20001-23-31-000-2012-00004-01(AC) Sección 2 2012 [Consejo de Estado]

ATENCION A DESPLAZADOS Y DERECHO A LA IGUALDAD - Acción de tutela no es instrumento para alterar los turnos

Es claro que la configuración normativa tejida entorno de la asignación de turnos para la atención de la población desplazada encuentra su justificación en la optimización y priorización de la atención de aquellos que la necesitan con mayor urgencia, por ende, el Consejo de Estado acoge la tesis de la Corte Constitucional que procura la protección del derecho a la igualdad en cuanto a las solicitudes de los desplazados se refiere… En conclusión, dada la trascendencia del turno, como materialización del derecho al a igualdad y del principio de eficiencia del gasto público, la tutela  no puede ser empleada para alterar el orden en que serán entregadas las ayudas solicitadas ni para desconocer los derechos de otros desplazados que no acudieron a la misma y que se encuentran, en igualdad de condiciones, a la espera de una respuesta de la entidad.

NOTA DE RELATORIA: Ver, Corte Constitucional, sentencias T-025 de 2004, T-067 de 2008, T-012 de 2006 y T-191 de 2007.

ACCION DE TUTELA - Improcedente por entrega de ayuda humanitaria solicitada

Esta Sala no puede pasar por alto que, de acuerdo con el mismo informe presentado por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la entrega de ayuda humanitaria al señor Rincón Villalba no se le había negado, como él lo afirmó, sino que estaba sometida a un turno, elemento este que, tal como se refirió previamente no puede desconocerse, en principio, mediante acción de tutela; por lo que, en consideración de la Sala el amparo no debió concederse, máxime cuando ya se había efectuado el giro de la entrega de ayuda el día 29 de diciembre de 2011.  Giro que, de acuerdo con lo sostenido por la Unidad en esta instancia, se hizo efectivo por el accionante el día 4 de enero de 2012; por lo que, mantener la decisión de realizar un nuevo proceso de caracterización no es adecuado ni atiende a los principios de eficacia y eficiencia con los que se debe ejercer la función pública.

FUENTE FORMAL: DECRETO 4800 DE 2011 / LEY 1448 DE 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

Bogotá, D.C.,  veintinueve (29) de marzo de dos mil doce (2012)

Radicación número: 20001-23-31-000-2012-00004-01(AC)

Actor: DAGOBERTO RINCON VILLALBA

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL Y LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCION Y REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS

Decide la Sala la impugnación presentada por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social contra la Sentencia de 25 de enero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cesar, por la cual se accedió a las pretensiones de la acción de tutela incoada por el señor Dagoberto Rincón Villalba contra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

EL ESCRITO DE TUTELA

DAGOBERTO RINCON VILLALBA interpuso acción de tutela contra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales de los menores, al mínimo vital, dignidad humana y a la igualdad. Concretamente solicitó:

• Ordenar al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social concederle la ayuda humanitaria a la cual tiene derecho y expedir la certificación que lo acredita como desplazado por la violencia ya que esta es requisito necesario para acceder a los beneficios correspondientes; y,
• Ordenar al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social vincularlo a los programas de apoyo económico dirigidos a la población desplazada por la violencia a fin de mejorar su calidad de vida.

Como fundamento de la protección constitucional invocada expuso los siguientes supuestos [fácticos y argumentativos]:

Es desplazado por la violencia y cabeza de familia con 4 hijos menores de edad. Se encuentra incluido en el Registro único de Víctimas desde el día 22 de agosto de 2011 junto con su hijo Luis Miguel Rincón Peñaloza.

Acudió en varias ocasiones a la Unidad Territorial Cesar del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social para pedir la prorroga de ayudas humanitarias de manera verbal pero siempre se le respondió que no tenía derecho a más ayuda porque ya había recibido toda la ayuda que le correspondía.

Se encuentra viviendo en condiciones de alta miseria con sus 4 hijos, por lo cual carecen de alimentos, vestido, vivienda básica, empleo, entre otros.

Esto va en contra de los preceptos constitucionales y legales que consagran la protección de la población desplazada, además, de la sentencia de la Corte Constitucional que estableció que la ayuda humanitaria de la población desplazada no es de carácter temporal y que debe brindársele hasta el momento en que los mismos estén en condiciones de auto sostenibilidad.

La demandada está en la obligación de suministrar la ayuda humanitaria requerida al estar probada la existencia de la afectación de los derechos fundamentales del peticionario y su núcleo familiar.

INFORME RENDIDO EN EL PROCESO

Unidad Administrativa Especial para la Atención y la Reparación Integral de las Víctimas.-

El 23 de enero de 2012, en el Oficio visible a folios 14 a 21 del expediente, el apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas, doctor Luis Domingo Gómez Maldonado, solicitó negar la acción de tutela interpuesta por el señor Dagoberto Rincón Villalba por las razones que a continuación se sintetizan:

De acuerdo al parágrafo 1° del artículo 35 del Decreto 4155 de 2011 y al artículo 168 de la Ley 1448 de 2011, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas es la competente para ejercer el derecho de defensa en el presente asunto.

Según la consulta realizada en la herramienta administrativa se evidenció que el accionante se encuentra incluido en el Registro Unico de Población Desplazada desde el día 22 de agosto de 2011 junto con su hijo Luis Miguel Rincón Peñaloza, inscripción que no es constitutiva sino declarativa de una situación fáctica previa.

Según lo establecido en el parágrafo 1° del artículo 64 de la Ley 1448 de 2011 la ayuda humanitaria está a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral de la Victimas, de acuerdo a esto, con el fin de garantizar el derecho de igualdad y equidad en la concesión de ayuda humanitaria, la entrega de esos componentes se realiza de conformidad con el resultado del proceso de caracterización y los turnos asignados para cada caso.

Para el caso particular se evidencia que el accionante está programado para cobro de los componentes de una prórroga de la ayuda humanitaria desde el día 29 de diciembre de 2011, giro que se encuentra disponible en el Banco Agrario de Valledupar y debe ser cobrado dentro de los 30 días siguientes a su colocación. Además, en el reporte histórico de prorrogas entregadas al accionante se encuentra que el 30 de agosto de 2011 le fue conferida una por valor de $510.000 pesos.

El 23 de febrero de 2012, en el Oficio visible a folios 69 a 71 del expediente, nuevamente, el apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas, doctor Luis Domingo Gómez Maldonado, rindió informe manifestando que el accionante realizó el cobro de los componentes de la atención humanitaria programados a su favor el día 4 de enero de 2012, en la sucursal del Banco Agrario de Valledupar - Cesar, lo que quiere decir que aun tiene atención vigente y que, debido a esto, no se avaló entrega de otra prorroga de la atención humanitaria por encontrarse dentro de los 3 meses.

LA SENTENCIA IMPUGNADA

Mediante la Sentencia de 25 de enero de 2012 el Tribunal Administrativo del Cesar accedió a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Dagoberto Rincón Villalba contra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, por las razones que a continuación se sintetizan (fls. 41 a 53):

La acción de tutela constituye un mecanismo constitucional de carácter residual y subsidiario creado por la Constitución de 1991 con el fin de obtener del juez constitucional la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se encuentren amenazados o vulnerados por la acción u omisión de una autoridad pública, o de un particular investido de funciones públicas autorizado por la Constitución o la Ley.

El Tribunal trae a colación el artículo 2 del Decreto 2569 de 2000 que trae la definición de la condición de desplazado y pone de presente que el Gobierno Nacional a través de la Dirección General para los Derechos Humanos del Ministerio de Interior ó la entidad que esta delegue, debe declarar que se encuentra en condición de desplazamiento aquella persona que solicite tal reconocimiento y acredite el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 32 de la Ley 387 de 1997.

Si bien es cierto que al accionante se le ha hecho entrega de ayudas humanitarias, no es menos cierto que dentro del plenario no se vislumbra prueba alguna de la cual se pueda inferir que el actor haya superado su condición de desplazado y esté en condiciones de proveerse su propio sostenimiento y el de su núcleo familiar. Por lo anterior, a la entidad demandada le corresponde verificar si las ayudas entregadas fueron suficientes para superar la condición de extrema vulnerabilidad sufrida por el demandante o si, por el contrario, se siguen presentando las condiciones que dieron lugar a la prestación de este servicio, en tal caso, el Departamento para la Prosperidad Social deberá conceder al accionante la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia.

En consecuencia, no son de recibo los argumentos planteados por la entidad accionada cuando afirma que proceder a la entrega inmediata de la ayuda es desconocer los precedentes constitucionales y quebrantar el principio presupuestal de anualidad, toda vez que, en aras de la protección de los derechos fundamentales del accionante, lo que se pretende es que la entidad accionada realice el estudio socioeconómico pertinente para determinar si efectivamente al señor Dagoberto Rincón Villalba le asiste el derecho a seguir recibiendo dichas ayudas o no.

DE LA IMPUGNACION

Mediante escrito radicado en el Tribunal Administrativo del Cesar, el 08 de febrero de 2012, la Dra. Lucy Edrey Acevedo Meneses, en calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, impugnó el fallo de primera instancia, argumentando (fls. 56 y 60):

A pesar de que las causales de nulidad son taxativas y que, por remisión, en trámites de tutela se aplica el Código de Procedimiento Civil y los principios contenidos en este, según lo dispuesto en el  artículo 4º del Decreto 306 de 1992 [lo que permite afirmar que para acciones de tutela se aplican exclusivamente las causales establecidas en los artículos 140, 142 y 143 del Código de Procedimiento Civil]; no debe olvidarse que también es válido afirmar que se genera la nulidad cuando se desconocen los preceptos consignados en el Decreto 2591 de 1991, que en el caso en comento ocurre por violación al debido proceso.

La decisión judicial del a quo contraviene lo preceptuado en el Decreto 2591 de 1991 toda vez que la norma constitucional predica que la acción de tutela no es un mecanismo declarativo de derechos, sino una acción con una finalidad de carácter transitorio es decir que la acción de amparo funge como una medida cautelar y preventiva para proteger un derecho, en el caso sub lite, el operador cometió un error dentro de la providencia pues le ordenó al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, una función impropia de la entidad demandada, cuando la jurisprudencia constitucional ha previsto que no se le pueden atribuir competencias que no ostenta mediante la concreción de una decisión judicial a su vez el fallo está construido en un sentido declarativo y con consecuencias definitivas.

La entidad considera que, en lo que atañe a su competencia, no existe legitimación por pasiva para dar cumplimiento al fallo de tutela proferido a favor del accionante, ya que el asunto debatido corresponde funcionalmente a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación de las víctimas.

A partir de 1 de enero de 2012 asumió la Unidad Administrativa Especial para la Atención de las Victimas todos los procesos judiciales que tengan que ver con sus competencias, el pago de las decisiones judiciales adversas proferidas con posterioridad al 1 de enero de 2012 y conocer las solicitudes de atención, asistencia y reparación integral de las victimas señaladas en las leyes correspondientes.

Por lo anterior solicitó revocar el fallo de tutela proferido el 25 de enero de 2012 por carecer de fundamentos fácticos y jurídicos que permitan deducir la vulneración o amenaza a los derechos fundamentales del accionante.

CONSIDERACIONES

Del escrito de tutela y de los informes rendidos en el proceso concluye la Sala que el problema jurídico por resolver consiste en determinar si el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y/o la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación de las Victimas han vulnerado los derechos invocados por la accionante al no haberle, presuntamente, concedido el beneficio de una prórroga de ayuda humanitaria.

Con el objeto de atender de fondo el objeto planteado, la Sala analizará los siguientes aspectos: (i) De la procedencia de la acción de tutela; (ii) De la ayuda humanitaria a la población desplazada; (iii) De la asignación de turnos de atención; y, (iv) Del caso concreto.

(i) De la procedencia de la acción de tutela.-

El artículo 86 de la Carta Política configuró la acción de tutela para reclamar ante los Jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resultaren vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública [o incluso de un particular]. A su turno, según lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, este mecanismo procede:  (1) cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial o (2) cuándo teniéndolo, resulte ineficaz o se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en cuyo caso surgiría esta acción como mecanismo alterno de protección.

La Corte Constitucional en Sentencia T-187 de 2010, M.P. doctor Jorge Iván Palacio Palacio, manifestó que la acción de tutela es subsidiaria y, por tanto, no sustituye los mecanismos procesales ofrecidos por el ordenamiento jurídico para defender los intereses de los particulares. Al respecto, precisó que:

“La acción de amparo es un mecanismo preferente y sumario que busca dar protección privilegiada a los derechos fundamentales de las personas cuando los mismos se vean amenazados por una autoridad pública con su acción u omisión y excepcionalmente cuando se vean  conculcados por un particular.

De igual manera la acción de tutela, por su naturaleza, opera de manera subsidiaria y residual, lo que implica que para su procedencia el accionante debe i) carecer de un mecanismo de defensa judicial o carezca de  eficacia o ii) estar ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable y el amparo se promueva como mecanismo transitorio.” (Subrayas fuera del texto).

Ahora bien, de conformidad con la jurisprudencia constitucional y dando aplicación a lo establecido en los incisos 2º y 3º del artículo 13 de la Constitución Política de 1991, la acción de tutela es el mecanismo eficaz e idóneo para la protección de los derechos fundamentales de la población desplazada^[1], grupo poblacional que se considera sujeto de especial protección en razón a la situación dramática en la que se encuentra por haber recaído sobre él cargas excepcionales que no estaba obligado a soportar, por lo que su condición de extrema vulnerabilidad y de debilidad exigen una atención, en primera instancia, de las entidades pertenecientes al Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada y, en segundo lugar, del juez constitucional de tutela, de encontrarse que en su atención y/o definición ha sido vulnerado alguno de sus derechos fundamentales.

Al respecto, la Corte en la Sentencia T-821, del 5 de octubre 2007^[2], se señaló:

“La acción de tutela procede como mecanismo de protección de los derechos fundamentales de las personas en situación de desplazamiento forzado. En efecto, las personas que se encuentran en situación de desplazamiento gozan de un estatus constitucional especial que no puede simplemente tener un efecto retórico. En este sentido, la Constitución obliga a las autoridades a reconocer que se trata de una población especialmente protegida que se encuentra en una situación dramática por haber soportado cargas excepcionales y, cuya protección es urgente para la satisfacción de sus necesidades más apremiantes.”

Por lo anterior la presente acción es, indiscutiblemente, el mecanismo adecuado para proteger los derechos del accionante, de comprobarse que los beneficios de los que es titular en condición de desplazado han sido vulnerados por parte de la autoridades que fueron demandadas en esta oportunidad, análisis que precisamente será abordado a continuación de cara a la normatividad aplicable y a las reglas jurisprudenciales construidas al respecto.

(ii) De la ayuda humanitaria a la población desplazada.-

- La definición del Estado como social y de derecho tiene connotaciones profundas de cara a la protección de los derechos fundamentales constitucionales de todos los asociados, siendo oportuno en el presente asunto relievar aquella obligación frente a una parte de la población que, ante la ausencia de una respuesta oportuna por parte de las mismas autoridades del Estado en el deber de proteger a todos sus habitantes, por hechos violentos debió migrar de su lugar de origen [aquél respecto del cual se predica su identidad, su derecho de pertenencia y donde se desarrollaron sus condiciones de subsistencia en un ambiente marcado por lazos familiares y sociales] a otros partes dentro del mismo país sin la posibilidad inmediata de retorno.  Al respecto, la situación de desplazamiento ha sido entendida por la Corte Constitucional en los siguientes términos:

“La condición de desplazado se adquiere pues, al estar en cualquier situación, derivada del conflicto armado interno, contraria a los derechos de las personas a permanecer pacíficamente y sin apremio alguno, en el lugar escogido para establecer sus raíces familiares, culturales, sociales y/o económicas. De lo que además se derive la necesidad de trasladarse para preservar no sólo la vida sino la tranquilidad y la armonía propias del desarrollo de la convivencia en un Estado Constitucional de Derecho.”[3].

Normativamente, y luego de que se efectuara un diagnóstico a la situación del desplazamiento en el país resaltando la insuficiencia de los mecanismos creados hasta el momento [Conpes No. 2924 sobre el  Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada], se expidió la Ley 387 de 18 de julio de 1997 “Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia”[4], a través de la cual se definió la condición del desplazamiento en los siguientes términos:

“Artículo 1º. Del desplazado. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público.

(…)”.

Una comprensión constitucional del fenómeno al que se ha venido haciendo referencia, entonces, permite afirmar que la condición de desplazado es de índole material, esto es, que no depende de su declaración por parte del Estado; o, dicho de otro modo, una persona es desplazada cuando por hechos violentos se ve obligada a migrar del sitio que había seleccionado libremente para su residencia.

No obstante lo anterior, ha de tenerse en cuenta que dentro de la estructura institucional dispuesta para la protección y atención de la población en situación de desplazamiento se creó, a través del artículo 4º del Decreto 2569 de 12 de diciembre de 2000, “por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 387 de 1997 y se dictan otras disposiciones”,  el Registro Unico de Población Desplazada “RUPD”, herramienta que goza de trascendencia en la medida en que sirve de instrumento técnico para racionalizar la asignación de recursos escasos a un grupo de población sujeto de especial protección, sin que, se reitera, la inclusión en dicho registro determine la condición de desplazamiento. Al respecto, en providencia T-222 de 2010 se expresó que este mecanismo funciona como una “herramienta adecuada para encauzar y racionalizar el uso de los recursos destinados a una población especialmente vulnerable”.

Herramienta que ahora, en virtud de lo establecido en la Ley 1448 de 2011, alimenta y conforma el Registro Unico de Víctimas, al cual, en principio, debe otorgársele la misma naturaleza no constitutiva sino declarativa que había sido decantada frente al RUPD por la jurisprudencia constitucional.

- Ahora bien, en atención a que de los hechos narrados en la tutela queda claro que lo pretendido por el accionante es que se le otorgue ayuda humanitaria, a continuación se especifica dicho aspecto de manera más detallada.

La Constitución Política de 1991 estableció que Colombia es un Estado Social de Derecho, configuración estatal que está dotada de un gran contenido axiológico, pues lleva implícita la idea de que hay un compromiso en la consecución de unas condiciones mínimas de viga digna en cabeza de todos los asociados. Adicionalmente, nuestra carta política consagró: (i) que el Estado tiene como fin garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la misma; y, que las autoridades están instituidas para proteger a las personas residentes en Colombia [artículo 2º]; y, (ii) que las víctimas de los delitos son sujetos de protección constitucional, de cara a un Estado incluyente que mediante acciones afirmativas trata de restablecer las condiciones alteradas, con el objeto, además, de que no se vuelvan a repetir acciones lesivas a los mismos derechos [artículo 250, numerales 6º y 7º].

A su turno, con la entrada en vigencia del artículo 13 constitucional la protección al derecho a la igualdad adquirió una connotación mucho más adecuada a las condiciones de una sociedad como la que caracteriza nuestro país, en la medida en que no solamente se estableció una prohibición de discriminación [inciso 1º] sino un deber [a cargo del Estado] de promoción y protección a favor de personas vulnerables o ubicadas en condición de debilidad manifiesta [incisos 2º y 3º].

Precisamente uno de los deberes del Estado frente a las personas víctimas del desplazamiento interno, que se inscribe dentro de una política de justicia de transición y obedece al principio de solidaridad así como a la obligación de adoptar medidas afirmativas en relación con personas vulnerables y/o ubicadas en condición de debilidad manifiesta, recae en el otorgamiento de ayuda humanitaria, la cual ha sido aplicada internacionalmente en eventos de calamidades naturales y de conflictos armados. Al respecto, la Corte Constitucional en la providencia C-255 de 25 de marzo de 2003, expedida con ocasión de la revisión constitucional de la Ley Aprobatoria del Tratado para la asistencia en materia humanitaria entre la Soberana Orden de Malta y el Gobierno de la República de Colombia firmado en Roma el 30 de septiembre de 1999, sostuvo que:

“A partir de los años noventa, la Asamblea General de las Naciones Unidas ha venido empleando la expresión “asistencia humanitaria”, para referirse a una variedad de actividades internacionales, incluyendo la ayuda a las víctimas de conflictos e intervenciones armadas para reinstaurar la democracia.

(…)

Cabe señalar que, en el Derecho consuetudinario no es nuevo el debate acerca de la asistencia humanitaria.  A la par con el derecho al desarrollo, a la paz y a beneficiarse del patrimonio común de la humanidad, la asistencia humanitaria hace parte de los derechos humanos denominados “derechos de solidaridad de tercera generación”, de igual modo se establece que el derecho a recibir y a brindar asistencia humanitaria constituye un principio fundamental que le asiste a todo ciudadano en cualquier país del mundo.”.

En relación con la ayuda humanitaria de emergencia, el artículo 15 de la Ley 387 de 1997, consagra:

“Atención Humanitaria de Emergencia. Una vez se produzca el desplazamiento, el Gobierno Nacional iniciará las acciones inmediatas tendientes a garantizar la atención humanitaria de emergencia con la finalidad de socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas.

En todos los casos de desplazamiento, las autoridades civiles y militares que se encuentren en las zonas receptoras de población desplazada, garantizarán el libre paso de los envíos de ayuda humanitaria, el acompañamiento nacional e internacional a la población desplazada y el establecimiento de oficinas temporales o permanentes para la defensa y protección de Derechos Humanos y el cumplimiento de las normas del Derecho Internacional Humanitario.

Mientras persista la situación de emergencia se auspiciará la creación y permanencia de equipos interinstitucionales conformados por entidades estatales y gubernamentales del orden nacional, departamental y municipal, para la protección del desplazado y sus bienes patrimoniales.

El Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación emprenderán de oficio las investigaciones sobre los hechos punibles que condujeron al desplazamiento.

Parágrafo. <Parágrafo CONDICIONALMENTE exequible. Apartes tachados INEXEQUIBLES> A la atención humanitaria de emergencia se tiene derecho por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables^[5].”.

Ahora bien, en un esfuerzo por superar, condensar y consolidar las herramientas jurídicas del Estado en pro de los derechos de las víctimas, cuya columna vertebral es la justicia - la verdad - la reparación y la no repetición, se expidió la Ley 1448 de 10 de junio de 2011 [complemento de una serie de medidas proferidas en el marco de la justicia transicional], a través de la cual se regulan aspectos de la asistencia humanitaria a desplazados por la violencia, entre ella la referida ayuda humanitaria. Al respecto, el artículo 62 de la Ley 1448 de 2011, establece:

ARTICULO 62. ETAPAS DE LA ATENCION HUMANITARIA. Se establecen tres fases o etapas para la atención humanitaria de las víctimas de desplazamiento forzado:

1. Atención Inmediata;
2. Atención Humanitaria de Emergencia; y
3. Atención Humanitaria de Transición.

PARAGRAFO. Las etapas aquí establecidas varían según su temporalidad y el contenido de dicha ayuda, de conformidad a la evaluación cualitativa de la condición de vulnerabilidad de cada víctima de desplazamiento que se realice por la entidad competente para ello.

Por su parte, el Gobierno profirió el Decreto 4800 de 20 de diciembre de 2011 “por el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones”, considerando la necesidad de implementar el programa masivo de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas del conflicto armado creado por la Ley 1448 de 2011. Con tal objeto, a partir del artículo 106 reguló lo relacionado con la ayuda humanitaria a las víctimas del desplazamiento forzado. Al respecto sostuvo el artículo 107:

“Artículo 107. Criterios de la ayuda humanitaria. La entrega de esta ayuda se desarrolla de acuerdo a los lineamientos de sostenibilidad, gradualidad, oportunidad, aplicación del enfoque diferencial y la articulación de la oferta institucional en el proceso de superación de la situación de emergencia.

La ayuda humanitaria será destinada de forma exclusiva a mitigar la vulnerabilidad derivada del desplazamiento, de manera tal que esta complemente y no duplique la atención que reciba la población víctima del desplazamiento forzado.”.

(iii) De la asignación de turnos de atención.-

Debido a la situación especial de debilidad, vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentra la población desplazada, la Ley y la jurisprudencia en reiteradas ocasiones ha buscado dar una protección reforzada a esta población consagrando una serie mecanismos y prerrogativas que buscan de forma urgente establecer un trato preferente por parte del Estado, materializado en la prontitud en la atención de las necesidades de esta población para evitar la vulneración de sus derechos y agravar su situación.

En contraste con lo anteriormente señalado es claro que la implementación de los principios y derechos enunciados para proteger a la población desplazada han encontrado una talanquera en la escases de recursos destinados a la financiación de políticas de atención a la población desplazada, ya que la insuficiencia de recursos ha llevado a las entidades que integran el SNAIPD no puedan ejecutar las políticas destinadas logrando los objetivos trazados en las mismas y, por tanto, la satisfacción de las necesidades de la población desplazada.

Consecuentemente, partiendo de los supuestos anteriores y dadas las restricciones materiales y las dimensiones reales de la evolución del fenómeno del desplazamiento, el Estado ha entendido que al implementar una determinada política pública de atención a la población desplazada es necesario hacer una ponderación para establecer la prioridad en la atención de aquellos grupos o personas dentro de esa misma población que requieren una atención oportuna y eficaz frente a los demás, como consecuencia de esto no siempre se podrá satisfacer en forma concomitante y hasta el máximo nivel las necesidades de la totalidad de la población desplazada.

Lo anterior no es pretexto para justificar la no atención de las necesidades que conforman el núcleo fundamental de derechos de los desplazados ya que siempre debe procurarse un mínimo de atención para los mismos da acuerdo a lo establecido por la Corte Constitucional en sentencia T-025 de 2004 que precisó:

“Para definir el nivel mínimo de satisfacción de los derechos constitucionales de las personas desplazadas, debe hacerse una distinción entre (a) el respeto por el núcleo esencial de los derechos constitucionales fundamentales de los desplazados, y (b) la satisfacción, por parte de las autoridades, de ciertos deberes prestacionales derivados de los derechos reconocidos a nivel internacional y constitucional en cabeza de los desplazados. En cuanto a lo primero, es claro que las autoridades en ningún caso pueden obrar de forma tal que terminen por desconocer, lesionar o amenazar el núcleo esencial de los derechos fundamentales constitucionales de las personas desplazadas. En esa medida, no pueden los desplazados ser objeto de acciones por parte de las autoridades que atenten, por ejemplo, contra su integridad personal o contra su libertad de expresión. En cuanto a lo segundo, observa la Sala que la mayor parte de los derechos reconocidos por la normatividad internacional y la Carta Política a las personas desplazadas imponen a las autoridades, por las circunstancias mismas en que se encuentran los desplazados, claras obligaciones de carácter prestacional, que necesariamente implicarán un gasto público. Es allí, en la preservación de las condiciones más básicas que permiten sobrevivir con dignidad, donde se debe trazar un límite claro entre las obligaciones estatales de imperativo y urgente cumplimiento frente a la población desplazada, y aquellas que, si bien tienen que ser satisfechas, no tiene la misma prioridad”.[6]

Así mismo, de acuerdo a ese mínimo de satisfacción de los derechos fundamentales de las personas desplazadas, a la implementación de políticas públicas para la atención de las mismas y a la ponderación que se debe hacer para la atención de aquellos miembros de la población desplazada que requieren prioridad en sus necesidades, la Corte Constitucional también estableció un procedimiento a seguir por las autoridades que reciban peticiones por parte de los desplazados, de tal manera que manifestó:

“Cuando las distintas autoridades reciban una petición proveniente de un desplazado, en la cual se solicite la protección de alguno de sus derechos, la autoridad competente procederá a: 1) incorporarlo en la lista de desplazados peticionarios, 2) informarle al desplazado dentro del término de 15 días el tiempo máximo dentro del cual le dará respuesta a la solicitud; 3) informarle dentro del término de 15 días si la solicitud cumple con los requisitos para su trámite, y en caso contrario, indicarle claramente cómo puede corregirla para que pueda acceder a los programas de ayuda; 4) si la solicitud cumple con los requisitos, pero no existe la disponibilidad presupuestal, adelantará los trámites necesarios para obtener los recursos, determinará las prioridades y el orden en que las resolverá; 5) si la solicitud cumple con los requisitos y existe disponibilidad presupuestal suficiente, la informará cuándo se hará efectivo el beneficio y el procedimiento se seguirá para lo reciba efectivamente. En todo caso, deberá abstenerse de exigir un fallo de tutela para cumplir sus deberes legales y respetar los derechos fundamentales de los desplazados (subrayado fuera del texto)”. [7]

Esta situación contemplada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional fue tratada en el artículo 15 de la Ley 962 de 2005[8] que establece que todos los organismos y entidades de la administración pública nacional deben llevar un registro de la presentación de cualquier petición o escrito presentado ante las mismas con el fin de ser atendidos respetando el orden de su presentación, salvo que tengan prelación legal y observando el cumplimento del artículo 32 del Código Contencioso Administrativo en lo que al derecho de petición se refiere.

Una vez establecido el marco normativo que justifica la asignación de turnos para la atención de la población desplazada es necesario reiterar que las entidades encargadas de dicha atención, como lo es la Unidad Administrativa para Atención y Reparación Integral de las Victimas, tienen la obligación de verificar la situación particular del accionante para corroborar las condiciones de vulnerabilidad generadas por el desplazamiento[9] para establecer los turnos de atención teniendo en cuenta la caracterización y prioridad para superar la vulneración de los derechos de los desplazados.

Es claro que la configuración normativa tejida entorno de la asignación de turnos para la atención de la población desplazada encuentra su justificación en la optimización y priorización de la atención de aquellos que la necesitan con mayor urgencia, por ende, el Consejo de Estado acoge la tesis de la Corte Constitucional que procura la protección del derecho a la igualdad en cuanto a las solicitudes de los desplazados se refiere, por este motivo, en un caso similar se afirmó:

“La Sala reitera lo expuesto por la Corte constitucional en la sentencia T-496 de 2007. “De acuerdo con las decocciones anteriores sobre la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia, la Corte ha sido enfática en señalar que, en principio, dicha entrega debe realizarse conforme al orden cronológico establecido por Acción Social. Para la Corte la acción de tutela no puede convertirse en un mecanismo que permita al accionante eludir el orden de entrega de la asistencia humanitaria de esta forma obtenga su entrega de forma prioritaria, por cuanto esto conduciría a la vulneración del derecho a la igualdad de aquellas personas que no acudieron a esta acción y se encuentran en circunstancias idénticas frente a quien ejerce la acción de tutela.” Del anterior planteamiento la Sala infiere que Acción Social,  en ningún momento  niega la protección a los derechos fundamentales a que tiene derecho la tutelante, por el contrario da contestación a su petición aduciendo que le asignaron un turno para estudiar su caso; respuesta que se encuentra acertada en atención a la Jurisprudencia precitada, pues no puede pretender la peticionaria eludir el orden de entrega de la atención y ayuda humanitaria como quiera que existen otros ciudadanos que encontrándose en igualdad de condiciones la preceden en turno”.[10]

En conclusión, dada la trascendencia del turno, como materialización del derecho al a igualdad y del principio de eficiencia del gasto público, la tutela  no puede ser empleada para alterar el orden en que serán entregadas las ayudas solicitadas ni para desconocer los derechos de otros desplazados que no acudieron a la misma y que se encuentran, en igualdad de condiciones, a la espera de una respuesta de la entidad[11].

(iv) Del caso concreto.-

Teniendo en cuenta los diferentes puntos de derecho expuestos en los acápites anteriores así como los supuestos debidamente acreditados a través de los medios probatorios allegados, es oportuno referir que:

A diferencia de lo sostenido por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Victimas, el accionante no reclamó a través de esta acción la protección de sus derechos fundamentales como consecuencia de una ausencia de respuesta a una pretensión de subsidio de vivienda, otorgamiento de un proyecto productivo ó la vinculación a un programa de generación de ingresos; la solicitud aquí invocada es de prórroga de ayuda humanitaria, por lo que no hay lugar a efectuar referencia alguna a las disposiciones que regulan aquellas reclamaciones, pues la ayuda humanitaria para la población desplazada tiene su propia reglamentación [a la cual se hizo referencia en el apartado (ii) de esta providencia] y, de conformidad con lo sostenido por la Corte Constitucional, tiene un contenido asistencial, llamado a atender una situación material de vulnerabilidad.

Por lo anterior, no es dable acoger la solicitud efectuada por la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Victimas relacionada con la integración de la presente litis con todas las entidades que conforman el Sistema Integral de Atención a la Población Desplazada, pues atendiendo al alcance del amparo invocado y a lo dispuesto en la normatividad vigente [parágrafo 1° del artículo 64 de la Ley 1448 de 2011, reglamentado por el Decreto 4800 de 2011], la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral de las Victimas es la competente para entrega de ayudas humanitarias.

- A su turno, en relación con la falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social en sede de impugnación, es de resaltar que el sistema integral de atención a la población víctima de la violencia, especialmente de aquellos sometidos a un desplazamiento forzado interno, fue objeto de un cambio normativo que, desde la Ley 1448 de 2011, delimitó la competencia de cada una de las entidades involucradas, con el objeto de brindar claridad frente a quién peticionar cada uno de los componentes de ayuda en estos eventos.

Dentro de este marco el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social tiene responsabilidades que no puede evadir de cara a la configuración de la política estatal en la atención a la población desplazada, empero, concretamente, la entrega de ayuda humanitaria se radicó en cabeza de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, entidad que concurrió en el presente asunto y, adicionalmente, ya se encontraba tramitando y conociendo del caso aquí debatido, por lo que, podría afirmarse que, sin perjuicio del cumplimiento de las funciones que le competen al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, la orden judicial de primera instancia debió dirigirse a la Unidad.

- No obstante lo anterior, esta Sala no puede pasar por alto que, de acuerdo con el mismo informe presentado por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la entrega de ayuda humanitaria al señor Rincón Villalba no se le había negado, como él lo afirmó, sino que estaba sometida a un turno, elemento este que, tal como se refirió previamente no puede desconocerse, en principio, mediante acción de tutela; por lo que, en consideración de la Sala el amparo no debió concederse, máxime cuando ya se había efectuado el giro de la entrega de ayuda el día 29 de diciembre de 2011.  Giro que, de acuerdo con lo sostenido por la Unidad en esta instancia, se hizo efectivo por el accionante el día 4 de enero de 2012; por lo que, mantener la decisión de realizar un nuevo proceso de caracterización no es adecuado ni atiende a los principios de eficacia y eficiencia con los que se debe ejercer la función pública.

Por lo anterior, la decisión de instancia deberá ser revocada, pues, no se evidenció la vulneración del derecho invocado, no sin antes advertir que la protección constitucional y legal a la población desplazada no es una cuestión temporalmente definida prima facie, sino que obedece a las circunstancias particulares presentadas en cada caso, asunto que debe ser analizado, en este caso, por la entidad competente; y que, adicionalmente, las entidades vinculadas deben orientar al accionante en la reclamación de los derechos que le asisten en atención a su condición de especial protección constitucional.

DECISION

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

REVOCASE la Sentencia de 25 de enero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, a través de la cual se accedió a las pretensiones de la acción de tutela incoada por el señor Dagoberto Rincón Villalba contra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. En su lugar,

NIEGANSE las pretensiones de la acción de tutela incoada por el señor Dagoberto Rincón Villalba contra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, cúmplase, remítase copia al Tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

La presente providencia fue discutida en Sala de la fecha.

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ          GERARDO ARENAS MONSALVE

VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

^[1] Sobre este tópico ver, entre otras, las Sentencias T-328 de 2007, T-821 de 2007, T-222 de 2010.

^[2] M.P. Catalina Botero Marino.

[3] Sentencia T-468 de 2006, reiterado por la Sentencia T-328 de 2007.

[4] Sobre este tópico debe resaltarse que a pesar del esfuerzo institucional para brindar una atención integral a las víctimas del fenómeno del desarraigo, la Corte Constitucional declaró, a través de la Sentencia T-025 de 2004, el estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento interno.

^[5] Corte Constitucional, sentencia C-278/07. Magistrado Ponente: Doctor Nilson Pinilla Pinilla.

[6] Corte Constitucional, Sentencia T- 025 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinoza.

[7] Corte Constitucional, Sentencia T- 025 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinoza.

[8] Los organismos y entidades de la Administración Pública Nacional que conozcan de peticiones, quejas, o reclamos, deberán respetar estrictamente el orden de su presentación, dentro de los criterios señalados en el reglamento del derecho de petición de que trata el artículo 32 del Código Contencioso Administrativo, sin consideración de la naturaleza de la petición, queja o reclamo, salvo que tengan prelación legal. Los procedimientos especiales regulados por la ley se atenderán conforme a la misma. Si en la ley especial no se consagra el derecho de turno, se aplicará lo dispuesto en la presente ley.

En todas las entidades, dependencias y despachos públicos, debe llevarse un registro de presentación de documentos, en los cuales se dejará constancia de todos los escritos, peticiones y recursos que se presenten por los usuarios, de tal manera que estos puedan verificar el estricto respeto al derecho de turno, dentro de los criterios señalados en el reglamento mencionado en el inciso anterior, el cual será público, lo mismo que el registro de los asuntos radicados en la entidad u organismo. Tanto el reglamento como el registro se mantendrán a disposición de los usuarios en la oficina o mecanismo de atención al usuario.

Cuando se trate de pagos que deba atender la Administración Pública, los mismos estarán sujetos a la normatividad presupuestal.

[9] Corte Constitucional, Sentencia T-297 de 2008, M.P. Calara Inés Vargas Hernández

[10] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, 16 de febrero de 2011,e76001-23-31-000-2010-02010-01(AC), Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

[11] Ver sentencias T-025 de 2004, T-067 de 2008, T-012 de 2006, T-191 de 2007 de la Corte Constitucional.