19001-23-31-000-2011-00535-01(AC) Sección 2 2012 [Consejo de Estado]

DERECHO DE PETICION Y PROGRAMA DE REPARACION POR VIA ADMINISTRATIVA - Obligaciones de Acción Social

En atención a que la reclamación de la accionante fue presentada en vigencia del Decreto 1290 de 2008 y a que antes de la entrada en vigencia del Decreto 4800 de 20 de diciembre de 2011 ya había orden judicial [dada por el juez a quo en el presente asunto] de resolución de fondo de la solicitud incoada ante Acción Social, no se entrará a analizar si en el presente asunto ha de darse orden alguna a la Unidad Especial Administrativa creada por la Ley 1448 de 2011, lo anterior, sin perjuicio de que de ser necesario Acción Social tramite ante dicha Unidad lo pertinente en aras de atender el caso y de que la interesada pueda acogerse a los beneficios de que trata la normatividad allí establecida, previa solicitud ante la autoridad respectiva en este último evento… Por su parte, de conformidad con el marco normativo previamente expuesto, si bien quien adopta la decisión de conceder la calidad de victima [en vigencia del Decreto 1290 de 2008] es el Comité de Reparaciones Administrativas, es indudable la participación activa de la antigua Acción Social en todo el trámite del otorgamiento de una indemnización solidaria

DERECHO DE PETICION - Elementos

De lo previamente expuesto entiende la Sala que el derecho de petición, reconocido por la Constitución Política como fundamental y de aplicación inmediata, comprende varios elementos, a saber: La posibilidad de presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades, sin que estas puedan negarse a recibirlas o tramitarlas. El derecho a obtener una respuesta oportuna. El derecho a que dicha respuesta sea de fondo, es decir, que quien la expide tiene la obligación de emitir un pronunciamiento completo y coherente respecto de todos los asuntos relacionados en la solicitud, sin que ello signifique que la misma deba ser favorablemente al peticionario. El derecho a recibir una comunicación oportuna frente a la decisión.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1290 DE 2008 / LEY 1448 DE 2011 / LEY 1448 DE 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

Bogotá, D.C., dos (2) de febrero de dos mil doce (2012)

Radicación número: 19001-23-31-000-2011-00535-01(AC)

Actor: MIRYAM YATACUE

Demandado: AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCION SOCIAL Y LA COOPERACION INTERNACIONAL

Decide la Sala la impugnación presentada por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional [hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social] contra la Sentencia de 2 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, por la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la señora Miryam Yatacue contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional [hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social].

EL ESCRITO DE TUTELA

MIRYAM YATACUE, quien actúa en nombre propio y en representación de sus menores hijas María Banesa y Angi Carolina Bastidas Yatacue, interpuso, mediante apoderado, acción de tutela contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional [hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social] por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al de petición, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia. Concretamente solicitó:

• “Con fundamento en los hechos que sustenta la acción de tutela y los elementos de derecho, invoco ante el Juez Constitucional el amparo de los derechos fundamentales reconocidos en la Convención americana sobre derechos Humanos (Pacto de San José) y Constitución Política”; y, ordenar la resolución de su reclamación así como el pago efectivo de la reparación administrativa a la que haya lugar.

Como fundamento de la protección constitucional invocada expuso los siguientes supuestos [fácticos y argumentativos]:

En condición de comunera indígena conformó una unión marital de hecho con el señor Roberto Enrique Bastidas Muñoz, con quien procreo dos hijas [las menores María Banesa y Angi Carolina Bastidas Yatacue].

Su compañero, nacido el 12 de junio de 1968, se desempeñaba como conductor, transportando víveres a la mayoría de graneros del casco urbano del Municipio de Toribio - Cauca y movilizándose, además, en Santander y Cali. Dicho oficio lo desempeñaba en un camión propiedad de su padre.

El 3 de enero de 2002, mientras regresaba de la ciudad de Cali a Toribio, desapareció en su camión FORD Rojo junto con su acompañante, el señor José Orlando Muños Valencia. La última vez que fue visto estaba entrando a la localidad de Pradera - Valle.

Tras la desaparición de su compañero autoridades civiles y  tradicionales emprendieron su búsqueda, entrevistándose con personal del grupo Calima, quienes en un comienzo manifestaron no tener noticias de los comuneros indígenas. Agregó:

“5. Después del surgimiento de la ley 975 de 2005 y en una de sus versiones libres específicamente, la de marzo 8 de 2008 EVER VELOSA alias HH comandante del Bloque calima de la AUC, CONFESO (sic); que lo (sic) comuneros indígenas fueron, secuestrados, torturados y desaparecidos, así mismo, señaló la ubicación de dos fosas comunes donde se habrían enterrado a tres personas procedentes de Toribio. Las familiares se enteraron la (sic) prensa que de forma impactante describía la tortura a que fueron sometidos sus seres queridos, antes de ser asesinados.”.   

Luego de efectuarse la exhumación de los cadáveres en el sitio conocido como Vereda Barranco - Corregimiento la Ruiza en Pradera - Valle y de solicitarse la realización de un nuevo cotejo de ADN, se determinó [en agosto de 2010] que una de las víctimas era el señor Roberto Enrique Bastidas Muñoz y la otra su acompañante. Seis meses después, el 6 de diciembre del mismo año, se recibieron sus cuerpos en ceremonia efectuada por la Unidad 18 de Justicia y Paz, Fiscalía General de la Nación - Seccional Cali. Puntualizó:

“9. Los Paramilitares implicados por estos hechos y los cuales han reconocido la autoría intelectual y material son: Ever Velosa alias HH. Comandante Bloque Calima Elkin Casarrubia “el Cura” Comandante Militar Bloque Calima, Rafael Villadiego el “Golero” ex patrullero e integrante del Bloque Calima.”.  

El 28 de agosto de 2008 la Personería Municipal de Toribio radicó en su favor ante la Unidad Territorial de Acción Social la solicitud de reparación administrativa, establecida en el Decreto 1290 de 2008, esgrimiendo la condición de desaparecido de su compañero.

Dicha reclamación se radicó bajo el radicado No. 50129; adicionalmente, por solicitud de la Subdirectora de Atención a Víctimas de la Violencia, allegó documentación adicional relacionada con los documentos de identidad de su compañero, de ella y de sus hijas.  Agregó:

“12. En jornada de atención a víctimas realizada en la semana del 25 de mayo al 6 de Junio de 2011 en el Polideportivo de Santander de Quilichao Departamento de Cauca, funcionarios de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Subdirección de atención a víctimas de la violencia le solicitan a mi poderdante entregar nuevamente la documentación desconociendo la respuesta de fondo del 28 de abril de 2010.”.

El 20 de junio de 2011, luego de haber allegado la documentación pertinente en tres oportunidades, elevó derecho de petición a través del cual solicitó un pronunciamiento de fondo frente a su solicitud de reparación administrativa, el reconocimiento y pago efectivo de la misma, entre otros aspectos relacionados.

Transcurrido un término de 4 meses no ha obtenido información alguna, no obstante los familiares del acompañante de su compañero al momento de la desaparición [el señor José Orlando Muños Valencia] ya obtuvieron el reconocimiento y pago efectivo de la reparación reclamada en cuantía de 40 SMLMV.

Los hechos en los que su compañero fue desaparecido fueron perpetrados por el bloque Calima de las AUC, tal como quedó demostrado y acreditado en el marco de la Ley de justicia y paz.

La situación aquí planteada configura una clara vulneración a sus derechos fundamentales, específicamente el de la igualdad, el de las garantías judiciales y protección judicial y el de petición.

INFORME RENDIDO EN EL PROCESO

Efectuada la notificación respectiva a la entidad demandada no se obtuvo intervención alguna en dicha instancia.

LA SENTENCIA IMPUGNADA

Mediante la Sentencia de 2 de noviembre de 2011 el Tribunal Administrativo del Cauca decidió (fls. 43 a 51):

(1)      Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso y de petición de la señora Miryam Yatacue, y de las menores María Banesa y Angi Carolina Bastidas Yatacue, vulnerados por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Acción Social; y, en consecuencia,

(2)      Ordenar al Director de la accionada que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la providencia, lleve a cabo las diligencias pertinentes para que el Comité de Reparaciones, en un término de 8 días siguientes a la notificación del fallo, se pronuncie de fondo sobre la solicitud de reparación administrativa invocada por la accionante, en nombre propio y en representación de sus menores hijas.

(3) Negar la protección del derecho a la igualdad, de conformidad con lo establecido en la pare motiva de la providencia.

El Tribunal adoptó la decisión con base en los argumentos que a continuación se sintetizan:

Luego de referirse a las generalidades de la acción de tutela y de la reparación administrativa para las víctimas de los grupos armados en el marco del conflicto interno [refiriéndose para el efecto a lo dispuesto en la Ley 975 y en el Decreto 1290 de 2008, así como también a lo sostenido por la Corte constitucional en la sentencia T-458 de 2010], afirmó que la obligación principal en este trámite estaba a cargo de Acción Social.

A continuación, tras exponer el marco normativo de la Agencia Oficiosa,  concluyó que, en razón a que cualquier persona podía incoar -como agente oficioso- acción de tutela en defensa de los derechos de un menor de edad, encontraba acreditado que la presente acción la invocaba la señora Miryam Yatacue en nombre propio y en representación de sus menores hijas.

Así mismo, como presupuesto de análisis de fondo del asunto planteado, se afirmó que en la medida en que no se había obtenido intervención alguna por parte de Acción Social debían darse por ciertos los hechos expuestos en el escrito de tutela, aplicando para el efecto lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991.

Bajo dicho marco, entonces, concluyó que entre la petición inicial de 28 de agosto de 2008 y la interposición del acción de tutela ha transcurrido, en exceso, el término de 18 meses de que trata el artículo 27 del decreto 1290 de 2008, por lo que se evidencia la violación a los derechos de petición y al debido proceso.

Finalmente, agregó, no se encuentra acreditada la violación al derecho a la igualdad en relación con la reparación administrativa a los familiares del señor José Orlando Muños Valencia, en cuanto no se acreditaron las circunstancias en que fue les concedida y, en consecuencia, no puede realizarse el juicio de comparación.

DE LA IMPUGNACION

Mediante escrito radicado en el Tribunal Administrativo del Cauca el 16 de noviembre de 2011, la Agencia para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Acción Social [hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social] impugnó el fallo de primera instancia, argumentando (fls. 56 a 64):

De conformidad con lo establecido en los artículos 15, 17 y 19 del Decreto 1290 de 2008, la competencia para determinar la condición o no de víctima de la violencia es del Comité de Reparaciones Administrativas.

La orden impartida por el Tribunal del Cauca vulnera el derecho a la igualdad del que son titulares todos aquellos que se encuentran tramitando una solicitud de reparación en condición de víctimas del conflicto.

Al tenor de lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, la presente acción de tutela es improcedente en la medida en que los derechos que se alegan cuentan con un mecanismo eficaz e idóneo de protección, la reparación por vía administrativa.

Finalmente, para el otorgamiento de la reparación administrativa el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social no cuenta con competencia, en la medida en que ello le corresponde a FONVIVIENDA. Concluyó:

“Conforme a lo anteriormente expuesto, se tiene que el Departamento Administrativo para la prosperidad Social - antes ACCION SOCIAL, solo puede dar información, respecto al Estado de la Solicitud de Reparación Administrativa, pero en ningún momento entrar a determinar si le asiste o no el derecho al peticionario, el monto a cancelar y la fecha en la cual recibirá el pago, hasta tanto el COMITE DE REPARACIONES ADMINISTRATIVAS, no proceda a determinar si le asiste o no a la accionante el reconocimiento de VICTIMA y/o BENEFICIARIO, y las medidas de reparación a adoptar.”.

CONSIDERACIONES

Del escrito de tutela y de los informes rendidos en el proceso concluye la Sala que el problema jurídico por resolver consiste en determinar si la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional [hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social] ha vulnerado los derechos invocados por la accionante al no haberle dado el trámite legal a su reclamación de reparación administrativa incoada el 28 de agosto de 2008.

Con el objeto de atender de fondo el objeto planteado, la sala analizará los siguientes aspectos: (i) Supuestos acreditados dentro del presente trámite; (ii) De la reparación por vía administrativa; y, (iii) Del derecho de petición - aspectos generales; y, (iv) Del caso concreto.

(i) Supuestos acreditados dentro del presente trámite.-

- A folios 26 y 27 reposa copia del memorial por el cual la Personera Municipal de Toribio - Cauca presentó ante Acción Social - Territorial Cauca la solicitud de reparación administrativa a favor de la aquí accionante como consecuencia de la desaparición forzada de su compañero permanente, el señor Roberto Enrique Bastidas Muñoz.

- A folio 28 del expediente obra copia del documento por el cual, en atención a la solicitud incoada por la Subdirectora de Atención a Víctimas de la Violencia de Acción Social, la señora Miryam Yatacue allega documentación requerida dentro del trámite adelantado bajo el radicado No. 50129.

- Mediante documento radicado el 20 de junio de 2011 ante Acción Social - Unidad Territorial Cauca, obrante a folios 15 a 24, la señora Miryam Yatacue le solicitó a la Subdirección de Atención a Víctimas de la Violencia - Comité de Reparaciones Administrativas - Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Comisión Nacional de Reconciliación y Reparación, dar contestación de fondo a la solicitud de reparación administrativa que radicó la Personería Municipal de Toribio ante la unidad Territorial de Acción Social el 28 de agosto de 2008 como consecuencia de la desaparición de su compañero permanente, el señor Roberto Enrique Bastidas Muñoz.

Adicionalmente, solicitó reconocer la reparación administrativa en cuantía de 40 SMLMV, al tenor de lo establecido en el artículo 5º del Decreto 1290 de 2008; precisar las circunstancias en que se hará efectiva; justificar la decisión en caso de considerar que la reclamación no procede y señalar el camino a seguir con el objeto de obtener protección judicial y garantizar el derecho a la verdad, la justicia y la reparación.

(ii) De la reparación administrativa - Normatividad aplicable.

Numerosos son los instrumentos suscritos por Colombia en el marco del derecho internacional que obligan al Estado a: (i) propender por el establecimiento de un orden justo y en paz garantista de los derechos humanos y de la dignidad de la persona [Declaración Universal de Derechos Humanos, Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos, Convención Americana sobre Derechos Humanos]; (ii) garantizar la existencia de un recurso judicial efectivo en aras de la protección de aquellas personas que consideran vulnerados sus derechos [v. gr. Artículo 2º numeral 3º literal a) del Pacto Internacional de derechos Civiles y Políticos^[1]]; y, (iii) a no permitir que en pro del restablecimiento de un orden constitucional se olvide el derecho de los afectados de graves violaciones a su reparación integral [en el marco de la justicia de transición]. Al respecto, el artículo 63 del Pacto de San José, dispone:

“Artículo 63

1. Cuando decida que hubo violación de un derecho o libertad protegidos en esta Convención, la Corte dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados.  Dispondrá asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada.(…)”.

A su turno, el artículo 75 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional dispone [aprobado en Colombia mediante la Ley 742 de 2002]:

1. La Corte establecerá principios aplicables a la reparación, incluidas la restitución, la indemnización y la rehabilitación, que ha de otorgarse a las víctimas o a sus causahabientes. Sobre esta base, la Corte, previa solicitud o de oficio en circunstancias excepcionales, podrá determinar en su decisión el alcance y la magnitud de los daños, pérdidas o perjuicios causados a las víctimas o a sus causahabientes, indicando los principios en que se funda.
2. La Corte podrá dictar directamente una decisión contra el condenado en la que indique la reparación adecuada que ha de otorgarse a las víctimas, incluidas la restitución, la indemnización y la rehabilitación. Cuando proceda, la Corte podrá ordenar que la indemnización otorgada a título de reparación se pague por conducto del Fondo Fiduciario previsto en el artículo 79.
3. La Corte, antes de tomar una decisión con arreglo a este artículo, tendrá en cuenta las observaciones formuladas por el condenado, las víctimas, otras personas o Estados que tengan un interés, o las que se formulen en su nombre.
4. Al ejercer sus atribuciones de conformidad con el presente artículo, la Corte, una vez que una persona sea declarada culpable de un crimen de su competencia, podrá determinar si, a fin de dar efecto a una decisión que dicte de conformidad con este artículo, es necesario solicitar medidas de conformidad con el párrafo 1 del artículo 90.
5. Los Estados Partes darán efecto a la decisión dictada con arreglo a este artículo como si las disposiciones del artículo 109 se aplicaran al presente artículo.
6. Nada de lo dispuesto en el presente artículo podrá interpretarse en perjuicio de los derechos de las víctimas con arreglo al derecho interno o el derecho internacional.

Dentro de este contexto, entonces, si bien para el ordenamiento jurídico internacional es trascendental la consolidación de estados en paz dicho objetivo no puede prescindir de los derechos a la justicia, la verdad y la reparación de las personas que como consecuencia de conflictos internos, v. gr., son víctimas de violaciones al derecho internacional humanitario o al derecho internacional de los derechos humanos [al respecto ver, la Resolución No. 60/147 Aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptada el 16 de diciembre de 2007] así como de actos cometidos por grupos armados al margen de la Ley.

Internamente, además, es oportuno resaltar que la Constitución Política estableció que Colombia es un Estado Social de Derecho, configuración estatal que está dotada de un gran contenido axiológico, pues lleva implícita la idea de que hay un compromiso en la consecución de unas condiciones mínimas de vida digna en cabeza de todos los asociados. Adicionalmente, nuestra carta política consagró que las autoridades están instituidas para proteger a las personas residentes en Colombia [artículo 2º] y que las víctimas de los delitos son sujetos de protección constitucional, de cara a un Estado incluyente que mediante acciones afirmativas trata de restablecer las condiciones alteradas, con el objeto, además, de que no se vuelvan a repetir acciones lesivas a los mismos derechos [artículo 250, numerales 6º y 7º].

Ahora bien, dentro de un concepto de justicia de transición y atendiendo al marco normativo nacional e internacional pertinente [aplicable por vía del artículo 93 de la Constitución Política como criterio de interpretación o como norma que prevalece en el orden interno] se profirió la Ley 975 de 2005 “por la  cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios”.  A partir de dicho cuerpo normativo se pretendió garantizar, entonces, la reparación integral individual y colectiva de las víctimas de la violencia, concepto entendido por la Corte constitucional en los siguientes términos:

"En el plano individual, la Corte ha sostenido que las medidas de reparación se extienden a“(i) la restitutio in integrum, o reposición de la situación a su estado original; (ii) la indemnización o reparación por equivalencia en dinero, y (iii) la satisfacción o reparación moral”. Adicionalmente, deben considerarse incluidas dentro del derecho a la reparación individual las medidas de rehabilitación, que han sido definidas por la Corte como las “acciones tendientes a la recuperación de las víctimas que sufren traumas físicos y sicológicos como consecuencia del delito”, y las medidas de garantía de no repetición.

En el plano comunitario, también las víctimas colectivas de violaciones de sus derechos humanos o de delitos por parte de grupos armados al margen de la ley, tienen derecho a una reparación colectiva que exige por parte del Estado la implementación de medidas económicas y simbólicas de satisfacción colectiva, garantías de no repetición, y acciones orientadas a la reconstrucción psicosocial de las poblaciones afectadas por la violencia”.

A partir de dicho cuerpo normativo se establecieron dos vías para obtener la reparación integral individual: una judicial, al interior del proceso penal y a cargo de los miembros de los grupos armados beneficiarios de las disposiciones de la misma Ley [artículo 23 y 42 la Ley 975 de 2005] y, otra administrativa, regulada a través del Decreto 1290 de 2008, atendiendo al principio de solidaridad y a la obligación residual de reparar [sin que implique, en todo caso, aceptación o fijación de responsabilidad alguna en los términos del artículo 90 de la Constitución Política] así como a la necesidad del establecimiento de medidas efectivas y oportunas que permitan a la población lesionada salir de su situación de vulnerabilidad lo más pronto posible.

El referido programa de reparación administrativa, al tenor del artículo 1º del Decreto 1290 de 2008, quedó a cargo de Acción Social; y, contempló como una de sus medidas la indemnización solidaria [artículo 4º literal a) ibídem], para lo cual, además de fijar eventos y tarifas respectivas en su artículo 5º, dispuso un procedimiento de reconocimiento y pago, el cual se sintetiza así [artículo 20 y ss]:

1. Diligenciamiento de una solicitud bajo juramento [formulario impreso y distribuido por Acción Social que se encuentra y entrega en alcaldías municipales, defensorías municipales, entre otras entidades], con destino al Comité de Reparaciones Administrativas [creado por el artículo 15 y siguientes ibídem y del cual el Director de Acción Social o su delegado es el Secretario Técnico]
2. Remitida la solicitud a Acción Social, la entidad deberá presentar mensualmente un informe al Comité de Reparaciones Administrativas, quien finalmente decide dentro del término de 18 meses.
3. No obstante lo anterior, ha de resaltarse que en dicho procedimiento Acción Social goza de un amplio margen de participación, en la medida en que verifica la información suministrada y la acredita, presentando ante el Comité la posible decisión y las medidas de reparación que se recomiendan. Al respecto dispone el artículo 24 del Decreto 1290 de 2008:

“Artículo 24. Criterios para reconocer la calidad de víctima. Corresponde a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional-Acción Social- a copiar la información y documentación necesaria para el reconocimiento del solicitante como víctima de los grupos armados organizados al margen de la ley.

Esta información tendrá por objeto allegar elementos de juicio sobre la veracidad de la afectación de sus derechos fundamentales, para lo cual se tendrán en cuenta alguno o algunos de los siguientes criterios: (….)”.

Artículo 26. Fuentes. Para la calificación y acreditación de la calidad de víctima o de beneficiario, y la recomendación de las medidas de reparación, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional-Acción Social, deberá respaldar el informe respectivo en alguno o algunos de los siguientes medios de convicción: (…)”

Al respecto, en providencia del Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A, del 5 de julio de 2011, C.P. doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicado 2011-00077-01, se afirmó sobre la trascendencia del papel que juega Acción Social para la definición de la solicitud de reparación en este marco normativo:

De lo anterior se infiere que la principal entidad encargada del programa de reparación por vía administrativa es Acción Social como gestora del mismo, así lo establece el artículo primero del Decreto 1290 de 2008 y por ello, es a ésta a quien corresponde adelantar los trámites de recepción de las solicitudes, el estudio de su viabilidad, verificar y calificar la calidad de las víctimas y gestionar la ejecución de las medidas de reparación otorgadas, por lo que es la llamada a garantizar su implementación en procura del derecho fundamental de las víctimas a la justa reparación.

4. Finalmente, de conformidad con el parágrafo 1º de artículo 16 ibídem, contra la decisión del Comité solo procede el recurso de reposición.

Ahora bien, en un esfuerzo por superar, condensar y consolidar la anterior normatividad, en pro de los derechos de las víctimas cuya columna vertebral es la justicia - la verdad - la reparación y la no repetición, se expidió la Ley 1448 de 10 de junio de 2011 [complemento de una serie de medidas proferidas en el marco de la justicia transicional], a través de la cual se regulan aspectos de la reparación por vía judicial [a cargo del victimario o del Estado, en subsidio y en virtud del principio de solidaridad –para cuyo caso se aplica la tabla indemnizatoria propia de las reparaciones administrativas] y, nuevamente, la indemnización por vía administrativa, estableciendo en el artículo 132 que el Gobierno, dentro del término de 6 meses, reglamentará lo relacionado con el trámite, montos, entre otros aspectos. Adicionalmente, debe advertirse, dicho artículo habló de la posibilidad de admitir la indemnización como contrato de transacción [dejando abierta la posibilidad de que los que ya percibieron esta indemnización con anterioridad puedan manifestar ante Acción Social o la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas su decisión de admitir dicho beneficio como contrato de transacción], así como la compatibilidad de este mecanismo de reparación con los demás establecidos en el cuerpo normativo [situación esta última que es evidente desde el inicio de esta medida a partir de la Ley 975 de 2005].

Así mismo, debe advertirse que el artículo 166 de la Ley 1448 de 2011 creó la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas, con personería jurídica y autonomía administrativa y patrimonial, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República [posteriormente adscrita, de conformidad con lo establecido en el Decreto No. 4157 de 3 de noviembre de 2011 al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social]. Dicha Unidad, de conformidad con lo establecido en los artículos 153 y siguientes ibídem, es la responsable de: (i) la operación de la Red Nacional de Información para la Atención y Reparación de las Víctimas, (ii) del funcionamiento del registro único de víctimas y (iii) de la coordinación de la ejecución de la política pública en materia de atención, asistencia y reparación a víctimas, entre otras funciones establecidas en el artículo 168.

En desarrollo del artículo 132 de la referida Ley se profirió el Decreto 4800 de 2011, en el cual se regula el tema de la reparación por vía administrativa a partir del artículo 146; estableciendo que la responsabilidad del mismo -con el objeto de velar por el sostenimiento del programa- es de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Así mismo, estableció el fenómeno de la revocatoria de la indemnización reconocida por la Unidad Administrativa Especial [por parte del comité ejecutivo a solicitud de determinadas autoridades], el trámite para la reclamación de la indemnización [el cual se simplifica en la medida en que la víctima esté en el registro único de víctima -el cual no es constitutivo-] y un régimen de transición en el artículo 155, teniendo en cuenta, además, que con este cuerpo normativo se deroga el Decreto 1290 de 2008 [artículo 297].

(iii) Del derecho de petición - aspectos generales.-

Al respecto, de conformidad con el artículo 23 de la Constitución Política, “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.”.

El amparo del derecho fundamental de petición no sólo implica que la respuesta dada a la solicitud se haya efectuado dentro del término legal previsto para ello, sino también que ésta sea suficiente, efectiva y congruente.

Frente a la procedencia de la acción de tutela para proteger el derecho de petición ha señalado la Corte Constitucional:

“ … Aun cuando es claro que el ordenamiento jurídico tiene establecidos otros mecanismos de defensa judicial para exigir el cumplimiento del derecho de petición, como lo es el acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa, luego de agotada la vía gubernativa, la jurisprudencia constitucional ha considerado que resulta muy oneroso para el peticionario acceder al mecanismo judicial con el solo propósito de obtener la respuesta a una petición formulada, corriendo el riesgo que, para la época en que se adopte la decisión judicial, ningún interés represente ya para el accionante la solicitud formulada o no produzca en forma oportuna el efecto inicialmente pretendido por éste.

Por tanto, en virtud de los principios de celeridad y economía procesal, y con el fin de evitar un desgaste innecesario del aparato judicial, atendiendo a su carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata, ha considerado esta Corporación que el derecho de petición solo puede ser protegido de manera eficiente y efectiva a través de la acción de tutela cuya finalidad, como quedó expuesto, es satisfacer al particular con un pronunciamiento frente a la solicitud por él realizada  (…)”[2].

De lo previamente expuesto entiende la Sala que el derecho de petición, reconocido por la Constitución Política como fundamental y de aplicación inmediata, comprende varios elementos, a saber:

1. La posibilidad de presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades, sin que estas puedan negarse a recibirlas o tramitarlas.
2. El derecho a obtener una respuesta oportuna.
3. El derecho a que dicha respuesta sea de fondo, es decir, que quien la expide tiene la obligación de emitir un pronunciamiento completo y coherente respecto de todos los asuntos relacionados en la solicitud, sin que ello signifique que la misma deba ser favorablemente al peticionario.
4. El derecho a recibir una comunicación oportuna frente a la decisión.

De conformidad con el artículo 6 del C.C.A., y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, cuando a la entidad no le sea posible resolver de fondo la solicitud dentro del término estipulado en la ley, ya sea por una situación excepcional o porque esté previsto un procedimiento especial para ello, es necesario que la autoridad competente: i) ponga en conocimiento del interesado las razones por las cuales le es imposible resolver de fondo, explicándole los motivos de la demora; e ii) indique al peticionario la fecha de la respuesta, que debe corresponder a un plazo razonable que le permita satisfacer a tiempo su inquietud y definir la conducta que asumirá frente a la administración.

(iv) Del caso concreto.-

Teniendo en cuenta los diferentes puntos de derecho expuestos en los acápites anteriores así como los supuestos debidamente acreditados a través de los medios probatorios allegados, es oportuno referir que:

(iv.1) La señora Miryam Yatacue actúa en la presente acción en nombre propio y en representación de sus hijas menores de edad; por lo que, sin consideraciones adicionales, es evidente que la legitimación en la causa por activa está acreditada pues quien actúa en nombre de las menores es quien ostenta la patria potestad de las mismas y, en consecuencia, su representación para todos los efectos legales [situación que no fue desvirtuada a lo largo del trámite];

(iv.2) La interesada presentó, a través de la Personería Municipal de Toribio, solicitud de reparación en vía administrativa [indemnización solidaria] en calidad de víctima de grupos de autodefensa ante la desaparición forzada de su compañero y padre de sus hijos.

(iv.3) Dicha reclamación, a la fecha, no ha sido resuelta a pesar de haber transcurrido en exceso el término de 18 de meses de que trata el artículo 27 del Decreto 1290 de 2008 [pues la petición data de 28 de agosto de 2008];

(iv.4) En atención a que la reclamación de la accionante fue presentada en vigencia del Decreto 1290 de 2008 y a que antes de la entrada en vigencia del Decreto 4800 de 20 de diciembre de 2011 ya había orden judicial [dada por el juez a quo en el presente asunto] de resolución de fondo de la solicitud incoada ante Acción Social, no se entrará a analizar si en el presente asunto ha de darse orden alguna a la Unidad Especial Administrativa creada por la Ley 1448 de 2011, lo anterior, sin perjuicio de que de ser necesario Acción Social tramite ante dicha Unidad lo pertinente en aras de atender el caso y de que la interesada pueda acogerse a los beneficios de que trata la normatividad allí establecida, previa solicitud ante la autoridad respectiva en este último evento.

(iv.5) Con la decisión proferida en primera instancia, contrario a lo sostenido por la impugnante, no se está desconociendo el derecho a la igualdad, en la medida en que no se está profiriendo una orden de pago sino que se está requiriendo a la autoridad respectiva para que profiera una decisión de fondo al respecto.

(iv.6) Por su parte, de conformidad con el marco normativo previamente expuesto, si bien quien adopta la decisión de conceder la calidad de victima [en vigencia del Decreto 1290 de 2008] es el Comité de Reparaciones Administrativas, es indudable la participación activa de la antigua Acción Social en todo el trámite del otorgamiento de una indemnización solidaria. Tampoco puede olvidarse que el Director de Acción Social [ahora Departamento Administrativo para la Prosperidad Social] es quien ostenta la condición de Secretario Técnico del Comité, por lo que, dadas las precisas circunstancias y con el objeto de no profundizar la situación de vulnerabilidad de la accionante [en caso en que efectivamente sea víctima de grupos armados al margen de la Ley], se confirmará la decisión del Tribunal, aclarando que las gestiones de la misma autoridad ante el Comité son las necesarias, dentro de sus competencias, para que se profiera una decisión de fondo. En sentido similar, en un asunto abordado ya por esta Sala con la vinculación exclusiva de Acción Social, se ordenó:

“SEGUNDO: ORDENAR al Director de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, como miembro y Secretario Técnico del Comité de Reparaciones Administrativas, que adelante todas las gestiones pertinentes para que la petición de reparación presentada por la accionante en el mes de marzo de 2009, sea resuelta de fondo, de manera clara, precisa y congruente con lo solicitado, en el término de 15 días siguientes a la notificación de esta providencia por el mencionado Comité.” Sentencia del Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B; de 3 de marzo de 2011, Consejero Ponente Doctor Gerardo Arenas Monsalve; radicado No. 2010-02325-01.

(iv.7) Finalmente, ha de advertirse que por las mismas razones previamente expuestas no es viable admitir que en el presente asunto quien deba asumir la orden emitida sea Fonvivienda, en la medida en que la normatividad es clara en determinar que Acción Social es quien realiza todas las gestiones para que se resuelvan de fondo las reclamaciones de indemnización solidaria, por lo que no es dable confundir la situación expuesta con otras medidas de reparación que están a cargo de diferentes entidades del Estado.

DECISION

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

CONFIRMASE la Sentencia de 2 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca,  a través de la cual se tutelaron los derechos al debido proceso y de petición de la señora Miryam Yatacue, y de las menores María Banesa y Angi Carolina Bastidas Yatacue, vulnerados por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Acción Social; y, en consecuencia, ordenó al Director de la accionada que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la providencia, lleve a cabo las gestiones necesarias pertinentes para que el Comité de Reparaciones, en un término de 8 días siguientes a la notificación del fallo, se pronuncie de fondo sobre la solicitud de reparación administrativa invocada por la accionante, de conformidad con lo establecido en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, cúmplase, remítase copia al Tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

La presente providencia fue discutida en Sala de la fecha.

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ          GERARDO ARENAS MONSALVE

VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

^[1] Adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1966. Aprobado mediante la Ley 74 de 1968.

[2] Corte Constitucional, Sentencia 1103 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería.