ACCION POPULAR / DERECHO A LA SALUBRIDAD PUBLICA - Invulneración por Corponariño y empresa de aseo Emas / RELLENO SANITARIO - Cumplimiento del proceso de ejecución del proyecto

CORPONARIÑO ha obrado diligentemente en lo que respecta a su labor de control y monitoreo al relleno sanitario “Santa Clara”, lo cual se deduce de las reiteradas visitas efectuadas al mismo, que quedaron reseñadas en el resumen que se hizo de la providencia apelada, y de la permanente exigencia de obligaciones a la Empresa Metropolitana de Aseo “EMAS”, tendientes a mitigar o corregir los posibles impactos que pudiera originar la ejecución del proyecto sanitario. La Empresa de Aseo “EMAS” ha estado atenta a los requerimientos efectuados por CORPONARIÑO; además de que el proceso de ejecución del proyecto ha sido vigilado por representantes de la comunidad, de la Administración Municipal y del Concejo Municipal, los cuales conformaron diferentes comités (salud, alcantarillado, acueducto, vías) Finalmente, cabe resaltar que, conforme al dictamen pericial practicado en el proceso, existen medidas que pueden mitigar el daño al medio ambiente, que coinciden con  las recomendadas por CORPONARIÑO y que, según ha quedado visto vienen siendo adoptadas por la Empresa de Aseo EMAS.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil uno (2001)

Radicación número:  AP-127

Actor: MANUEL BRAVO Y OTRO

Referencia: APELACION SENTENCIA

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de los actores contra la sentencia de 4 de septiembre de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que denegó las pretensiones de la demanda.

I-. ANTECEDENTES

Los ciudadanos y abogados MANUEL JESUS BRAVO y ALFREDO CANO CORDOBA, obrando en sus propios nombres y en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo de Nariño, tendiente a que se ordene el cierre definitivo del denominado “Relleno Sanitario Transitorio Santa Clara”, del Municipio de Pasto; se ordene la ubicación en un sitio técnica y ambientalmente apropiado, de acuerdo con la normatividad vigente para la disposición final de las basuras, que cumpla con los requerimientos técnicos de carácter nacional e internacional establecidos para el efecto; y se exija la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior, tanto en el denominado “Relleno Sanitario Plazuelas”, como en el “Relleno Sanitario Transitorio Santa Clara”.

Los hechos que motivaron la acción instaurada son, en resumen, los siguientes:

1º: Que mediante Acuerdo núm. 051 de 10 de diciembre de 1995, el Concejo Municipal de Pasto autorizó al Ejecutivo Municipal para la constitución de una empresa por acciones, mixta o privada, en los términos de la Ley 142 de 1994, con el objeto de que preste el servicio de aseo y actividades complementarias.

2º: Que por Escritura Pública núm. 4.092 de 3 de diciembre de 1996, se creó la Empresa Metropolitana de Aseo “EMAS S.A.”, cuyo objeto social, entre otros, es la recolección, transporte, tratamiento y disposición técnica final de los residuos sólidos producidos en el sector residencial del Municipio de Pasto, hospitalarios e industriales, además del barrido y recolección de basuras de vías.

3º: Que, conforme a lo consagrado en la Escritura Pública núm. 6992 de 31 de diciembre de 1996, es obligación de la empresa operar y manejar el relleno sanitario sujetándose a las recomendaciones dadas por el Municipio de Pasto, para lo cual debe realizar celdas diarias, con material de cobertura, chimeneas, drenajes, manejo de lixiviados, vías, empadrización, monitoreo, arborización y demás obras necesarias para minimizar los impactos ambientales negativos; y que corresponde al Municipio de Pasto, seleccionar, comprar y adecuar con las obras básicas de infraestructura, un terreno para un nuevo relleno sanitario, incluidas las licencias ambientales y sanitarias.

4º: Que la empresa EMAS S.A., en el intento de cumplir con su objeto social continuó con la operación de depósito de basuras en el mal llamado “Relleno Sanitario Plazuelas”, que venía siendo utilizado por el Municipio de Pasto, sin el cumplimiento de los requisitos legales y técnicos establecidos.

5º: Que en el momento la citada empresa viene depositando los residuos sólidos en el denominado “RELLENO SANITARIO TRANSITORIO SANTA CLARA”, contiguo al antes mencionado, el que no cuenta con la respectiva licencia ambiental ni con los estudios técnicos requeridos, con el agravante de que se está habilitando y ejecutando una nueva área llamada “SANTA CLARA 2”, recientemente adquirida por el Municipio, la que no tiene trámite para licencia ambiental.

6º: Que la Corporación Autónoma Regional de Nariño, a sabiendas de las irregularidades presentadas concedió autorización ambiental para la ejecución del Relleno Sanitario Santa Clara, admitiendo que las condiciones del lugar donde se encuentra ubicado éste no son las adecuadas; y conminando a la Administración Municipal para que, paralelamente a la ejecución del proyecto, adelante los trámites ambientales correspondientes.

7º: Que la Administración Municipal presentó un nuevo proyecto mal llamado Relleno Sanitario de Pasto, que incluye el de Plazuelas y Santa Clara, que ocasiona un irreparable impacto ambiental, además que amenaza la estabilidad, conservación y uso de la vía Pasto- Buesaco- La Unión-.

8º: Que toda el área utilizada por el relleno sanitario presenta condiciones técnicas ambientales inapropiadas, ya que está sobre un área que hace parte del “Cerro Morasurco”, 2800 mts. sobre el nivel del mar, lo que implica una topografía y geomorfología accidentada, de terrenos inestables, circundada por fallas geológicas y amenaza volcánica.

9º: Que el mal manejo y la disposición final inadecuada de los desechos sólidos (basuras) hace que los lixiviados se descarguen directamente sobre las cunetas de la vía Pasto- Buesaco- que limita con el relleno.

10: Que la ubicación actual de los rellenos sanitarios está amenazando la estabilidad, conservación y uso de la mencionada vía, pues se han presentado deslizamientos de basura que obstaculizan el tránsito vehicular.

11: Que, como consecuencia de los anteriores hechos, la comunidad de Aranda, San Antonio de Aranda y vecindades, taponaron la vía que conduce al depósito de basuras.

12: Que el mal llamado Relleno Sanitario está causando contaminación del aire, degradación, erosión, revenimiento de suelos y tierras, alteración de la topografía, del flujo natural de las aguas, sedimentación en los cursos y depósitos de agua, cambios nocivos del lecho de las aguas, extinción y disminución cuantitativa y cualitativa de especies animales, vegetales y de recursos naturales, introducción, utilización y transporte de especies animales y vegetales dañinas, disminución o extinción de fuentes naturales de energía primaria (agua y bosques), acumulación o disposición inadecuada de basuras y desperdicios y concentración de población humana en condiciones infrahumanas, que atenta contra el bienestar y la salud de los recicladores.

II-. LA SENTENCIA RECURRIDA

El a quo denegó las pretensiones de la demanda, en síntesis, por lo siguiente:

En lo que se refiere al cuestionamiento que los actores hacen a la autorización ambiental y al alegado incumplimiento por parte de la Administración Municipal de algunos ordenamientos contenidos en la decisión que la confirió, señala que los actos administrativos unilaterales, como la autorización ambiental, nacen a la vida jurídica investidos de la presunción de legalidad y de certeza, mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Que para controvertir tales actos el ordenamiento jurídico pone en manos de los administrados las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho.

Que si un acto ha sido incumplido por la Administración que lo profiere o por el administrado a cuyo cargo aquél creó obligaciones, debe recurrirse a los mecanismos judiciales existentes como la acción de cumplimiento, por lo que no es la acción popular la pertinente para discutir la legalidad de los actos unilaterales ni para obtener su cumplimiento.

Añade que del acervo probatorio recaudado se pueden tener por demostrados los siguientes hechos:

Que el sitio denominado “Plazuelas” inició operaciones como lugar de disposición de residuos sólidos aproximadamente en 1993, dándosele un tratamiento de botadero de basuras a cielo abierto y no de relleno sanitario.

Que dicho botadero no contaba con un plan de manejo ni con las obras necesarias para mitigar el impacto ambiental, tales como filtros interceptores de lixiviados y chimeneas para control de gases.

Que ante esta situación CORPONARIÑO solicitó a la Administración Municipal de Pasto la presentación de un plan de cierre del sitio, y una vez cumplida esa obligación y los reajustes correspondientes, mediante concepto técnico núm. 841 de 4 de noviembre de 1997, el Equipo Evaluador de Control Ambiental de la División de Ingeniería y Saneamiento Ambiental de aquélla lo consideró viable técnica y ambientalmente, razón por la cual el Director General expidió la Resolución núm. 042 de 13 de febrero de 1998, autorizando el plan de cierre  e imponiendo la obligación de dar estricto cumplimiento a cada una de las medidas tendientes a prevenir, mitigar, compensar o corregir los impactos que se generaban en la respectiva actividad al igual que a las contenidas en el plan de cierre, debiendo sujetarse al cronograma de actividades presentado para el fin indicado (folios 1 y 5 del cuaderno núm. 3).

Que los documentos obrantes en el cuaderno núm. 6 demuestran la actuación cumplida por CORPONARIÑO y la Administración Municipal de Pasto, tendiente al otorgamiento de la autorización ambiental para la puesta en funcionamiento del relleno sanitario transitorio “Santa Clara” y el control y monitoreo del mismo.

Que de dicha actuación se desprende que el 26 de junio de 1998 CORPONARIÑO recepcionó la solicitud de licencia o autorización ambiental para construir el relleno sanitario transitorio “Santa Clara”; que el 31 de julio del mismo año se avocó su conocimiento y se hizo conocer del representante de la Administración Municipal el proyecto de los requerimientos de orden técnico y ambiental que debía presentar, concediéndosele un término de 30 días calendario.

Que el 14 de octubre de dicho año la Secretaría del Medio Ambiente Municipal de Pasto hizo entrega a CORPONARIÑO de la documentación con la que pretendió dar cumplimiento a los requerimientos señalados, la que fue sometida a estudio por parte del Equipo Evaluador de la Subdirección de Calidad Ambiental y hallada incompleta, por lo que se dispusieron los ajustes correspondientes hasta que, finalmente, con base en el Concepto núm. 211 de 1999 de 23 de marzo de 1999 se declaró reunida la información para el otorgamiento de la licencia o autorización ambiental solicitada (folios 40 a 59).

Que teniendo en cuenta la actuación cumplida hasta esa fecha, CORPONARIÑO expidió el 3 de abril de 1999 la Resolución núm. 122 concediendo la autorización ambiental por el término de un año y medio para la ejecución del relleno sanitario “Santa Clara”, con la observación de que la entidad beneficiaria debía iniciar paralelamente el trámite ambiental respectivo para el nuevo relleno y así mismo le impuso la obligación de cumplir estrictamente las medidas ambientales encaminadas a prevenir, compensar, mitigar o corregir los posibles impactos que pueda originar la ejecución del proyecto.

Que CORPONARIÑO, a través de su Equipo Evaluador, ha efectuado visitas de control y monitoreo al relleno sanitario transitorio “Santa Clara”, contiguo al botadero “Plazuelas”; y en un primer informe de fecha 10 de agosto de 1999 anotó que en “Plazuelas” se ha iniciado en ciertas áreas la recuperación de la capa orgánica del suelo para su posterior empradización y arborización; y que se continúan las labores de recirculación de lixiviados.

Que el 21 de enero de 2000 se  efectuó otra visita en la que se constató el tratamiento a que vienen siendo sometidos los lixiviados y la presencia de fugas en los tapones de las tuberías correspondientes a la parte baja de los tanques construidos con ese propósito, así como se advirtió la construcción de una barrera en madera que no garantiza la estabilidad en caso de deslizamientos; desmonte de especies existentes en la parte superior del relleno “Santa Clara” y sobrecarga de vehículos recolectores que ocasionan esparcimiento de residuos sólidos sobre el tramo de la vía, ante lo cual el Comité Evaluador acordó solicitar a la Oficina Jurídica que le exigiera a la Empresa Metropolitana de Aseo “EMAS” subsanar tales irregularidades.

Que, además, en vista de que ya se había iniciado la tramitación tendiente a obtener autorización para el relleno sanitario “Santa Clara”, Segunda Etapa, convinieron que CORPONARIÑO ordenara a la Empresa en mención abstenerse de utilizar ese sector y suspender la actuación administrativa debido a las quejas presentadas por la comunidad de Aranda por la operación del relleno Sanitario “Santa Clara”.

Que el 10 de febrero de 2000 tuvo lugar una nueva visita de control y monitoreo al relleno sanitario “SANTA CLARA” y “PLAZUELAS” por parte del Equipo Evaluador, en compañía de representantes de diferentes comités veedores, de Salud, Presidentes de Acueductos y funcionarios de las comunidades localizadas en el área de influencia, en la que se verificó la implementación de medidas de mitigación y contingencia en la operación de los dos rellenos, como impermeabilización, mantenimiento y cubrimiento de estanques, construcción de filtros perimetrales para recolección de lixiviados y aguas lluvias, construcción de un nuevo tanque para almacenamiento de lixiviados y de la caseta de máquinas para instalación de bombas; así como que se observó la presencia de una pequeña fuente de agua receptora de lixiviados, más no la contaminación de otras fuentes.

Que como resultado de esa visita, y de la anterior, CORPONARIÑO propuso que  EMAS presentara un plan de recuperación del cuerpo de aguas afectado por descargas de lixiviados; realizara un análisis físico-químico y bacteriológico para determinar posible contaminación de la fuente llamada “HUECO DEL SEIS”, adoptara la medidas encaminadas a la reubicación de las personas dedicadas al reciclaje y erradicara los animales presentes.

Que el 23 de febrero de 2000 tuvo lugar una visita de control y monitoreo al relleno y a las fuentes de agua aledañas, lo que originó el Concepto 171 de 9 de marzo del mismo año, según el cual la contaminación es baja y se conserva dentro de valores aceptables para fuentes naturales, salvo lo relativo a coliformes totales y fecales.

Que el 2 de mayo de 2000 el Director de EMAS envió a CORPONARIÑO una comunicación en la que dio a conocer las acciones adelantadas tendientes a subsanar las irregularidades anotadas, acompañada de resultados de análisis efectuados por el laboratorio de Química de la Universidad de Nariño.

Que el laboratorio de aguas de EMPOPASTO practicó análisis a muestras de agua cruda tomadas el 25 de febrero de 2000 en diferentes puntos de las fuentes, el cual concluyó que “Los parámetros analizados están dentro del rango característico para aguas superficiales. Según Decreto 475 de 1998, requiere desinfección para su potabilización”.

Que en el área de influencia de los rellenos sanitarios existen depósitos de boñiga y marraneras sin adecuación sanitaria, que causan malos olores y favorecen la proliferación de moscos, según se desprende de los testimonios que obran a folios 447 y 477 del cuaderno principal y del documento obrante a folio 142, ibídem.

De los hechos antes reseñados, respaldados en los medios probatorios indicados, el a quo concluyó:

Que la disposición final de residuos sólidos producidos en la ciudad de Pasto y sus alrededores, a partir de 1993, aproximadamente, tuvo lugar en un botadero de basuras a cielo abierto, cuya utilización se inició sin haberse efectuado los estudios correspondientes sobre impacto ambiental y con carencia de la infraestructura necesaria para ser operado técnicamente, lo que originó un impacto negativo en el medio ambiente de considerables proporciones.

Que CORPONARIÑO se vio precisada a exigir a la Administración Municipal la presentación de un plan de cierre; en el mes de febrero de 1998 se autorizó su clausura y se impuso la obligación de adelantar las acciones pertinentes con miras a eliminar los efectos negativos.

Que CORPONARIÑO en forma permanente ha venido practicando visitas de monitoreo y control, cuyas observaciones han sido atendidas oportunamente.

Que los resultados de los análisis efectuados por los laboratorios de CORPONARIÑO, la Universidad de Nariño, Instituto Departamental de Salud de Nariño y EMPOPASTO, sobre muestras de agua cruda tomadas en diferentes puntos de las fuentes aledañas al relleno y grifos de viviendas situadas en el área de influencia del mismo, indican que se presenta un bajo grado de contaminación físico-química, encontrándose dentro de los rangos admisibles para aguas superficiales; y desde el punto de vista bacteriológico, requieren tratamiento de desinfección para su potabilización definitiva, por presencia de coliformes totales y fecales.

Que la contaminación bacteriológica no puede atribuirse en forma exclusiva al relleno sanitario, pues en el sector por donde corren las fuentes de agua existen depósitos de boñiga y marraneras explotadas en forma antitécnica, y como se trata de un sector rural, otros factores también pueden concurrir a la alteración de las aguas.

Que los análisis de laboratorio de muestras de agua constituyen prueba científica que restan valor probatorio a la prueba testimonial sobre el aspecto de la contaminación.

Que el actual relleno sanitario transitorio “SANTA CLARA” viene operando técnicamente y con apego a los requerimientos ambientales pertinentes, como se demuestra con las visitas practicadas por el personal del Equipo de Evaluación y Control Ambiental de CORPONARIÑO y los testimonios de los funcionarios que prestan sus servicios en dicha entidad (folios 462, 467, 471 y 477 del cuaderno principal); que los efectos nocivos al medio ambiente prácticamente han sido producidos por el inadecuado manejo del botadero de basuras “PLAZUELAS”, frente a los cuales EMAS y la Administración Municipal han implementado la ejecución de obras y actividades  de diverso orden tendientes a remediarlos, hasta el punto de que con la intervención de representantes de la comunidad, de la Administración Municipal y del Concejo Municipal, se firmó un compromiso que dio lugar a la integración de Comités de Salud, Alcantarillado, Acueducto y vías, encargados de adelantar labores en cada una de esas áreas.

Que no resulta lógico exigir de inmediato la eficacia plena de las medidas adoptadas para corregir esas consecuencias nocivas y tampoco se puede desconocer, de acuerdo con lo expresado por los peritos en su dictamen, que las medidas adoptadas mejoraron considerablemente el impacto sobre la calidad de vida de los habitantes; se recuperó parte de las aguas superficiales; se disminuyó la emisión de gases y restauración de suelos.

Que el material probatorio allegado al proceso no acredita con la suficiencia requerida por el ordenamiento jurídico, los supuestos fácticos de las pretensiones formuladas en la demanda.

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO

Los actores se limitaron a manifestar que interponían el recurso de apelación contra la sentencia proferida, pero no adujeron motivo de inconformidad alguno frente a ella.

IV-.CONSIDERACIONES DE LA SALA

Para la Sala resulta evidente, conforme lo advirtió el a quo, que CORPONARIÑO ha obrado diligentemente en lo que respecta a su labor de control y monitoreo al relleno sanitario “Santa Clara”, lo cual se deduce de las reiteradas visitas efectuadas al mismo, que quedaron reseñadas en el resumen que se hizo de la providencia apelada, y de la permanente exigencia de obligaciones a la Empresa Metropolitana de Aseo “EMAS”, tendientes a mitigar o corregir los posibles impactos que pudiera originar la ejecución del proyecto sanitario.

De igual manera, de los documentos que obran en el expediente, destacados por el Tribunal, se infiere que la Empresa de Aseo “EMAS” ha estado atenta a los requerimientos efectuados por CORPONARIÑO; además de que el proceso de ejecución del proyecto ha sido vigilado por representantes de la comunidad, de la Administración Municipal y del Concejo Municipal, los cuales conformaron diferentes comités (salud, alcantarillado, acueducto, vías) (folios 280 y 286); y según documento suscrito por habitantes de los barrios “Cementerio, Libertad, Niño de Praga, Sal Albano, Nueva Aranda, Villa Rosario, Tescual, Nuevo Sol, Quillotoco, Sol de Oriente, Villa Nueva Alto y San Antobio de Aranda”, que se encuentran en la zona de influencia del relleno sanitario, dirigido al Tribunal Administrativo de Nariño el 3 de mayo de 2000, contentivo de más de 300 firmas, tanto ERMAS como EMPOPASTO no han faltado a los acuerdos y “las obras se están realizando…” (folios 410 a 438).

Finalmente, cabe resaltar que, conforme al dictamen pericial practicado en el proceso, existen medidas que pueden mitigar el daño al medio ambiente, que coinciden con  las recomendadas por CORPONARIÑO y que, según ha quedado visto vienen siendo adoptadas por la Empresa de Aseo EMAS.

Así las cosas, debe la Sala confirmar la sentencia apelada, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En  mérito  de  lo  expuesto, el Consejo de Estado, Sala de

lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A

CONFIRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 25   de enero de 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO      CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    MANUEL S. URUETA AYOLA