ACCION POPULAR - Improsperidad por tala masiva de árboles en el programa “Bogotá se viste de verde” / DERECHO A UN AMBIENTE SANO - Invulneración por tala de árboles fundada en programa técnico-científico / TALA DE ARBOLES - Invulneración de los derechos colectivos al uso racional de recursos naturales / PATRIMONIO CULTURAL - Invulneración por tala de árboles por no ser ni masiva ni indiscriminada

En el caso en estudio, las entidades accionantes pretenden que el funcionario judicial dé una orden para el cese de la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y el aprovechamiento racional de los recursos naturales, al goce del espacio público y la utilización de los bienes de uso público, a la defensa del patrimonio público y a la defensa del patrimonio cultural, debido a la tala masiva de árboles, sin sustento técnico ni científico del programa de arborización llamado “Bogotá se Viste de Verde”. La Corporación Autónoma Regional, manifiesta en respuesta al cuestionario formulado que: “R/. El programa “Bogotá se Viste de  Verde” está basado en la investigación científica liderada por el Jardín Botánico, permite conocer las bases ecológicas de la estructura, composición y funcionamiento de los diferentes componentes de la biodiversidad local..” “De otra parte durante la ejecución del programa se tuvo en cuenta la reubicación de especies de alto nivel ecológico, en cuanto a las que fueron eliminadas se realizó una ficha técnica por individuo para determinar su estado fitosanitario; sin embargo debido a su estado de atrofiamiento, bifurcación, esqueletización y deficiente comportamiento mecánico se tomo la determinación de sustituirlos. Estos árboles no aceptan ningún tipo de manejo cuando se encuentran en estado avanzado de afectación fitosanitario.” “... El programa contó con el apoyo logístico de las entidades como  el DAMA, IDU, IDRD, Alcaldías Locales, Comunidades, E.A.A.B. Los  recursos económicos fueron contemplados en el plan de desarrollo del Distrito Capital.”   La Sala no tiene ninguna duda de la viabilidad del programa “Bogotá se Viste de Verde”; así pues, no se trata de una tala masiva e indiscriminada de árboles  sino de la organización que todo municipio debe dar para propender por su  medio ambiente sano. En este punto, el informe de la CAR sobre los beneficios del programa es contundente y significa para el presente proceso la prueba técnica y científica que esperaban las partes. Todo lo anterior indica que antes de la tala de árboles, se hicieron estudios serios por entidades idóneas, y que la situación que ahora se observa en la ciudad, por dolorosa que parezca la caída de un solo árbol, redundará en un beneficio futuro,  no sólo en el campo ambiental sino estético.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá D.C., julio veintiséis (26) del año dos mil  uno (2001)

Radicación número: AP-150

Actor: DEFENSORIA DEL PUEBLO

Referencia: ACCIÓN POPULAR

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes actoras, Contraloría  de Bogotá, Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Defensoría del Pueblo, contra la sentencia de  octubre 12 del 2000, proferida por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

1. ANTECEDENTES

1. El actor, el tipo de la acción incoada y las pretensiones de la demanda.

La Defensoría del Pueblo y la Procuraduría Delegada para el Medio Ambiente en ejercicio de la Acción Popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la ley 472 de 1998, solicitaron la declaratoria de responsabilidad del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, por la vulneración de los derechos e intereses colectivos, persiguiendo las siguientes:

PRETENSIONES

"Declaraciones.  Se declare al Distrito Capital de Santafé de Bogotá D.C., responsable de la violación de los derechos e intereses colectivos descritos a continuación.

"l. El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias."

"2. La existencia del equilibrio ecológico y el aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración, o sustitución.  La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente."

"3. El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público:

"4. La defensa del patrimonio público."

"5. La defensa del patrimonio cultural de la nación."

1. Los hechos de la demanda y los derechos e intereses colectivos citados como vulnerados o amenazados.

Ellos son, en síntesis, los siguientes:

El Defensor del Pueblo Regional Santafé de Bogotá y el Procurador Delegado para Asuntos Agrarios y Ambientales de la Procuraduría General de la Nación, interpusieron acción popular contra la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá  con fin de que se ordenara al demandado cesar la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y el aprovechamiento racional de los recursos naturales, al goce del espacio público y  a la utilización de los bienes de uso público, a la defensa del patrimonio público, y a la defensa del patrimonio cultural.

El fundamento de la violación de los derechos colectivos se basa esencialmente en la tala masiva de árboles.

Por su parte el  Distrito Capital en su defensa manifiesta que con la sustitución de algunos árboles muertos, o enfermos, o que amenazaban ruina, o que interferían en las redes de servicios públicos, se han protegido plenamente  los mencionados derechos, al propender por un ambiente mas sano y garantizar  la seguridad física  de los habitantes de Bogotá, toda vez que los respectivos árboles había dejado ya de cumplir con sus funciones de purificación de aire y de embellecimiento de la ciudad. Por lo tanto no es cierto que los derechos al goce de un ambiente sano, a la existencia de equilibrio y del patrimonio público se encuentren amenazados con problemas de contaminación, falta de oxigenación, problemas fitosanitarios, modificación del paisaje urbanístico y empobrecimiento de la capa vegetal.

El Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte y el Instituto de Desarrollo Urbano, intervinieron manifestado que al momento de talar árboles, antes que violar un derecho colectivo, se busca proteger la seguridad ciudadana, por cuanto se sustituyen aquellos que teniendo en cuenta sus condiciones fitosanitarias, aparejan un riesgo para los ciudadanos, pues dado su estado es muy posible que se caigan.

El Jardín Botánico de Bogotá “José Celestino Mutis” manifestó en ejercicio de su derecho legal que los accionantes utilizan el concepto de tala masiva para cuestionar la sustitución de algunos árboles que tuvieron que ser talados por cuanto estaban enfermos o muertos, para lo cual se adelantaron estudios técnicos y se solicitaron conceptos previos, como consta en la amplia prueba documental obrante en el expediente. Se destaca en este punto que dichos estudios fueron el soporte para la elaboración de fichas técnicas de cada árbol talado, como consta en copias de las mismas que  fueron aportadas al proceso, por ello no se puede hablar de sustitución indiscriminada de árboles.

Además con el progama adelantado por el Distrito no se vulneran los derechos de la colectividad, pues por el contrario con dicho programa se pretende lograr un ambiente sano para los habitantes de la ciudad, y multiplicar el número de árboles existentes y mejorar el entorno.

1. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda por las siguientes razones:

          Es claro que las entidades municipales tienen competencia en materia de medio ambiente,  y que ella se materializa en la atribución de elaborar planes, programas y proyectos de desarrollo en lo relacionado con el medio ambiente, los recursos naturales renovables, con la asesoría y bajo la coordinación de las corporaciones regionales a cuya jurisdicción pertenezcan, las cuales se encargan de armonizarlos.

La controversia no radica en desconocer el ejercicio de la función administrativa que le compete a las autoridades municipales en materia de medio ambiente y concretamente respecto a la tala, poda y sustitución; sino  en definir  si la ejecución del programa de arborización implica una tala masiva de árboles.

La decisión de poda, tala y sustitución dentro del programa de arborización, en ningún momento alcanza el grado de arbitrario; por el contrario; lo respaldan las diferentes FICHAS TÉCNICAS DE REGISTRO.

La poda, tala y sustitución, no obedece exclusivamente al programa de arborización, sino que se demostró su realización a causa de peticiones o quejas de los propios ciudadanos en documentos que igualmente reposan dentro del expediente.

Los diferentes contratos celebrados por el IDU para el ejercicio de esta función administrativa, tienen como objeto la ejecución de las obras requeridas para la poda de equilibrio, las talas, el mantenimiento y la atención de emergencias por árboles caídos dentro de un determinado sector de la ciudad.  De igual manera, debe resaltarse que para efectos de la adecuada ejecución de este objeto contractual, se cuenta con una interventoría.

Aquí se quiere significar que el objeto contractual no esta relacionado exclusivamente con la tala y que existen los mecanismos para controlar su ejecución.

Según certificación de la secretaria General del Jardín Botánico ( no desvirtuada), se tiene:

359. El numero de árboles de la ciudad es de 359.654.

2. A noviembre de 1999, el numero de individuos talados es de 2.112.

29. A la fecha anterior, se han sembrado 29.876 individuos.

1. Las razones para efectuar la sustitución son de orden técnico y científico, que se encuentran en las respectivas fichas técnicas y son entre otras: Muerte, mal estado fitosanitario, interferencia con redes de servicios públicos, desequilibrio, inclinación riesgosa, suelos inestables.

Los propios coadyuvantes, (comité pro árbol) anexaron un concepto técnico No 047/2000 de la Dirección general de Ecosistemas del Ministerio del Medio ambiente, sobre el programa de arborización; del cual se aclara que no fue decretado como medio de prueba y en lo pertinente se destaca:

1. Que la compensación ambiental prevista en el decreto 948 de 1998 entre árboles talados y árboles plantados por las entidades que realizan el programa no es una compensación real y equivalente al patrimonio talado.
2. La sustitución o tala efectuada en el desarrollo del programa de arborización es de 14.000 árboles a abril 14 de 2000; de los cuales el 64.28% corresponde a solicitudes de la comunidad; el 17.85% a obras de infraestructura y el 17.85% a actividades directas del Jardín Botánico.
3. Se ha detectado que un porcentaje de los árboles se han talado sin el respectivo permiso y o autorización establecido en el decreto nacional 1791 de 1996; amparados únicamente en el decreto Distrital 984 de 1998.
4. Que los parámetros para valorar si el árbol debe ser talado o sustituido del manual de lineamientos básicos y en la ficha técnica son muy generales y vagos.
5. Recomienda que la regulación Distrital debe ser ajustada a la Nacional; aplicada de acuerdo a principios generales y al principio de gradación normativa.

Del concepto técnico ordenado en el auto de pruebas y rendido por la CAR se tiene:

A la pregunta ¿determinar cuál es el impacto ambiental, social y cultural producido por la tala masiva de árboles?

Conceptúo:   " Se manifiesta que existen unos impactos negativos y otros positivos; dentro de los primeros se dan: Deterioro del paisaje, desplazamientos y alteración de habitat faunistico, disminución de la masa vegetal (contaminación del aire e incremento del ruido), afectación en la salud humana, cambio en la conducta ( perdida de memoria colectiva y del sentido de pertenencia en los habitantes de la ciudad).  Dentro de los impactos positivos, que al igual que los anteriores no se pueden generalizar se tiene: Disminución de riesgos por caída de ramas y árboles que se encuentran en mal estado fitosanitario, inclinados y/o secos, disminución de daños a zonas duras como andenes, vías , edificaciones, mejora la calidad paisajista en sectores donde la vegetación esta enferma o existen individuos de poco valor estético".

A la pregunta ¿Cuál es el papel ecológico en la ciudad de las especies, urapan, eucalipto, pino y acacias?

Conceptúo:   "Esas especies tienen valor de dotación ambiental y ecológico para la ciudad, productoras de oxígeno, valor estético, protectoras de suelo, reguladores del clima, amortiguadores del ruido, entre otras.

A la pregunta de si las cuatro especies (urapán, eucalipto, pino, acacias) ¿han generado problemas a la ciudad, identificando sus posibles causas?.

Conceptúo: " No se puede generalizar y es mejor hablar de problemas puntuales, especialmente el deterioro en la estructura vial, redes de acueducto y alcantarillado, causados generalmente por el sistema radicular de los árboles, el cual es agresivo, produciendo desecamiento continuo del suelo debido a sus necesidades de consumo de agua, a las presiones de succión que pueden ejercer al suelo, más cuando están asociados con zonas verdes reducidas, desconocimiento de características fisiológicas de las especies a sembrar y falta de planificación ambiental y urbanística.  Por ultimo, otra de las causas del daño a viviendas, vehículos, redes de conducción eléctrica y la integridad de vidas humanas, es debido al volcamiento y caída de las ramas de los árboles que se encuentran inclinados, con problemas fitosanitarios, secos, e inadecuado o ningún manejo silvicultural".

Si la acción popular interpuesta tiene como fundamento de hecho una posible tala masiva de árboles; la carga procesal probatoria de los demandantes, debe tener como finalidad la demostración de ese hecho; pero tal situación no se cumplió en el presente caso; por el contrario la parte demandante, desde la formulación de la demanda ha pretendido sin lograrlo tampoco cuestionar aspectos relacionados con: Trámites administrativos, competencia respecto al otorgamiento de la licencia ambiental, la no contestación de peticiones, los cronogramas de ejecución previstos, la suficiencia o no de los recursos existentes, la adecuada o no participación ciudadana, los diferentes criterios utilizados para la tala, poda y sustitución, la política administrativa de diversidad o uniformidad en materia de arborización de la ciudad; situaciones éstas que no constituyen el verdadero tema de la prueba dentro de esta acción popular.

Ahora bien, de las pruebas recaudadas es claro para la Sala que no se está frente a un tala masiva de árboles; por el contrario, se trata del desarrollo de un programa de arborización, dentro del cual proceden la tala, poda y sustitución.

De igual manera, respecto al tema concreto de la tala, obran dentro del plenario las documentales - fichas técnicas de registro -, que demuestran la causa que determina esta decisión administrativa.

Además de lo anterior, igualmente aparece probada la sustitución que conlleva el programa de arborización; aspecto diferente es que los demandantes estén o no de acuerdo con la política de compensación consagrada por el Distrito Capital.

• LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO

La Procuraduría Delegada para el Medio Ambiente inconforme con la decisión, expone como argumentos de impugnación los siguientes:

La demanda no plantea como único fundamento de hecho de la violación de los derechos colectivos, la tala masiva de árboles, sino que establece ésta como una de las varias causales o razones de ello, pues lo que se busca demostrar es cómo el proyecto “Bogotá se viste de verde” es desarrollado sin la debida planeación técnica y científica.

Con el fin de probar la falta de planeación técnica y científica con que se está desarrollando el proyecto “Bogotá se viste de verde” y teniendo en cuenta  que el artículo 30 de la Ley 427 de 1998, si bien impone la carga de la prueba al demandante, establece que el juez debe impartir la órdenes necesarias para obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, se solicitó al Honorable Tribunal requerir, entre otros organismos, al Instituto de Ciencias Naturales de la Universidad Nacional, al Ministerio del Medio Ambiente y a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, con el fin de que emitieran conceptos técnicos sobre los hechos por demostrar,  decretándose únicamente el de la última entidad citada y no el del Ministerio.

Destaca que el concepto técnico emitido por la CAR solo recae sobre los primeros tres, de diez  interrogantes formulados por el Tribunal, excluyendo de  manera expresa los puntos relacionados con el programa “Bogotá se viste de verde”, ello debido a que la citada autoridad ambiental no tuvo acceso al documento que lo contiene, no obstante haberlo solicitado al Tribunal.

Lo anterior permite concluir  que la prueba decretada por el Tribunal no fue practicada en su totalidad y, lo que es peor, los puntos no resueltos son aquellos que se refieren concretamente al programa cuestionado, por lo tanto; quedó huérfano de prueba técnica y científica para poder emitir un fallo de mérito, a lo que estaba obligado el Tribunal en virtud de lo dispuesto en los artículos 5 y 30 de la Ley 472 de 1998.

La Contraloría de Bogotá, como coadyuvante dentro del proceso, apeló la decisión del a quo manifestando que la sentencia impugnada desconoce los hechos acreditados dentro del proceso que permiten inferir que el patrimonio ecológico del Distrito y el medio ambiente de la ciudad se han visto afectados con la forma en que se ha venido ejecutando el programa  conocido bajo el eslogan “Bogotá se viste de verde”, pues, además de que en su ejecución se han desconocido normas vigentes que exigen la obtención de un permiso o autorización previos a la actividad de tala, se encuentra demostrado que en la ciudad se han ejecutado mas de 1000 medidas de esta naturaleza sin que hasta la fecha le haya sido posible a las entidades responsables demostrar la procedencia de las mismas.

IV. ACTUACIÓN PROCESAL

Por auto de 11 diciembre del año 2000, el despacho sustanciador decretó pruebas en segunda instancia por considerarlas procedentes, y ordenó oficiar a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR para que completara el cuestionario que en primera instancia se solicitara responder,  y del cual solo se entregaron algunas respuestas.

1. CONSIDERACIONES DE LA SALA

El fallo impugnado será confirmado por las siguientes razones:

En el caso en estudio, las entidades accionantes pretenden que el funcionario judicial dé una orden para el cese de la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y el aprovechamiento racional de los recursos naturales, al goce del espacio público y la utilización de los bienes de uso público, a la defensa del patrimonio público y a la defensa del patrimonio cultural, debido a la tala masiva de árboles, sin sustento técnico ni científico del programa de arborización llamado “Bogotá se Viste de Verde”.

La principal inconformidad respecto de la sentencia apelada consiste en que no se sustentó en una prueba técnica y científica, ya que la que se decretó en esa instancia, es decir, el cuestionario que debería resolver la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, fue parcialmente contestado, dejándose de responder las preguntas relacionadas con el programa “Bogotá se Viste de Verde”.

Como ya se anotó, en la presente instancia se ordenó el perfeccionamiento de la prueba que se alega haberse aportado al expediente de manera incompleta.

En respuesta a esta segunda solicitud la Corporación Autónoma Regional,  y en especial a las preguntas no contestadas anteriormente, manifiesta:

“4.- Determinar si el programa tiene un adecuado sustento científico y técnico, tanto en su concepción como en su ejecución, que contemple alternativas a la tala para el manejo de los árboles de la ciudad.

R/. El programa “Bogotá se Viste de  Verde” está basado en la investigación científica liderada por el Jardín Botánico, permite conocer las bases ecológicas de la estructura, composición y funcionamiento de los diferentes componentes de la biodiversidad local, lo cual es indispensable para desarrollar programas de educación ambiental con fuerte contenido en problemas de conservación y uso sostenible de los recursos bióticos a nivel de ecosistemas,  especies y poblaciones.

De otra parte durante la ejecución del programa se tuvo en cuenta la reubicación de especies de alto nivel ecológico, en cuanto a las que fueron eliminadas se realizó una ficha técnica por individuo para determinar su estado fitosanitario; sin embargo debido a su estado de atrofiamiento, bifurcación, esqueletización y deficiente comportamiento mecánico se tomo la determinación de sustituirlos. Estos árboles no aceptan ningún tipo de manejo cuando se encuentran en estado avanzado de afectación fitosanitario.

6.- Ponderar los criterios de riesgo que se manejan al (sic) interior del programa “Bogotá se Viste de Verde, su aplicación a los árboles individuales y evaluar su justificación  para las acciones de tala que han sido adelantadas por este programa.

R/. Durante el desarrollo del programa “Bogotá se Viste de Verde” la tala fue ejecutada técnicamente, teniendo en cuenta factores de riesgo, como se registra en los informes periódicos de gestión presentados por el Jardín Botánico; de otra parte..........

7.- Determinar la viabilidad y sostenibilidad a mediano y largo plazo del programa teniendo en cuenta los recursos disponibles, tanto económicos como de capacitación, las competencias de las respectivas entidades y el apoyo institucional existente.

R/. El programa contó con el apoyo logístico de las entidades como  el DAMA, IDU, IDRD, Alcaldías Locales, Comunidades, E.A.A.B. Los  recursos económicos fueron contemplados en el plan de desarrollo del Distrito Capital.

Respecto a la capacitación se adelantaron diferentes actividades como talleres con la asistencia de grupos de madres de la tercera edad, siembra participativa, eventos vacacionales creativas y el festival de verano.

La Sala no tiene ninguna duda de la viabilidad del programa “Bogotá se Viste de Verde”; así pues, no se trata de una tala masiva e indiscriminada de árboles  sino de la organización que todo municipio debe dar para propender por su  medio ambiente sano. En este punto, el informe de la CAR sobre los beneficios del programa es contundente y significa para el presente proceso la prueba técnica y científica que esperaban las partes.

Todo lo anterior indica que antes de la tala de árboles, se hicieron estudios serios por entidades idóneas, y que la situación que ahora se observa en la ciudad, por dolorosa que parezca la caída de un solo árbol, redundará en un beneficio futuro,  no sólo en el campo ambiental sino estético, por lo que esta Sala se encuentra en un todo de acuerdo con los planteamientos del Tribunal de primera instancia.

Por lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de República y por autoridad de la ley

FALLA

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia apelada.

SEGUNDO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 26 de julio del año 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO             CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

                      Presidenta

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO                      MANUEL S. URUETA AYOLA