19001-23-31-000-2011-00580-01(AC) Sección 2 2012 [Consejo de Estado]

DERECHOS DE LA POBLACION DESPLAZADA - Marco normativo de la ayuda humanitaria, subsidio de vivienda y reparación administrativa

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 51 / LEY 975 DE 2005 / LEY 1448 DE 2011/ DECRETO 4800 DE 2011/ DECRETO 4157 DE 2011

POBLACION DESPLAZADA - Tiene cargas mínimas para satisfacer sus necesidades. Acción de Tutela no procede ante inactividad de tutelante

La acción de tutela no está llamada a suplir los instrumentos ordinarios configurados por el legislador con el objeto de reclamar a las diferentes autoridades que concurren en la protección y asistencia de la población desplazada sus beneficios [llamados a buscar la estabilización y superación del estado de desarraigo], por lo que al encontrarse que la interesada no se ha postulado a ninguno de los subsidios familiares de vivienda ofertados por Fonvivienda no hay lugar a acceder a las pretensiones, tampoco hay lugar a activar un trámite de reparación administrativa que no se ha adelantado. En este sentido la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como de esta Corporación ha sostenido que los desplazados tienen obligaciones o cargas mínimas que deben soportar con el objeto de satisfacer sus necesidades, como lo es la reclamación de tipo de ayudas e indemnizaciones que solicita, por lo que por este aspecto la tutela habrá de confirmarse.

AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA - Vulneración del debido proceso por no brindarla una vez realizada la inscripción en el RUPD

Bajo la anterior regla y sin elementos adicionales de juicio no le es dable a la Sala afirmar que la accionante haya faltado a la verdad al momento de afirmar que era desplazada por la violencia y que no residía en el municipio de Santander de Quilichao; por lo que, en atención a ello y a que se observa que Acción Social [de conformidad con lo afirmado por la accionante y que no fue desvirtuado por la interesada] no le concedió la ayuda humanitaria a la interesada debiendo hacerlo una vez inscrita en el RUPD [tal como se encuentra debidamente aceptado por la accionada], se procederá a conceder el amparo por violación al derecho al debido proceso, previas las siguientes consideraciones.. En razón a que la accionante se encuentra inscrita en el RUPD hace más de 5 años [20/06/2006] y sólo hasta la fecha reclama aquello que se presume requería de manera urgente para dicho momento; Se ordenará a la accionada que, dentro del término de 48 horas, inicie las actuaciones necesarias con el objeto de que se analice el estado actual de vulnerabilidad de la accionante y se decida sobre el derecho que le asiste o no a recibir la ayuda reclamada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil doce (2012)

Radicación número: 19001-23-31-000-2011-00580-01(AC)

Actor: ANA MARIA QUINTERO DE LOZANO

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL Y OTROS

Decide la Sala la impugnación presentada por la señora Ana María Quintero de Lozano contra la Sentencia de 24 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca – Sala Cuarta de Decisión, por la cual se negó el amparo constitucional invocado por ella contra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, el Ministerio de Vivienda - Ciudad y Territorio, el Fondo Nacional de Vivienda y el Municipio de Santander de Quilichao.

EL ESCRITO DE TUTELA

ANA MARÍA QUINTERO DE LOZANO interpuso acción de tutela contra el  Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, el Ministerio de Vivienda - Ciudad y Territorio, el Fondo Nacional de Vivienda y el Municipio de Santander de Quilichao por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, al trabajo, a la seguridad social, al mínimo vital, a la protección especial a las familias desplazadas, entre otros. Solicitó:

• Ordenar al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social repararla en forma integral por los perjuicios causados por el desplazamiento forzado del que fue víctima;
• Ordenar que le sea entregada la ayuda humanitaria[1] de emergencia como víctima del desplazamiento forzado hasta tanto se encuentre en la capacidad de autosostenimiento; y,
• Ser vinculada en todos los programas creados en beneficio de la población desplazada.

Como fundamento de la protección constitucional invocada expuso los siguientes supuestos [fácticos y argumentativos]:

El 21 de abril de 2005 declaró ante la personería Municipal de Santander de Quilichao – Cauca que había sido expulsada del Municipio de Toribio – Cauca el 15 de abril de 2005 y que había arribado al Municipio de Santander de Quilichao, siendo inscrita en el Registro Único de Población Desplazada.

Hasta la fecha no ha recibido ninguna ayuda de atención humanitaria, así como tampoco se encuentra en ningún programa para desplazados.

Ha insistido en reiteradas oportunidades para que se efectúen las ayudas pertinentes, sin recibir respuesta alguna.

Por ser víctima del desplazamiento forzado a causa de la violencia tiene el derecho fundamental a ser reparada con ocasión del daño ocasionado. Para ello es claro, que la indemnización otorgada para el efecto debe ser justa, en atención a que este es uno de los componentes del derecho a la reparación.

La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Acción Social [hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social] es el ente encargado de suplir su pretensión por cuanto esta entidad es la ordenadora del gasto del Fondo para la Reparación de Víctimas de conformidad con la Ley 975 de 2005 y, por lo tanto, es la encargada de indemnizar los perjuicios que se causen.

Afirmó en cuanto a la ayuda humanitaria que “conforme lo establece el Art. 20 del decreto 2589 del 2000, que reglamenta la Ley 387 de 1997, nos corresponde por concepto de alojamiento transitorio, asistencia alimentaria y elementos de aseo personal, nos corresponde como mínimo 3 ayudas mensuales equivalentes cada una a 1.5 salarios mínimos mensuales vigentes, otorgados por una sola vez, hasta una suma máxima equivalente al 50% del salario mínimo legal vigente, por concepto de transporte, otorgado por una sola vez hasta una suma máxima equivalente al 50% del salario mínimo mensual legal vigente.”

No hay duda de que esta acción resulta procedente en virtud del perjuicio irremediable causado por su condición de desplazada. De conformidad con Sentencias de tutela proferidas por la Corte Constitucional, el juez de tutela puede ordenar la reparación de los  perjuicios de toda índole sufridos por las víctimas de la violencia.

INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO

Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.-

En el Oficio visible a folios 23 a 53 del expediente la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la accionada, Lucy Edrey Acevedo Meneses, solicitó denegar las peticiones y declarar la improcedencia de la acción invocada por la señora Ana María Quintero de Lozano. Dentro de este marco, precisó:

Verificado el Registro Único de Población Desplazada - RUPD se encontró que la señora Ana María Quintero de Lozano se encuentra incluida en el mismo. Adicionalmente, está afiliada a salud en el Régimen Subsidiado y vinculada a programas sociales como Familias en acción.

La Subdirección de Atención a Víctimas de la Violencia de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Acción Social [hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social] no es la competente para resarcir los daños o perjuicios causados por otros, por lo tanto, si la presunta víctima sufrió un daño y un detrimento patrimonial que deba ser resarcido lo debe hacer quién causó o propició el daño.

Consideró que existía una falta de legitimación en la causa por pasiva, en razón a que la entidad encargada de brindar seguridad y protección a los habitantes del territorio colombiano es el Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, por lo que es dicha Institución la llamada a responder en el presente asunto, dado que esta entidad presta sus servicios únicamente cuando acaece el hecho del desplazamiento forzado “función ex post”.

Respecto a la reparación administrativa consagrada en el Decreto 1290 de 2008 se estableció como única manera para acceder al programa el diligenciamiento personal de la solicitud de reparación administrativa, en virtud del principio de voluntariedad.

Esta entidad es la encargada de recibir dichas solicitudes para luego realizar una recomendación de cada caso concreto al Comité de Reparaciones Administrativas, el cual es el competente para definir si el peticionario es víctima y/o beneficiario, teniendo como plazo para emitir dicha decisión 18 meses contados a partir de la radicación de la petición. Es importante destacar que el orden de radicación de las solicitudes es de obligatorio cumplimiento para efectos del análisis por parte del Comité, actuar de manera contraria a dicha máxima implica una vulneración del derecho fundamental a la igualdad de todas las personas destinatarias de la reparación por vía administrativa.

Al respecto agregó que “…el (sic) accionante pretende transgredir el orden de las solicitudes de reparación, (…) solicita al Juez Constitucional que mediante fallo de tutela se le conceda el pago de una indemnización solidaria a título de reparación administrativa, por los perjuicios sufridos aparentemente en el marco del conflicto armado interno que afronta el país, decisión que corresponde exclusivamente al Comité de Reparaciones Administrativas CRA…”.

Si bien en algunos casos se prevé la posibilidad de que se anticipen las decisiones, teniendo en cuenta la vulnerabilidad de las víctimas o la gravedad de los hechos, en estos casos el competente para adoptar tal decisión es el Comité antes mencionado.

Dentro de la presente acción se discute el derecho a la justa reparación de las víctimas del desplazamiento forzado con el fin de que se restablezcan sus derechos fundamentales, obligación que radica en cabeza de quienes generaron tal afectación, porque de lo contrario se desconocería el principio de responsabilidad que exige, que los daños antijurídicos deben ser reparados por el Estado cuando con una acción o una omisión de la administración pública se causa un perjuicio a un particular, que no esta obligado a resistir.

Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.-

En el Oficio visible a folios 61 a 66 del expediente el apoderado de la Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Andrés Felipe Niño Fajardo, solicitó que se declarare la excepción de  falta de legitimación en la causa por pasiva por cuanto esta entidad no es competente para conocer las pretensiones formuladas en el escrito de tutela. Dentro de este marco, precisó:

Esta entidad no es la encargada de otorgar la ayuda humanitaria de emergencia, así como tampoco es la encargada de coordinar, otorgar, asignar y/o rechazar subsidios de vivienda de interés social, funciones que le corresponden respectivamente a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Acción Social [hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social] y al Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA.

Dicho fondo es una entidad diferente al Ministerio, en razón a que tiene personería jurídica propia, patrimonio propio, total autonomía presupuestal y financiera y se encuentra legalmente representada.

Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA.-

En el Oficio visible a folios 75 a 85 del expediente el apoderado especial del Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA entidad adscrita al Ministerio de Vivienda - Ciudad y Territorio, Andrei Alexander Suárez Moreno, solicitó denegar las pretensiones formuladas por cuanto esta entidad no ha vulnerado derecho fundamental alguno ya que ha actuado conforme a la Constitución y la Ley. Dentro de este marco, precisó:

La normatividad se ha encargado de definir la reparación individual administrativa como el conjunto de medidas de reparación que el Estado reconoce a las víctimas de violaciones de sus derechos fundamentales, por hechos atribuibles a los grupos armados organizados al margen de la Ley, sin perjuicio de la responsabilidad de los victimarios y de la responsabilidad subsidiaria o residual del Estado.

Dentro de dicho contexto el Decreto 1290 de 2008 busca organizar una política de reparación integral de víctimas.

En lo que atañe al sometimiento de los desplazados al procedimiento establecido en la misma norma la Corte Constitucional ha determinado que la indemnización solidaria prevista para quienes hayan sido víctimas del deslazamiento forzado se entregará por núcleo familiar y se reconoce a través de dicha entidad.

Por lo anterior, FONVIVIENDA es la encargada de atender a la población desplazada a través del subsidio familiar de vivienda con fundamento en el marco legal establecido por la Ley 3ª de 1991, el decreto 951 de 2001, el decreto 170 de 2007 y el Decreto 4911 de 2009.

Al revisar el Modulo de Consultas del Ministerio se verificó que no existen datos de la accionante, lo que quiere decir que no se ha postulado en ninguna de las convocatorias dirigidas a la población desplazada que tiene como objeto asignar subsidios familiares de vivienda. En ese caso, para que la tutelante tenga acceso al subsidio familiar de vivienda de interés social debe cumplir con los requisitos exigidos por la Ley para tal fin, como lo es postularse.

Municipio de Santander de Quilichao.-

En el Oficio visible a folios 112 a 115 del expediente el Alcalde del Municipio de Santander de Quilichao, Juan José Fernández Mera, solicitó denegar las pretensiones formuladas por cuanto esta entidad no ha vulnerado derecho fundamental alguno y está propendiendo por satisfacer las necesidades no sólo de la tutelante sino de los demás ciudadanos que se han acercado para que su petición sea resuelta sin acceder al aparato judicial. Dentro de este marco, precisó:

Mediante la Ley 387 de 1997 se establece que los Gobiernos Nacional, Departamental y Municipal deben adoptar medidas para la prevención del desplazamiento forzado, la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de desplazados internos por la violencia, para lo cual se delegan responsabilidades a los entes territoriales de asignación de recursos para la población afectada.

El fenómeno del desplazamiento en el Municipio de Santander de Quilichao y en la región es preocupante dado que la capacidad de atención de la problemática es limitada, por la falta de recursos del Municipio para responder a dichas demandas, por lo que no se puede desconocer que el tema genera de alguna manera dentro del desarrollo social, político y económico del Municipio impactos que requieren mayor atención.

LA SENTENCIA IMPUGNADA

Mediante la Sentencia de 24 de noviembre de 2011 el Tribunal Administrativo del Cauca - Sala Cuarta de Decisión negó el amparo invocado por la señora Ana María Quintero de Lozano contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Acción Social  [hoy Departamento Administrativo para la prosperidad Social], el Ministerio de Vivienda - Ciudad y Territorio, el Fondo Nacional de Vivienda y el Municipio de Santander de Quilichao, por las razones que a continuación se sintetizan (fls. 87 a 93):

De acuerdo con lo anotado por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Acción Social  [hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social] se encuentra que la accionante esta faltando a la verdad, en razón a que para la época posterior al 15 de abril de 2005 ha seguido residiendo en el Municipio de Toribio – Cauca, lugar donde afirma haber sido expulsada.

En relación con lo beneficios solicitados, la tutelante indica que le han sido negados sin que se encuentre prueba dentro del expediente de la presentación de solicitudes para reclamar las ayudas humanitarias a las que afirma tener derecho.

De acuerdo con el acervo probatorio se observa que la señora Quintero de Lozano además de haber seguido recibiendo las ayudas estatales por el Municipio de Toribio – Cauca, de donde afirma ser expulsada, no ha realizado solicitudes formales de inclusión en otros programas estatales, como el de reparación directa, proyectos productivos y de subsidio de vivienda de lo que deviene que no ha acreditado el cumplimiento de los requisitos exigidos por la Ley para tal fin.

DE LA IMPUGNACIÓN

Mediante escrito radicado en el Tribunal Administrativo del Cauca el 9 de diciembre de 2011 la parte demandante impugnó el fallo de primera instancia, argumentando lo siguiente:

El a quo sostuvo que las ayudas a las que me refiero en el escrito de tutela deben solicitarse, lo cual no es cierto debido a que la Ley no dice que uno debe pedirlas sino que tiene que ser otorgadas en el momento en que fui aceptada como desplazada.

No es cierto que resida en el Municipio de Toribio – Cauca, lo que sucede es que en dicho Municipio recibo el subsidio de salud por pertenecer al cabildo indígena Tacueyo – Cauca.

Afirmó, además, que “…argumentan que recibí familias en acción de mis nietos, pero esto se dio porque se censó por parte del Cabildo, no por parte mía, tanto es así que mis nietos reciben su apoyo de familias en Acción en Ginebra Valle, ya que ellos residen en este municipio y no aquí conmigo…”

Por lo anterior, no es dable que se afirme el falso testimonio de su parte ya que se debió investigar detalladamente su caso.

CONSIDERACIONES

Del escrito de tutela y de los informes rendidos en el proceso concluye la Sala que el problema jurídico por resolver consiste en determinar si el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, el Ministerio de Ambiente - Vivienda y Desarrollo, el Fondo Nacional de Vivienda y el Municipio de Quilichao han vulnerado los derechos invocados por la accionante al no haberle concedido todos los beneficios que se derivan de su condición material de desplazada.

Con el objeto de atender de fondo el objeto planteado, la Sala analizará los siguientes aspectos: (i) De la procedibilidad de la acción de tutela; (ii) De la normatividad aplicable: Ayuda humanitaria, subsidio para vivienda y reparación administrativa; y, (iii) Del caso concreto.

(i) De la procedibilidad de la acción de tutela.-

- El artículo 86 de la Carta Política configuró la acción de tutela para reclamar ante los Jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resultaren vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública [o incluso de un particular]. A su turno, según lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, este mecanismo procede:  (1) cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial o (2) cuándo teniéndolo, resulte ineficaz o se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en cuyo caso surgiría esta acción como mecanismo alterno de protección.

La Corte Constitucional en Sentencia T-187 de 2010, M.P. Doctor Jorge Iván Palacio Palacio, manifestó que la acción de tutela es subsidiaria y, por tanto, no sustituye los mecanismos procesales ofrecidos por el ordenamiento jurídico para defender los intereses de los particulares. Al respecto, precisó que:

“La acción de amparo es un mecanismo preferente y sumario que busca dar protección privilegiada a los derechos fundamentales de las personas cuando los mismos se vean amenazados por una autoridad pública con su acción u omisión y excepcionalmente cuando se vean  conculcados por un particular.

De igual manera la acción de tutela, por su naturaleza, opera de manera subsidiaria y residual, lo que implica que para su procedencia el accionante debe i) carecer de un mecanismo de defensa judicial o carezca de  eficacia o ii) estar ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable y el amparo se promueva como mecanismo transitorio.” (Subrayas fuera del texto).

Ahora bien, de conformidad con la jurisprudencia constitucional y dando aplicación a lo establecido en los incisos 2º y 3º del artículo 13 de la Constitución Política de 1991, la acción de tutela es el mecanismo eficaz e idóneo para la protección de los derechos fundamentales de la población desplazada^[2], grupo poblacional que se considera sujeto de especial protección en razón a la situación dramática en la que se encuentra por haber recaído sobre él cargas excepcionales que no estaba obligado a soportar, por lo que su condición de extrema vulnerabilidad y de debilidad exigen una atención, en primera instancia, de las entidades pertenecientes al Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada y, en segundo lugar, del juez constitucional de tutela, de encontrarse que en su atención y/o definición ha sido vulnerado alguno de sus derechos fundamentales.

Al respecto, la Corte en la Sentencia T-821, del 5 de octubre 2007^[3], se señaló:

“La acción de tutela procede como mecanismo de protección de los derechos fundamentales de las personas en situación de desplazamiento forzado. En efecto, las personas que se encuentran en situación de desplazamiento gozan de un estatus constitucional especial que no puede simplemente tener un efecto retórico. En este sentido, la Constitución obliga a las autoridades a reconocer que se trata de una población especialmente protegida que se encuentra en una situación dramática por haber soportado cargas excepcionales y, cuya protección es urgente para la satisfacción de sus necesidades más apremiantes.”

Por lo anterior la presente acción es, indiscutiblemente, el mecanismo adecuado para proteger los derechos de la accionante, de comprobarse que los beneficios de los que es beneficiaria en condición de desplazada han sido vulnerados por parte de la autoridades que fueron demandadas en esta oportunidad, anáisis que precisamente será abordado a continuación de cara a la normatividad aplicable y a las reglas jurisprudenciales construidas al respecto.

(ii) De la normatividad  aplicable.-

La definición del Estado como social y de derecho tiene connotaciones profundas de cara a la protección de los derechos fundamentales constitucionales de todos los asociados, siendo oportuno en el presente asunto relievar aquella obligación frente a una parte de la población que, ante la ausencia de una respuesta oportuna por parte de las mismas autoridades del Estado en el deber de proteger a todos sus habitantes, por hechos violentos debió migrar de su lugar de origen [aquél respecto del cual se predica su identidad, su derecho de pertenencia y donde se desarrollaron sus condiciones de subsistencia en un ambiente marcado por lazos familiares y sociales] a otros partes dentro del mismo país sin la posibilidad inmediata de retorno.  Al respecto, la situación de desplazamiento ha sido entendida por la Corte Constitucional en los siguientes términos:

“La condición de desplazado se adquiere pues, al estar en cualquier situación, derivada del conflicto armado interno, contraria a los derechos de las personas a permanecer pacíficamente y sin apremio alguno, en el lugar escogido para establecer sus raíces familiares, culturales, sociales y/o económicas. De lo que además se derive la necesidad de trasladarse para preservar no sólo la vida sino la tranquilidad y la armonía propias del desarrollo de la convivencia en un Estado Constitucional de Derecho.”[4].

Normativamente, y luego de que se efectuara un diagnóstico a la situación del desplazamiento en el país resaltando la insuficiencia de los mecanismos creados hasta el momento [Conpes No. 2924 sobre el  Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada], se expidió la Ley 387 de 18 de julio de 1997 “Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia”[5], a través de la cual se definió la condición del desplazamiento en los siguientes términos:

“Artículo 1º. Del desplazado. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público.

(…)”.

Una comprensión constitucional del fenómeno al que se ha venido haciendo referencia, entonces, permite afirmar que la condición de desplazado es de índole material, esto es, que no depende de su declaración por parte del Estado; o, dicho de otro modo, una persona es desplazada cuando por hechos violentos se ve obligada a migrar del sitio que había seleccionado libremente para su residencia.

No obstante lo anterior, ha de tenerse en cuenta que dentro de la estructura institucional dispuesta para la protección y atención de la población en situación de desplazamiento se creó, a través del artículo 4º del Decreto 2569 de 12 de diciembre de 2000, “por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 387 de 1997 y se dictan otras disposiciones”,  el Registro Único de Población Desplazada “RUPD”, herramienta que goza de trascendencia en la medida en que sirve de instrumento técnico para racionalizar la asignación de recursos escasos a un grupo de población sujeto de especial protección, sin que, se reitera, la inclusión en dicho registro determine la condición de desplazamiento. Al respecto, en providencia T-222 de 2010 se expresó que este mecanismo funciona como una “herramienta adecuada para encauzar y racionalizar el uso de los recursos destinados a una población especialmente vulnerable”.

Ahora bien, la Ley 387 del 18 de julio de 1997 [reglamentada por los Decretos Nº 2569 de 2000, 951 de 2001 y 2007 de 2001] estableció en su artículo 17 ibídem los programas a los cuales puede acceder la población desplazada para lograr la consolidación y estabilización socioeconómica, así:

“El Gobierno Nacional promoverá acciones y medidas de mediano y largo plazo con el propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la población desplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en otras zonas rurales o urbanas.

Estas medidas deberán permitir el acceso directo de la población desplazada a la oferta social del gobierno, en particular a los programas relacionados con:

1. Proyectos productivos.
2. Sistema Nacional de Reforma Agraria y de Desarrollo Rural Campesino.
3. Fomento de la microempresa.
4. Capacitación y organización social.
5. Atención social en salud, educación y vivienda urbana y rural, la niñez, la mujer y las personas de la tercera edad, y
6. Planes de empleo urbano y rural de la Red de Solidaridad Social.”.

El artículo 19 ibídem, a su turno, consagra las obligaciones que tienen las instituciones comprometidas en la atención de la población desplazada en el sentido de crear programas que permitan la adquisición de tierras, acceso a la educación pública, procesos de retorno y reubicación, financiación de proyectos productivos etc.

Esta normatividad fue complementada en algunas partes y modificada por la Ley 1448 de 2011, a través de la cual, a partir del artículo 60 se regula la atención a las víctimas del desplazamiento forzado.

De conformidad con la normatividad en cita la población desplazada tiene varios programas de ayuda para aliviar su condición, entre los cuales se encuentran los subsidios de vivienda y compra de tierras, el desarrollo de un proyecto productivo, el acceso a programas de capacitación que les permitan desarrollarlos, etc.

De los hechos narrados en la tutela queda claro que lo pretendido por la tutelante es que se le otorgue (ii.1) ayuda humanitaria, (ii.2) subsidios de vivienda y (ii.3) reparación administrativa. Con tal objeto a continuación se especifica de manera más detallada cada una de las pretensiones.

(ii.1) Ayuda Humanitaria.-

La Constitución Política de 1991 estableció que Colombia es un Estado Social de Derecho, configuración estatal que está dotada de un gran contenido axiológico, pues lleva implícita la idea de que hay un compromiso en la consecución de unas condiciones mínimas de vida digna en cabeza de todos los asociados. Adicionalmente, nuestra carta política consagró: (i) que el Estado tiene como fin garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la misma; y, que las autoridades están instituidas para proteger a las personas residentes en Colombia [artículo 2º]; y, (ii) que las víctimas de los delitos son sujetos de protección constitucional, de cara a un Estado incluyente que mediante acciones afirmativas trata de restablecer las condiciones alteradas, con el objeto, además, de que no se vuelvan a repetir acciones lesivas a los mismos derechos [artículo 250, numerales 6º y 7º].

A su turno, con la entrada en vigencia del artículo 13 constitucional la protección al derecho a la igualdad adquirió una connotación mucho más adecuada a las condiciones de una sociedad como la que caracteriza nuestro país, en la medida en que no solamente se estableció una prohibición de discriminación [inciso 1º] sino un deber [a cargo del estado] de promoción y protección a favor de personas vulnerables o ubicadas en condición de debilidad manifiesta [incisos 2º y 3º].

Precisamente uno de los deberes del Estado frente a las víctimas del conflicto armado interno, que se inscribe dentro de una política de justicia de transición y obedece al principio de solidaridad así como a la obligación de adoptar medidas afirmativas en relación con personas vulnerables y/o ubicadas en condición de debilidad manifiesta, recae en el otorgamiento de ayuda humanitaria, la cual ha sido aplicada internacionalmente en eventos de calamidades naturales y de conflictos armados. Al respecto, la Corte Constitucional en la providencia C-255 de 25 de marzo de 2003, expedida con ocasión de la revisión constitucional de la Ley Aprobatoria del Tratado para la asistencia en materia humanitaria entre la Soberana Orden de Malta y el Gobierno de la República de Colombia firmado en Roma el 30 de septiembre de 1999, sostuvo que:

“A partir de los años noventa, la Asamblea General de las Naciones Unidas ha venido empleando la expresión “asistencia humanitaria”, para referirse a una variedad de actividades internacionales, incluyendo la ayuda a las víctimas de conflictos e intervenciones armadas para reinstaurar la democracia.

(…)

Cabe señalar que, en el Derecho consuetudinario no es nuevo el debate acerca de la asistencia humanitaria.  A la par con el derecho al desarrollo, a la paz y a beneficiarse del patrimonio común de la humanidad, la asistencia humanitaria hace parte de los derechos humanos denominados “derechos de solidaridad de tercera generación”, de igual modo se establece que el derecho a recibir y a brindar asistencia humanitaria constituye un principio fundamental que le asiste a todo ciudadano en cualquier país del mundo.”.

En relación con la ayuda humanitaria de emergencia, el artículo 15 de la Ley 387 de 1997, consagra:

“Atención Humanitaria de Emergencia. Una vez se produzca el desplazamiento, el Gobierno Nacional iniciará las acciones inmediatas tendientes a garantizar la atención humanitaria de emergencia con la finalidad de socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas.

En todos los casos de desplazamiento, las autoridades civiles y militares que se encuentren en las zonas receptoras de población desplazada, garantizarán el libre paso de los envíos de ayuda humanitaria, el acompañamiento nacional e internacional a la población desplazada y el establecimiento de oficinas temporales o permanentes para la defensa y protección de Derechos Humanos y el cumplimiento de las normas del Derecho Internacional Humanitario.

Mientras persista la situación de emergencia se auspiciará la creación y permanencia de equipos interinstitucionales conformados por entidades estatales y gubernamentales del orden nacional, departamental y municipal, para la protección del desplazado y sus bienes patrimoniales.

El Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación emprenderán de oficio las investigaciones sobre los hechos punibles que condujeron al desplazamiento.

Parágrafo. <Parágrafo CONDICIONALMENTE exequible. Apartes tachados INEXEQUIBLES> A la atención humanitaria de emergencia se tiene derecho por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables^[6].”.

Ahora bien, en un esfuerzo por superar, condensar y consolidar las herramientas jurídicas del Estado en pro de los derechos de las víctimas, cuya columna vertebral es la justicia - la verdad - la reparación y la no repetición, se expidió la Ley 1448 de 10 de junio de 2011 [complemento de una serie de medidas proferidas en el marco de la justicia transicional], a través de la cual se regulan aspectos de la asistencia humanitaria a desplazados por la violencia, entre ella la referida ayuda humanitaria. Al respecto, el artículo 62 de la Ley 1448 de 2011, establece:

ARTÍCULO 62. ETAPAS DE LA ATENCIÓN HUMANITARIA. Se establecen tres fases o etapas para la atención humanitaria de las víctimas de desplazamiento forzado:

1. Atención Inmediata;
2. Atención Humanitaria de Emergencia; y
3. Atención Humanitaria de Transición.

PARÁGRAFO. Las etapas aquí establecidas varían según su temporalidad y el contenido de dicha ayuda, de conformidad a la evaluación cualitativa de la condición de vulnerabilidad de cada víctima de desplazamiento que se realice por la entidad competente para ello.

Por su parte, el Gobierno profirió el Decreto 4800 de 20 de diciembre de 2011 “por el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones”, considerando la necesidad de implementar el programa masivo de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas del conflicto armado creado por la Ley 1448 de 2011. Con tal objeto, a partir del artículo 106 reguló lo relacionado con la ayuda humanitaria a las víctimas del desplazamiento forzado. Al respecto sostuvo el artículo 107:

“Artículo 107. Criterios de la ayuda humanitaria. La entrega de esta ayuda se desarrolla de acuerdo a los lineamientos de sostenibilidad, gradualidad, oportunidad, aplicación del enfoque diferencial y la articulación de la oferta institucional en el proceso de superación de la situación de emergencia.

La ayuda humanitaria será destinada de forma exclusiva a mitigar la vulnerabilidad derivada del desplazamiento, de manera tal que esta complemente y no duplique la atención que reciba la población víctima del desplazamiento forzado.”.

1. ii) Subsidios de vivienda

El Decreto 951 de 2001, expedido por el Gobierno Nacional, Ministerio de Desarrollo Económico, reglamentó la Ley 387 de 1997 en lo relacionado con la vivienda y el subsidio de vivienda para la población desplazada, disponiendo en su artículo 4 lo siguiente:

“La asignación del subsidio familiar de vivienda para población desplazada, se realizará exclusivamente a través de programas que desarrollen los siguientes componentes:

1. Retorno. Se facilitará y promoverá el retorno voluntario de las familias al municipio de ocurrencia del desplazamiento inicial, siempre y cuando las condiciones de orden público lo permitan, según el pronunciamiento del Comité para la atención integral a la población desplazada del municipio o distrito de origen. La Red de Solidaridad Social y los entes territoriales coordinarán la ejecución de los programas de retorno.

Los programas dirigidos al retorno deberán tener en cuenta lo dispuesto en el numeral 2.3 del Decreto 173 de 1998. Para efectos de lo dispuesto en el artículo 28 del Decreto 2569 de 2000 el Comité Municipal o Distrital de Atención Integral a la Población Desplazada, del municipio de origen del desplazamiento, se pronunciará sobre la existencia o no de las condiciones de orden público que permitan el retorno, con base en los informes de la zona de expulsión, los procesos de retorno individuales o colectivos que se hayan dado en la zona, previo concepto de la respectiva autoridad del Ministerio Público del lugar. El pronunciamiento del Comité podrá ser recurrido por el postulante ante el Comité Departamental de Atención Integral a la Población Desplazada, el cual contará con treinta (30) días calendario para pronunciarse sobre la solicitud del interesado.

2. Reubicación. Mediante este componente se facilitará la reubicación de los hogares desplazados en municipios distintos al de origen del desplazamiento, cuando no sea posible su retorno.”.

El artículo 5º  ibídem, determinó la forma de aplicación del subsidio de vivienda, distinguiendo entre desplazados propietarios y no propietarios, de la siguiente manera:

“Para cada componente señalado en el artículo anterior, se promoverá un tipo de solución de vivienda adecuada a la condición de desplazado, así:

1. Para el retorno se promoverá la aplicación del subsidio de que trata este decreto en el siguiente orden de prioridades:
2. a) Mejoramiento de vivienda o construcción en sitio propio para hogares propietarios;
3. b) Arrendamiento de vivienda urbana o rural para hogares no propietarios;
4. c) Adquisición de vivienda nueva o usada (urbana o rural) para hogares no propietarios.
5. Para la reubicación se promoverá la aplicación del subsidio de que trata este decreto en el siguiente orden de prioridades:
6. a) Arrendamiento de vivienda urbana o rural para hogares propietarios y no propietarios;
7. b) Mejoramiento de vivienda o construcción en sitio propio para hogares propietarios;
8. c) Adquisición de vivienda nueva o usada rural (urbana o rural) para hogares propietarios.”.

En cuanto al derecho a la vivienda digna, el artículo 51 de la Constitución Política preceptúa:

“Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.”.

Para la Sala es evidente que la vivienda no tiene el carácter de derecho fundamental, sin embargo la Corte Constitucional ha accedido a su protección por vía de tutela cuando se trata de personas afectadas por la violencia, como lo son las víctimas de desplazamiento forzado.

La Corte Constitucional, en sentencia T-098 de 2002^[7], al decidir la situación de un grupo de personas desplazadas asentadas en el Municipio de Quibdó, en relación con el derecho a la vivienda digna, expuso:

“5.3. Vivienda. La Ley 3 de 1991 y su decreto reglamentario 599 del mismo año, crearon el sistema nacional de vivienda y regularon el subsidio familiar de vivienda. Los decretos 706  de 1995 y 2620 de 2000, se refieren a la manera de facilitar la adquisición, construcción y mejoramiento de vivienda. El decreto 951 de 2001 estableció el subsidio de vivienda para la población desplazada e incluye la reubicación “en municipios distintos al de origen del desplazamiento cuando no sea posible su retorno..”.

Posteriormente, en la sentencia T-025 de 2004, esa misma Corporación, precisó que la obligación de atender el derecho a la vivienda de la población desplazada implica:

“En relación con las órdenes puntuales para el otorgamiento de las ayudas previstas en los programas de vivienda y de restablecimiento socioeconómico, la Red de Solidaridad Social, el Inurbe o quien haga sus veces, FUDUIFI o quien haga sus veces, INCORA o quien haga sus veces, así como las entidades encargadas de estos programas a nivel departamental y municipal, deberán contestar de fondo, de manera clara y precisa las peticiones presentadas por los actores en el presente proceso, teniendo en cuenta los siguientes criterios:

1) incorporar la solicitud en la lista de desplazados peticionarios;

2) Informar al peticionario dentro del término de 15 días el tiempo máximo dentro del cual le dará respuesta a la solicitud;

3) Informar al peticionario dentro del término de 15 días si la solicitud cumple con los requisitos para su trámite, y en caso contrario, indicarle claramente cómo puede corregirla para que pueda acceder a los programas de ayuda;

4) Si la solicitud cumple con los requisitos, pero no existe la disponibilidad presupuestal, adelantará los trámites necesarios para obtener los recursos, determinará las prioridades y el orden en que las resolverá;

5) Si la solicitud cumple con los requisitos y existe disponibilidad presupuestal suficiente, la informará cuándo se hará efectivo el beneficio y el procedimiento se seguirá para que lo reciba efectivamente.

6) En todo caso, deberá abstenerse de exigir un fallo de tutela para cumplir sus deberes legales y respetar los derechos fundamentales de los desplazados.”.

iii) Reparación administrativa.-

Numerosos son los instrumentos suscritos por Colombia en el marco del derecho internacional que obligan al Estado a: (i) propender por el establecimiento de un orden justo y en paz garantista de los derechos humanos y de la dignidad de la persona [Declaración Universal de Derechos Humanos, Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos, Convención Americana sobre Derechos Humanos]; (ii) garantizar la existencia de un recurso judicial efectivo en aras de la protección de aquellas personas que consideran vulnerados sus derechos [v. gr. Artículo 2º numeral 3º literal a) del Pacto Internacional de derechos Civiles y Políticos^[8]]; y, (iii) a no permitir que en pro del restablecimiento de un orden constitucional se olvide el derecho de los afectados de graves violaciones a su reparación integral [en el marco de la justicia de transición]. Al respecto, el artículo 63 del Pacto de San José, dispone:

 “Artículo 63

1. Cuando decida que hubo violación de un derecho o libertad protegidos en esta Convención, la Corte dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados.  Dispondrá asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada.(…)”.

A su turno, el artículo 75 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional dispone [aprobado en Colombia mediante la Ley 742 de 2002]:

“1. La Corte establecerá principios aplicables a la reparación, incluidas la restitución, la indemnización y la rehabilitación, que ha de otorgarse a las víctimas o a sus causahabientes. Sobre esta base, la Corte, previa solicitud o de oficio en circunstancias excepcionales, podrá determinar en su decisión el alcance y la magnitud de los daños, pérdidas o perjuicios causados a las víctimas o a sus causahabientes, indicando los principios en que se funda.

(…)”.

Dentro de este contexto, entonces, si bien para el ordenamiento  jurídico internacional es trascendental la consolidación de estados en paz dicho objetivo no puede prescindir de los derechos a la justicia, la verdad y la reparación de las personas que como consecuencia de conflictos internos, v. gr., son víctimas de violaciones al derecho internacional humanitario o al derecho internacional de los derechos humanos [al respecto ver, la Resolución No. 60/147 Aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptada el 16 de diciembre de 2007] así como de actos cometidos por grupos armados al margen de la Ley.

Ahora bien, dentro de un concepto de justicia de transición y atendiendo al marco normativo nacional e internacional pertinente [aplicable por vía del artículo 93 de la Constitución Política como criterio de interpretación o como norma que prevalece en el orden interno] se profirió la Ley 975 de 2005 “por la  cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios”.  A partir de dicho cuerpo normativo se pretendió garantizar, entonces, la reparación integral individual y colectiva de las víctimas de la violencia, conceptos entendido por la Corte constitucional en los siguientes términos:

"En el plano individual, la Corte ha sostenido que las medidas de reparación se extienden a“(i) la restitutio in integrum, o reposición de la situación a su estado original; (ii) la indemnización o reparación por equivalencia en dinero, y (iii) la satisfacción o reparación moral”. Adicionalmente, deben considerarse incluidas dentro del derecho a la reparación individual las medidas de rehabilitación, que han sido definidas por la Corte como las “acciones tendientes a la recuperación de las víctimas que sufren traumas físicos y sicológicos como consecuencia del delito”, y las medidas de garantía de no repetición.

En el plano comunitario, también las víctimas colectivas de violaciones de sus derechos humanos o de delitos por parte de grupos armados al margen de la ley, tienen derecho a una reparación colectiva que exige por parte del Estado la implementación de medidas económicas y simbólicas de satisfacción colectiva, garantías de no repetición, y acciones orientadas a la reconstrucción psicosocial de las poblaciones afectadas por la violencia”.

A partir de dicho cuerpo normativo se establecieron dos vías para obtener la reparación integral individual: una judicial, al interior del proceso penal y a cargo de los miembros de los grupos armados beneficiarios de las disposiciones de la misma Ley [artículo 23 y 42 la Ley 975 de 2005] y, otra administrativa, regulada a través del Decreto 1290 de 2008, atendiendo al principio de solidaridad y a la obligación residual de reparar [sin que implique, en todo caso, aceptación o fijación de responsabilidad alguna en los términos del artículo 90 de la Constitución Política] así como a la necesidad del establecimiento de medidas efectivas y oportunas que permitan a la población lesionada salir de su situación de vulnerabilidad lo más pronto posible.

El referido programa de reparación administrativa, al tenor del artículo 1º del Decreto 1290 de 2008, quedó a cargo de Acción Social; y, contempló como una de sus medidas la indemnización solidaria [artículo 4º literal a) ibídem], para lo cual, además de fijar eventos y tarifas respectivas en su artículo 5º, dispuso un procedimiento de reconocimiento y pago, el cual se sintetiza así [artículo 20 y ss]:

1. Diligenciamiento de una solicitud bajo juramento [formulario impreso y distribuido por Acción Social que se encuentra y entrega en alcaldías municipales, defensorías municipales, entre otras entidades], con destino al Comité de Reparaciones Administrativas [creado por el artículo 15 y siguientes ibídem y del cual el Director de Acción Social o su delegado es el Secretario Técnico]
2. Remitida la solicitud a Acción Social, la entidad deberá presentar mensualmente un informe al Comité de Reparaciones Administrativas, quien finalmente decide dentro de término de 18 meses.
3. No obstante lo anterior, ha de resaltarse que en dicho procedimiento Acción Social goza de un amplio margen de participación, en la medida en que verifica la información suministrada y la acredita, presentando ante el Comité la posible decisión y las medidas de reparación que se recomiendan.
4. Finalmente, de conformidad con el parágrafo 1º de artículo 16 ibídem, contra la decisión del Comité solo procede el recurso de reposición.

En la Ley 1448 de 2011 se regulan aspectos de la reparación por vía judicial [a cargo del victimario o del Estado, en subsidio y en virtud del principio de solidaridad –para cuyo caso se aplica la tabla indemnizatoria propia de las reparaciones administrativas] y, nuevamente, la indemnización por vía administrativa, estableciendo en el artículo 132 que el Gobierno, dentro del término de 6 meses, reglamentará lo relacionado con el trámite, montos, entre otros aspectos. Adicionalmente, debe advertirse, dicho artículo habló de la posibilidad de admitir la indemnización como contrato de transacción [dejando abierta la posibilidad de que los que ya percibieron esta indemnización con anterioridad puedan manifestar ante Acción Social o la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas su decisión de admitir dicho beneficio como contrato de transacción] , así como la compatibilidad de este mecanismo de reparación con los demás establecidos en el cuerpo normativo [situación esta última que es evidente desde el inicio de esta medida a partir de la Ley 975 de 2005].

Así mismo, debe advertirse que el articulo 166 de la Ley 1448 de 2011 creó la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas, con personería jurídica y autonomía administrativa y patrimonial, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República [posteriormente adscrita, de conformidad con lo establecido en el Decreto No. 4157 de 3 de noviembre de 2011 al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social]. Dicha Unidad, de conformidad con lo establecido en los artículos 153 y siguientes ibídem, es la responsable de: (i) la operación de la Red Nacional de Información para la Atención y Reparación de las Víctimas, (ii) del funcionamiento del registro único de víctimas y (iii) de la coordinación de la ejecución de la política pública en materia de atención, asistencia y reparación a víctimas, entre otras funciones establecidas en el artículo 168.

En desarrollo del artículo 132 de la referida Ley se profirió el Decreto 4800 de 2011, en el cual se regula el tema de la reparación por vía administrativa a partir del artículo 146, estableciendo un régimen de transición en el artículo 155. Además, es de resaltar que con este cuerpo normativo se deroga el Decreto 1290 de 2008 [artículo 297].

(iv) Del caso concreto.-

Teniendo en cuenta los diferentes puntos de derecho expuestos en los acápites anteriores así como los supuestos debidamente acreditados a través de los medios probatorios allegados, es oportuno referir que:

(iv.1) La acción de tutela no está llamada a suplir los instrumentos ordinarios configurados por el legislador con el objeto de reclamar a las diferentes autoridades que concurren en la protección y asistencia de la población desplazada sus beneficios [llamados a buscar la estabilización y superación del estado de desarraigo], por lo que al encontrarse que la interesada no se ha postulado a ninguno de los subsidios familiares de vivienda ofertados por Fonvivienda no hay lugar a acceder a las pretensiones, tampoco hay lugar a activar un trámite de reparación administrativa que no se ha adelantado.

En este sentido la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como de esta Corporación ha sostenido que los desplazados tienen obligaciones o cargas mínimas que deben soportar con el objeto de satisfacer sus necesidades, como lo es la reclamación de tipo de ayudas e indemnizaciones que solicita, por lo que por este aspecto la tutela habrá de confirmarse.

(iv.2) Ahora bien, la inscripción en el Sisbén en un Municipio diferente a aquél al que la persona asegura haberse desplazado no puede ser el único motivo para rechazar la inscripción sino que deben analizarse todos los elementos probatorios que se presenten[9]. Lo anterior, en la medida en que se presume la veracidad de la declaración del hecho del desplazamiento y corresponde a la entidad del Estado encargada de su verificación demostrar fehacientemente que en efecto el desplazamiento no ocurrió (Sentencias T-496 de 2007[10] y T-630 de 20007[11]). Adicionalmente, en el presente asunto se evidencia que la interesada está inscrita en e RUPD.

Al respecto, la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional ha sostenido que las autoridades encargadas de aplicar la normatividad [constitucional, legal y reglamentaria] relacionada con la situación de desplazamiento deben tener en cuenta los siguientes principios [T-328 de 2007, reiterada en las providencias T-821 de 2007, T-156 de 2008, T-042 de 2009, T-829 de 2009, T-222 de 2020, entre otras]:

 “(1) Las disposiciones legales deben interpretarse y aplicarse a la luz de las normas de derecho internacional que hacen parte del bloque de constitucionalidad sobre el tema de desplazamiento forzado, en particular, el artículo 17 del Protocolo Adicional de los Convenios de Ginebra de 1949 y los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, consagrados en el Informe del Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas para el Tema de los Desplazamientos Internos de Personas; (2) el principio de favorabilidad;  (3) el principio de buena fe y el derecho a la confianza legítima; y (4) el principio de prevalencia del derecho sustancial propio del Estado Social de Derecho.”.

(iv.3) Bajo la anterior regla y sin elementos adicionales de juicio no le es dable a la Sala afirmar que la accionante haya faltado a la verdad al momento de afirmar que era desplazada por la violencia y que no residía en el municipio de Santander de Quilichao; por lo que, en atención a ello y a que se observa que Acción Social [de conformidad con lo afirmado por la accionante y que no fue desvirtuado por la interesada] no le concedió la ayuda humanitaria a la interesada debiendo hacerlo una vez inscrita en el RUPD [tal como se encuentra debidamente aceptado por la accionada], se procederá a conceder el amparo por violación al derecho al debido proceso, previas las siguientes consideraciones:

• En atención a que la ayuda humanitaria se concede de manera urgente, con el objeto de contrarrestar los efectos negativos de un desplazamiento forzado y que no es posible conceder ayudas de manera retroactiva;
• En razón a que la accionante se encuentra inscrita en el RUPD hace más de 5 años [20/06/2006] y sólo hasta la fecha reclama aquello que se presume requería de manera urgente para dicho momento;
• Se ordenará a la accionada que, dentro del término de 48 horas, inicie las actuaciones necesarias con el objeto de que se analice el estado actual de vulnerabilidad de la accionante y se decida sobre el derecho que le asiste o no a recibir la ayuda reclamada.

Finalmente, la Sala no pasa por inadvertido las modificaciones que frente al reconocimiento de ayuda humanitaria [en cuanto a procedimiento] introdujo la Ley 1448 de 2011, sin embargo, tanto en la referida Ley [artículo 170]  como en el Decreto 4155 de 3 de noviembre de 2011 “por el cual se transforma la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, en Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, perteneciente al Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación, y se fija su objetivo y estructura”, se resaltó que el funcionamiento de la nueva estructura del sector de Atención a Víctimas de la Violencia se llevaría a cabo en un plazo de un año, con el objeto de no afectar la adecuada prestación de un servicio a cargo del Estado frente a un grupo poblacional vulnerable. Al respecto, en este último cuerpo normativo, se sostuvo:

“ARTÍCULO 32. Asistencia, atención y reparación a las víctimas de la violencia. La asistencia, atención y reparación a las víctimas de la violencia, continuarán siendo asumidas por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, hasta tanto se cree la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a Víctimas, se adopte su estructura y su planta de personal.

Artículo 41. Transitorio. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social ejercerá las funciones propias de las entidades del Sector Inclusión Social y Reconciliación hasta el 1º de enero de 2012, fecha a partir de la cual entrará en funcionamiento estas entidades.”.  

Adicionalmente, en atención al término de implementación del sistema al que se ha hecho referencia y a la necesidad de no continuar agravando la situación de la tutelante, se considera oportuno afirmar que la orden deberá ser cumplida por el Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y el Subdirector Técnico de Atención a la Población Desplazada de la entidad –o quien haga sus veces-, y dentro del marco de sus competencias.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

CONFÍRMASE PARCIALMENTE la Sentencia de 24 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca – Sala Cuarta de Decisión, en cuanto negó la protección de los derechos fundamentales relacionados con el reconocimiento del subsidio de vivienda y de la reparación administrativa, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

REVÓCASE PARCIALMENTE la Sentencia de 24 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca – Sala Cuarta de Decisión, en cuanto negó las pretensiones frente a la reclamación de la ayuda humanitaria. En su lugar,

AMPÁRANSE los derechos fundamentales incoados por la señora Ana María Quintero de Lozano en relación con la reclamación de ayuda humanitaria; y, en consecuencia, ORDÉNASE al Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y al Subdirector Técnico de Atención a la Población Desplazada de la entidad –o quien haga sus veces-, que, dentro del marco de sus competencias y en el término de 48 horas, inicien las actuaciones necesarias con el objeto de que se analice el estado actual de vulnerabilidad de la accionante y se decida sobre el derecho que le asiste a recibir actualmente ayuda humanitaria.

ORDÉNASE a las mismas autoridades que le brinden el acompañamiento y la orientación necesarias para que la señora Ana María Quintero de Lozano conozca los derechos de los que es titular en su condición de desplazada, si su estado de vulnerabilidad se verifica, así como las cargas que debe asumir en la reclamación de los mismos.

Cópiese, notifíquese, cúmplase, remítase copia al Tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

La presente providencia fue discutida en Sala de la fecha.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ          GERARDO ARENAS MONSALVE

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

[1] “Establecida en el Art. 20 del decreto 2569 del 2000, que reglamenta la Ley 387 de 1997, correspondiéndonos por concepto de alojamiento transitorio, asistencia alimentaria y elementos de aseo personal, nos corresponden como mínimo 3 ayudas mensuales equivalentes cada una a 1,5 salarios mínimos mensuales vigentes, otorgada por espacio de tres meses, una sola vez, hasta una suma máxima equivalente al 50% del salario mínimo mensual vigente, por concepto de transporte, otorgado por una sola vez, hasta una suma máxima equivalente al 50% del salario mínimo mensual legal vigente.”

^[2] Sobre este tópico ver, entre otras, las Sentencias T-328 de 2007, T-821 de 2007, T-222 de 2010.

^[3] M.P. Catalina Botero Marino.

[4] Sentencia T-468 de 2006, reiterado por la Sentencia T-328 de 2007.

[5] Sobre este tópico debe resaltarse que a pesar del esfuerzo institucional para brindar una atención integral a las víctimas del fenómeno del desarraigo, la Corte Constitucional declaró, a través de la Sentencia T-025 de 2004, el estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento interno.

^[6] Corte Constitucional, sentencia C-278/07. Magistrado Ponente: Doctor Nilson Pinilla Pinilla.

^[7] Sentencia T-098 del 14 de febrero de 2002 de la Corte Constitucional, magistrado ponente Marco Gerardo Monroy Cabra.

^[8] Adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1966. Aprobado mediante la Ley 74 de 1968.

[9] Sentencias T-496 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-1076 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-1094 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

[10] M.P. Jaime Córdoba Triviño.

[11] Sentencia T-630 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto); y, en el mismo sentido, cfr sentencia T-496 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).