sala analizar si es posible variar el trámite de la acción instaurada por el actor y adelantada por el a quo bajo las reglas del Decreto 2591 de 1991, con miras a dar cumplimiento a los principios constitucionales de prevalencia del derecho sustancial, efectividad de los derechos y acceso a la administración de justicia.

 

Esta Sala de Decisión, en un caso anterior, señaló que en el trámite de la acción de tutela, es posible redireccionar la demanda a fin de adelantarla por medio de la acción que más se ajuste a las pretensiones y una vez se constante que la presunta vulneración no coincide con los lineamientos del artículo 86 de la Constitución Nacional.[1]

 

En esa oportunidad, la Sala se ocupó de una acción de tutela que debía ser tramitada como una acción de cumplimiento dada la pretensión del actor de solicitar la inscripción de una licencia de explotación minera en el Registro Minero Nacional, que había sido ordenada por un acto administrativo.

 

Allí se decidió declarar la nulidad de todo lo actuado en el proceso de tutela y se ordenó adecuar el trámite al procedimiento de la acción de cumplimiento, bajo la figura de la transmutación.

 

Para arribar a esa conclusión, la Sala tuvo en cuenta que tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional como la del Consejo de Estado, con fundamento en el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, han dado paso a la transmutación de la acción de cumplimiento en acción de tutela cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales.

 

Correlativamente, con el mismo argumento, la Sala entiende que el juez está facultado para adecuar el trámite de la acción de tutela a la acción popular, si lo que se pretende es la protección de derechos colectivos, como en el caso bajo examen. De esta manera, se está garantizando al actor la efectividad de sus derechos y la aplicación de tres principios de imperativo cumplimiento para el operador judicial: i) principio de acceso a la administración de justicia contenido en el artículo 229 de la Constitución Nacional, ii) principio de la economía procesal, entendido como una garantía del debido proceso, iii) y finalmente se materializa el deber del juez de lograr que los derechos transiten por los canales constitucionales adecuados.

 

Aunado a lo anterior, es menester resaltar que todos los instrumentos de protección contemplados por el constituyente, poseen una función tutelar sobre la cual corresponde al juez ponderar su eficacia a efectos de determinar el procedimiento al que debe ajustarse la pretensión de corrección para dar cumplimiento a los postulados constitucionales mencionados.

 

En este orden de ideas, la Sala decretará la nulidad de las actuaciones surtidas en la presente acción de tutela y ordenará al a quo que adecue el procedimiento a las reglas de la Ley 472 de 1998 sobre acciones populares.

 

En merito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

 

FALLA

 

DECLÁRASE la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la acción de tutela impetrada por AGUSTIN ALBERTO FLOREZ CUELLO contra el Ministerio de Transporte y el Departamento del Cesar.

 

ORDÉNASE al Tribunal Administrativo del Cesar, que en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación de la presente providencia, adopte las medidas necesarias para adecuar la presente acción de tutela al procedimiento de la acción popular, conforme a la parte motiva esta sentencia.

 

Notifíquese esta providencia en la forma indicada en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

 

De no ser impugnada, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

 

Envíese copia de ésta providencia al Tribunal de origen.

 

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

 

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

 

 

 

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

 

 

 

 

JAIME MORENO GARCÍA                         ALFONSO VARGAS RINCÓN

 

 

 

 

 

 

[1] Expediente 2007 596 01. Actor CARLOS FERNANDO IDARRRAGA AMADO. Sentencia de 15 de enero de 2008. M.P: GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN.