PETICION POSTERIOR – No revive términos / PETICION POSTERIOR – Frente a decisión no impugnada en vía gubernativa o judicial constituye una solicitud de revocatoria directa / REVOCATORIA DIRECTA – Solicitud. Efectos / DEMANDA – Ineptitud sustantiva

 

Cuando el acto administrativo que contiene una decisión particular no fue objeto de recursos en vía gubernativa o no fue demandado en tiempo ante la jurisdicción contencioso administrativa, se entiende que una petición posterior que verse sobre los mismos puntos contenidos en tal acto constituye una pretensión de revocatoria directa, no obstante, ni esta solicitud ni la respuesta que la administración emite tienen la fuerza de revivir los términos para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo prescribe el artículo 72 del Código Contencioso Administrativo en los siguientes términos. De conformidad con las anteriores precisiones la Sala debe declarar la ineptitud sustantiva de la demanda, en razón a que en el presente asunto no se demandó la Resolución No.2369 de 9 de julio de 1999, que le reconoció a la actora el auxilio de cesantías definitivas, respecto del cual venció la oportunidad para reclamar en vía judicial, sino otros actos que no tienen la virtualidad de revivir términos procesales, incumpliendo con ello la obligación establecida en el inciso 2º del artículo 137 del C.C.A.

 

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION SEGUNDA

 

SUBSECCION B

 

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

 

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil ocho (2008).-

 

Radicación número: 25000-23-25-000-2001-08534-01(0841-05)

 

Actor: MARIA ISABEL INFANTE SEPULVEDA

 

Demandado: MINISTERIOR DE DEFENSA NACIONAL – POLICIA NACIONAL

 

 

                           AUTORIDADES NACIONALES.-            

 

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia de 27 de mayo de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Descongestión, que declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y, en consecuencia, se inhibió para proferir sentencia de fondo sobre la demanda incoada por MARÍA ISABEL INFANTE SEPÚLVEDA contra la NACIÓN, MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, POLICÍA NACIONAL.

 

 

LA DEMANDA

 

 

Estuvo encaminada a obtener la nulidad de las resoluciones números 1418 de 29 de agosto de 2000 y 1783 de 6 de octubre de 2000, proferidas por el Subdirector General de la Policía Nacional, y 1890 de 25 de mayo de 2001, proferida por el Director General de la Policía Nacional, que le negaron la reliquidación del auxilio de cesantías definitivas a la actora.

 

Como consecuencia solicitó, a título de restablecimiento del derecho, condenar a la entidad demandada a reliquidarle el auxilio de cesantía definitiva teniendo en cuenta el 40% de la prima de oficial del cuerpo administrativo y el 8% de la prima de actividad dejado de reconocer; indexar el valor de las condenas de acuerdo con el índice de precios al consumidor y dar cumplimiento al fallo conforme a los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. (Fls. 14 a 26).

 

Basó su petitum en los siguientes hechos:

 

La actora laboró al servicio de la Policía Nacional durante más de veinte años durante los cuales devengó mensualmente, entre otros factores, las primas de Oficial de los servicios o del cuerpo administrativo y la de actividad, la primera equivalente al 40% del salario básico y la segunda al 33% del mismo.

 

La demandada le liquidó el auxilio de cesantías definitivas a la actora sin incluir los factores salariales mencionados, los cuales ascienden al 48% del sueldo básico, es decir, el 40% que corresponde a la prima de oficial del cuerpo administrativo y el 8% que resulta de la diferencia entre la prima de actividad reconocida y la devengada.

 

En consideración a lo anterior la actora solicitó la reliquidación de la prestación.

 

La Policía Nacional, mediante Resolución No. 1418 de 29 de agosto de 2000, negó las peticiones de la actora.

 

Contra la anterior decisión la actora interpuso los recursos de reposición y apelación.

 

La entidad demandada, mediante las resoluciones números 1783 de 6 de octubre de 2000 y 1890 de 25 de mayo de 2001, desató en forma negativa los recursos interpuestos.

 

NORMAS VIOLADAS

 

Artículos 2, 4, 13, 25, 53, 58, 159, numeral 19, literal e), 216, 217 y 218  de la Constitución Política; 5 de la Ley 57 de 1887; 2 y 3 de la Ley 153 de 1887; 2, 10, 13, 14 y 15 de la Ley 4 de 1992; 68 y 73 del Decreto 1212 de 1990.

 

LA SENTENCIA

 

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Descongestión, se declaró inhibido para emitir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos (Fls. 162 a 175):

 

 

Las cesantías definitivas constituyen una prestación unitaria y no periódica, por lo cual la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que las reconoce está sujeto a la caducidad de 4 meses que consagra el artículo 136 del C.C.A.

 

El acto administrativo que debía demandarse era el que reconoció el auxilio de cesantía definitiva y no los que negaron la reliquidación de la prestación, circunstancia que vicia de ineptitud sustantiva la demanda incoada.

 

La petición elevada a la entidad, después de estar en firme el acto administrativo que reconoció y liquidó la prestación, constituye una solicitud de revocatoria directa que no tiene la virtualidad de revivir términos.

 

EL RECURSO

 

La parte actora, al sustentar la impugnación, manifestó lo siguiente (Fls. 207 a 210):

 

La actora tiene derecho a que se le reliquide el auxilio de cesantías definitivas teniendo en cuenta la prima de oficial de cuerpo administrativo y el 8% dejado de reconocer por concepto de prima de actividad pues, por disposición legal, esta prestación social se liquida incluyendo todos los factores constitutivos de salario, es decir, toda suma que directamente reciba el trabajador como remuneración por sus servicios.

 

El artículo 140 del Decreto 1212 de 1990 excluye la prima de oficial de cuerpo administrativo y el 8% de la prima de actividad como factores base de liquidación del auxilio de cesantía, sin embargo esta situación no es razón suficiente para omitir su pago porque el artículo 73 del mismo estatuto no condiciona la retribución de dichas partidas a alguna situación fáctica o jurídica.

 

CONSIDERACIONES

 

EL PROBLEMA JURÍDICO

 

Consiste en decidir si procede la reliquidación del auxilio de cesantías definitivas de la actora, MARÍA ISABEL INFANTE SEPÚLVEDA, teniendo en cuenta como factores salariales la totalidad de la prima de actividad y la prima para oficiales del cuerpo administrativo.

 

Para ello deberá decidir la Sala sobre la legalidad de las resoluciones números 1418 de 29 de agosto de 2000, 1783 de 6 de octubre de 2000 y 1890 de 25 de mayo de 2001, proferidas por la Policía Nacional, que le negaron a la actora la reliquidación del auxilio de cesantías definitivas.

 

LO PROBADO EN EL PROCESO

 

El 15 de junio de 1999 la Sección de Prestaciones Sociales de la Policía Nacional liquidó las cesantías definitivas de la actora teniendo en cuenta los siguientes factores salariales (Fl.13):

 

Asignación básica:                         $1.202.509

15% de la prima de antigüedad:              $180.376,35

39% del subsidio familiar:                         $468.978,51

25% de la prima de actividad:                  $300.627,25

Prima de navidad:                          $229.161,62

Asignación total:                                   $2.381.625,73

 

El 9 de julio de 1999, mediante la Resolución No.2369, el Director General de la Policía Nacional le reconoció el auxilio de cesantías definitivas a la actora por retiro definitivo del servicio.

 

El 24 de julio de 2000 la actora solicitó la reliquidación de la prestación, con el fin de que se incluyeran como factores salariales la totalidad de la prima de actividad y la prima para oficiales del cuerpo administrativo (Fl. 8).

 

El 29 de agosto de 2000, mediante Resolución No.1418, el Subdirector General de la Policía Nacional le negó la reliquidación de la prestación (Fls. 3 a 4).

 

El 15 de septiembre de 2000, mediante Resolución No.1783, el  Subdirector General de la Policía Nacional desató el recurso de reposición y confirmó en todas sus partes la Resolución No.1418 de 29 de agosto de 2000.

 

El 25 de mayo de 2001, mediante Resolución No.1890, el Director General de la Policía Nacional desató el recuso de apelación y confirmó las resoluciones proferidas por la entidad que le negaron a la actora la reliquidación del auxilio de cesantías definitivas.

 

DE LA INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA

 

Al respecto es de anotar que el artículo 137 del C.C.A. establece como requisitos de la demanda los siguientes:

 

1. Designación de las partes y de sus representantes;
2. Lo que se demanda;
3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento a la acción;
4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación;
5. La petición de pruebas que el demandante pretenda hacer valer;
6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia.”.

 

La presentación de la demanda con estricta observancia de los requisitos legalmente establecidos constituye un presupuesto para entrabar la relación procesal de modo tal que viabilice la emisión de un pronunciamiento de fondo, favorable o no, sobre lo pretendido por el interesado al momento de ejercer su derecho de acción.

Específicamente cuando lo pretendido es la declaratoria de nulidad de actos administrativos, la determinación con exactitud y precisión de lo que se demanda exige la inclusión de todos aquellos actos que constituyan y contengan la totalidad de la voluntad de la administración.

 

Dicha exigencia obedece, entre otras razones, a la necesidad de mantener la coherencia y unidad entre los actos jurídicos que permanezcan vigentes en el ordenamiento jurídico luego de proferido un fallo judicial.

 

No se compadece con dicha finalidad la posibilidad de que, luego de emitida una sentencia, se mantengan incólumes actos administrativos contrarios a lo allí decidido.

 

La consecuencia del incumplimiento de dicho requisito en la demanda, cuando no se ha observado al momento de su admisión, es la declaratoria de inepta demanda  lo que obliga al juez a inhibirse para conocer del fondo del asunto.

 

DEL CASO CONCRETO

 

En este proceso se encuentra acreditado que el Director General de la Policía Nacional, mediante Resolución No.2369 de 9 de julio de 1999, le reconoció a la actora el auxilio de cesantías definitivas, de conformidad con la liquidación realizada por la Sección de Prestaciones Sociales de la Policía Nacional.

La actora solicitó la nulidad de las resoluciones números 1418 de 29 de agosto de 2000, 1783 de 6 de octubre de 2000 y 1890 de 25 de mayo de 2001, proferidas por la demandada, que le negaron la reliquidación del auxilio de cesantías definitivas que había solicitado.

 

Sin embargo no es jurídicamente acertado analizar los actos demandados por cuanto se estaría amparando una omisión en el ejercicio del derecho de acción.

 

Sobre este punto la Sección Segunda, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, se manifestó en los siguientes términos:

 

“(...) Es cierto que la prescripción de los derechos opera en el término de tres (3) años, lapso extintivo para hacerlos exigibles, por esta razón, para el sub-lite, se entiende que la Resolución Nro. 054 del 3 de abril de 1998 hizo exigibles los derechos causados tres (3) años antes del derecho de petición, es decir por el período comprendido del 28 de febrero de 1995 al 28 de febrero de 1995. No obstante, debe observarse que justamente a través de dicha Resolución, la administración hizo manifestación expresa respecto de los mentados derechos y en ese orden, operaba el término de caducidad de la acción respecto del citado acto expreso.

En consecuencia, la prescripción del derecho hace alusión al lapso con el que cuenta el administrado para exigir de la administración un derecho, normalmente este es de tres (3) años a partir de su causación salvo los eventos de interrupción por petición expresa conforme al enunciado general del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, pero sucede que una vez la administración manifiesta su decisión a través de un acto administrativo, emite un pronunciamiento que define la situación particular y respecto de aquél debe operar el término de caducidad para acudir a la jurisdicción en procura de obtener su nulidad, dado que la posibilidad de instaurar una nueva petición sobre el mismo derecho no afecta el acto expreso que ya lo había definido, el cual se mantiene incólume[1].”. Subrayado nuestro.

 

Se encuentra acreditado en el expediente que la decisión administrativa que desde un inicio lesionó los derechos de la actora no fue la negativa de reliquidación de la prestación sino el primer acto que dispuso su liquidación y reconocimiento.

 

En consecuencia, al existir una decisión primigenia en torno al reconocimiento del auxilio de cesantías definitivas de la actora las demás peticiones de reliquidación tienen como único fin obtener la modificación de los términos en que le fue reconocido el derecho prestacional y, como lo ha señalado esta Corporación, cuando el acto administrativo que contiene una decisión particular no fue objeto de recursos en vía gubernativa o no fue demandado en tiempo ante la jurisdicción contencioso administrativa, se entiende que una petición posterior que verse sobre los mismos puntos contenidos en tal acto constituye una pretensión de revocatoria directa, no obstante, ni esta solicitud ni la respuesta que la administración emite tienen la fuerza de revivir los términos para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo prescribe el artículo 72 del Código Contencioso Administrativo en los siguientes términos[2]:

 

“Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo.”.

 

De conformidad con las anteriores precisiones la Sala debe declarar la ineptitud sustantiva de la demanda, en razón a que en el presente asunto no se demandó la Resolución No.2369 de 9 de julio de 1999, que le reconoció a la actora el auxilio de cesantías definitivas, respecto del cual venció la oportunidad para reclamar en vía judicial, sino otros actos que no tienen la virtualidad de revivir términos procesales, incumpliendo con ello la obligación establecida en el inciso 2º del artículo 137 del C.C.A.

 

Por lo anterior esta Sala de decisión confirmará la sentencia del Tribunal que  declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y, en consecuencia, se inhibió para proferir sentencia de fondo.

 

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

 

FALLA

 

CONFÍRMASE la sentencia de 27 de mayo de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Descongestión, que declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y, en consecuencia, se inhibió para proferir sentencia de fondo sobre las pretensiones de la demanda promovida por MARÍA ISABEL INFANTE SEPÚLVEDA contra la NACIÓN, MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, POLICÍA NACIONAL.

 

Cópiese, notifíquese, y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

 

 

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

 

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ      GERARDO ARENAS MONSALVE

 

 

 

 

 

 

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

[1] Sentencia del 16 de junio de 2005, Sección Segunda, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, M. P. Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado, radicado interno 4159-2002.

 

[2] “En reiteradas oportunidades la Sala ha manifestado frente a casos similares, que encontrándose en firme, como lo están las diferentes resoluciones que no fueron recurridas ante la administración, la entidad demandada se pronunció respecto de una petición presentada, la cual constituye una solicitud de revocatoria directa, sin que ella, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 72 del C.C.A., tenga suficiente fuerza para revivir el término legal que permita ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como pretende la actora.”. Fallo de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 12 de julio de 2001, Magistrado Ponente: Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, expediente Número: 3146-00, actora: Celmira González de Paz.

Ver también la Sentencia de 17 de mayo de 2007, Expediente No. 13001-23-31-000-2000-00124-01(6533-05), Magistrado Ponente: Alejandro Ordóñez  Maldonado, actor: Rafael E. Mestre Yunes.