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Ver: 37DERECHO DE PETICION A FAVOR DE LAS COMUNIDADES CAMPESINAS E INDÍGENAS DE CALOTO BENEFICIARIAS DE LAS MEDIDAS CAUTELARES DECRETADAS POR LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS - No se satisface con el solo hecho de dar respuesta si no con iniciar acciones tendientes a darle cumplimiento a la peticion
En principio podría concluirse que la solicitud de 23 de septiembre de 2011 fue atendida mediante el Oficio No. 61799/2708 de 11 de octubre de 2011 suscrito por el Director (E) de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario del Ministerio de Relaciones Exteriores, ya que resolvió cada unos de los ítems planteados .... No obstante lo anterior, observa la Sala que los literales c) y f) de la petición estaban encaminados a lo siguiente: “(…) c). Se sirva ordenar, como responsable, de la concertación y seguimiento de la MC, que el Ministerio del Interior otorgue las garantías mínimas para la participación de los cinco voceros dispuestos por los beneficiarios para el efecto, incluyendo el otorgamiento de los cinco tiquetes aéreos, favor expedir copia del acto administrativo del Ministerio del Interior, sea afirmativa o negativa la determinación a esta solicitud. f). Solicitamos que recomiende para el eficaz cumplimiento de las MC en referencia, que se desmilitarice los lugares en donde se encuentra la población civil y en donde se puedan presentar enfrentamientos armados que pongan en riesgo su vida e integridad personal.” Ello significa que la satisfacción de lo anterior no se agotaba con dar la respuesta sino con iniciar las acciones tendientes a darle cumplimiento, dado que se trata de derechos fundamentales en juego por los combates que se presentan en la zona de Caloto (Cauca), razón por la cual procede la Sala a estudiar la viabilidad del amparo encaminado a emprender las acciones tendientes a cumplir las medidas cautelares decretadas por la CIDH.
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NOTA DE RELATORIA: Sobre el derecho de petición, ver, Corte Constitucional, en sentencia T-161 de 2011, M.P. Dr. Humberto A. Sierra Porto, en cita.
MEDIDAS CAUTELARES DECRETADAS POR EL CIDH – Procedencia de la tutela para ara hacer efectivas las medidas cautelares decretadas por un Órgano Internacional de protección de los derechos humanos
Por lo anterior, el Juez de tutela adquiere competencia para actuar, con el fin de proteger los derechos fundamentales a la vida, integridad personal, seguridad, entre otros, que según denuncia el demandante, están siendo amenazados al no brindar el Estado una protección especial a la Comunidad, ya que no basta con que se distribuyan las competencias entre las diferentes Autoridades Nacionales y sus Grupos de Trabajo, ni se diseñen los mecanismos de ejecutar las actividades, pues tratándose de derechos fundamentales gravemente amenazados por el accionar violento de los grupos al margen de la Ley y los enfrentamientos con las Fuerzas Militares, es necesario que el Estado efectivamente ponga en marcha las medidas tendientes a salvaguardarlos, de manera que resultan ineficaces e insuficientes las diligencias administrativas que se desplieguen en Bogotá o Cali, mientras que en la zona rural de Caloto (Cauca), las comunidades indígenas y campesinas se encuentran a merced de la violencia esperando a que lleguen hasta ese lugar del territorio las cauciones decretadas desde tiempo atrás.
NOTA DE RELATORIA: Ver Corte Constitucional, Sentencia T – 558 de 2003, MP. Clara Ines Vargas Hernandez
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION B
Consejera ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ
Bogotá, D.C., quince (15) de diciembre de dos mil once (2011)
Radicación número: 76001-23-31-000-2011-01525-01(AC)
Actor: ALEXANDER MONTAÑA NARVAEZ
Demandado: MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES
Decide la Sala la impugnación propuesta por la parte actora contra la providencia de 26 de octubre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que concedió la tutela interpuesta por el señor Alexander Montaña Narváez – Representante Legal de la Corporación Justicia y Dignidad contra el Ministerio de Relaciones Exteriores.
PRETENSIONES Y HECHOS DE LA TUTELA
El señor Alexander Montaña Narváez, actuando en calidad de Representante Legal de la Corporación Justicia y Dignidad, instauró acción de tutela contra el Ministerio de Relaciones Exteriores, con el fin de que se le protejan los derechos fundamentales a la vida, integridad personal, seguridad, debido proceso y de petición, vulnerados por la accionada.
Como consecuencia solicitó se ordene dar respuesta efectiva a las peticiones invocadas a favor de las comunidades campesinas e indígenas beneficiarias de las medidas cautelares decretadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos – CIDH (MC97/10 a favor de 179 familias campesinas de las Veredas El Pedregal y El Vergel del Municipio de Caloto (Cauca)).
Hechos en que fundamenta las pretensiones:
De acuerdo con información suministrada por campesinos e indígenas que habitan el Municipio de Caloto (Cauca), miembros del Ejército Nacional vienen desinformando a los residentes de las Veredas aledañas a El Vergel y El Pedregal, quienes son beneficiarios de las medidas cautelares MC-97-10 de la CIDH, diciéndoles que por razón de dichas medidas es que se han intensificado los combates contra la guerrilla, y mientras se encuentren vigentes se presentarán más enfrentamientos armados (cuando es de público conocimiento que tal proceder obedece a lineamientos del Ministerio del Defensa y del Alto Gobierno.)
Las citadas afirmaciones ponen en riesgo a los beneficiarios de las medidas cautelares y a la población campesina e indígena del norte del Cauca y contradice lo dispuesto por la CIDH el 14 de febrero de 2011 cuando exhortó al Estado a no realizar operaciones militares que pongan en riesgo a la población civil.
La CIDH se ha pronunciado en los siguientes términos: "La Comisión interamericana considera de suma gravedad que el Estado de Colombia no haya adoptado las medidas necesarias para implementar las medidas cautelares otorgadas por la CIDH con el fin de proteger la vida y la integridad de las 179 familias de El Vergel y El Pedregal. La CIDH urge al Estado a adoptar en forma inmediata todas las medidas necesarias a fin de garantizar el derecho a la vida, la integridad y la seguridad de las familias beneficiarias de estas medidas. Asimismo, la Comisión insta al Estado a que impida que continúen teniendo lugar enfrentamientos armados que pongan riesgo la vida de la población civil de la zona”.
No obstante lo anterior, el Ejército Nacional viene adelantando operativos que han puesto en riesgo a los habitantes del sector, causado lesiones y pérdida de vidas inocentes, ejemplo de ello son los graves hechos de violencia ocurridos el 15 de agosto de 2011, en que fue herido el señor Carlos Arturo Montes y desmantelada una panadería en la Vereda El Vergel; y el 16 de septiembre de 2011, cuando durante combates entre las Fuerzas Militares y la guerrilla resultó fue asesinada la menor de edad Mayerli Vanesa Colcué y heridos cinco menores más y un adulto .
Por otra parte, el 21 de septiembre del año en curso, funcionarios de la Cancillería y del Ministerio del Interior de manera arbitraría y unilateral, cancelaron la reunión concertada para el 22 del mismo mes y año, y que se hacia imperiosa dado los graves hechos descritos.
Este proceder intempestivo acarreó perjuicios a los beneficiarios y peticionarios, puesto que los primeros ya habían empezado su traslado para cumplir con el compromiso del día siguiente.
Además, como producto de la inesperada decisión se les quitó a los beneficiarios de las medidas cautelares la posibilidad de realizar las denuncias por las graves violaciones a los derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario - DIH, y a obtener respuesta del Gobierno.
El argumento esgrimido por la funcionaria del Ministerio del Interior consistió en que su superior jerárquico había tomado la decisión de hacer las reuniones en la zona y por lo tanto se cancelaba la reunión en Bogotá, empero contradictoriamente propuso hacer la reunión solo con los peticionarios.
El 23 de septiembre de 2011 la Cancillería informó que la reunión tendría lugar en Bogotá el 29 del mismo mes y año, pero que solo darían dos tiquetes para los beneficiarios, cuando se ha informado hasta la saciedad que son cinco los voceros que representan a las familias campesinas.
Por razón de las actitudes injustificadas, inamistosas y que obstruyen la concertación de las medidas cautelares, el 23 de septiembre de 2011, el actor presentó una petición, solicitando lo siguiente:
“(…)
- Se sirva informar los nombres de los funcionarios que cancelaron intempestivamente la reunión del 22 de diciembre.
- Indicar las razones y motivaciones de hecho y los fundamentos de derecho para tomar la decisión, entregando copia del acto administrativo si se profirió el mismo.
- Se sirva ordenar, como responsable, de la concertación y seguimiento de la MC, que el Ministerio del Interior otorgue las garantías mínimas para la participación de los cinco voceros dispuestos por los beneficiarios para el efecto, incluyendo el otorgamiento de los cinco tiquetes aéreos, favor expedir copia del acto administrativo del Ministerio del Interior, sea afirmativa o negativa la determinación a esta solicitud.
- Se nos remita copia de las memorias de la última reunión de concertación y de los avances a los hechos denunciados.
- Se remita a la Fiscalía General de la Nación, los hechos que pueden ser constitutivos de presuntos delitos para lo de su competencia.
- Solicitamos que recomiende para el eficaz cumplimiento de las MC en referencia, que se desmilitarice los lugares en donde se encuentra la población civil y en donde se puedan presentar enfrentamientos armados que pongan en riesgo su vida e integridad personal.”
La respuesta a la anterior petición es incompleta, no está acorde con los hechos ni resuelve de fondo las solicitudes dirigidas al Ministerio.
CONTESTACIÓN DE LA TUTELA
El Director (E) de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario del Ministerio de Relaciones Exteriores contestó la tutela a folios 103 a 109 del expediente, solicitando negarla por inexistencia de la violación invocada, argumentando lo siguiente:
A la solicitud de medidas cautelares por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos - CIDH, le antecedió un trámite de “Solicitud de Información” de 27 de mayo de 2010, en virtud del cual el Estado Colombiano fue indagado en torno a la situación de 12 familias en el Departamento del Cauca, a quienes manifestó representar la organización peticionaria. Presentado el correspondiente informe, el 13 de agosto de 2010 la CIDH decidió solicitar Medidas Cautelares a favor de "179 familias de las Veredas el Vergel y el Pedregal del Cauca".
En atención a dicha solicitud, se llevó a cabo una reunión de seguimiento y concertación de las medidas en Popayán, liderada por la Dirección de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Cancillería y contó con la asistencia de los Delegados del Programa Presidencial de DDHH, la Procuraduría General de la Nación, el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), el Ministerio del Interior y de Justicia, el Ministerio de Defensa Nacional y la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.
En el marco de dicha reunión se adquirieron varios compromisos en torno a la implementación de las medidas. Asimismo, con el propósito de hacer un seguimiento y determinar el universo de beneficiarios de las medidas a adoptar se llevó a cabo una nueva reunión de seguimiento y concertación el 9 de diciembre de 2010 con la participación del accionante, en desarrollo de la cual se entregó un listado de 14 familias con miras a que la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social- pudiera identificar si se encontraban incluidas en el RUPD y las medidas que se habían adoptado.
El 30 de junio de 2011, se emitió respuesta al derecho de petición interpuesto por el actor.
El 28 de julio de 2011 se llevó a cabo reunión de seguimiento y concertación en Bogotá, con la participación de los peticionarios y dos beneficiarios, en la cual se discutió la propuesta de concertación de las medidas presentadas por los peticionarios.
El 9 de septiembre de 2011 se adelantó una reunión de seguimiento y concertación en Cali, a la cual asistieron los peticionarios y diez beneficiarios quienes presentaron las denuncias, relacionadas con la ocurrencia de algunos hechos de violencia en la zona durante los últimos meses.
El 18 de octubre de 2011, el Ministerio de Defensa señaló que la Política Integral del Ministerio de Defensa Nacional ha previsto una acción preferente para los grupos vulnerables en la cual se contempla la atención prioritaria de los beneficiarios de medidas otorgadas en el marco del Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
En ese sentido, las operaciones que adelanta la Fuerza Pública Colombiana en esa zona del País, no desconocen en ningún momento las políticas y criterios fijados por la Cancillería y por el Alto Gobierno, sino que propenden por la protección de la comunidad frente a las amenazas que generan temor entre los habitantes de la región, siempre en estricta sujeción al Derecho Internacional Humanitario.
De otra parte, la Constitución Política prevé en el artículo 189 numeral 2[1], que le corresponde al Presidente de la República realizar todas las acciones de formulación, planeación, coordinación, ejecución y evaluación de la política exterior del Estado Colombiano, atendiendo también las relaciones internacionales y la administración del servicio exterior de la República.
El Decreto 3355 de 7 de septiembre de 2009, en el artículo 3°, numerales 6° y 8° establece que el Ministerio de Relaciones Exteriores ejerce funciones de articulación con las diferentes entidades del Estado en materia de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, de manera que su labor se encuentra sometida a las actividades de las diferentes instituciones, en algunas de las cuales se han radicado competencias puntuales y específicas en asuntos de derechos humanos, razón por la cual, la Cancillería actúa como un interlocutor en la esfera internacional entre las Entidades del Estado y los Organismos Internacionales, según como lo establece la normatividad vigente.
En cuanto al trámite de las medidas cautelares, el Ministerio de Relaciones Exteriores a través de la Dirección de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, es la Entidad encargada de coordinar el seguimiento, la concertación y la implementación de las medidas que han sido solicitadas al Estado.
Ahora bien, mediante la Resolución No. 2091 de 11 de mayo de 2011, se crearon los Grupos Internos de Trabajo del Ministerio de Relaciones Exteriores y en lo atinente a la Dirección de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, se establecieron las funciones de “(…) Coordinar interinstitucionalmente la definición de elementos técnicos, jurídicos y conceptuales para la formulación y ejecución de la política exterior de Colombia en materia de Derechos Humanos y derecho Internacional Humanitario." y de “(…) Coordinar la elaboración de la respuesta a los requerimientos de los órganos y mecanismos internacionales sobre situaciones generales de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario.”.
En atención a lo anterior y teniendo en cuenta que el 13 de agosto de 2010 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, le solicitó al Estado Colombiano la adopción de medidas cautelares a favor de 179 familias campesinas de las Veredas El Vergel y El Pedregal del Municipio de Caloto (Cauca), la Dirección de Derechos Humanos ha venido materializando las funciones en el sentido de informar periódicamente a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, convocar a las Entidades del Estado, peticionarios y beneficiarios a reuniones de seguimiento y concertación para garantizar la vida y la integridad personal de los beneficiarios y al mismo tiempo se cumplan las obligaciones internacionales adquiridas por el Estado en el marco del Sistema Interamericano de protección de los Derechos Humanos.
El derecho de petición elevado por los peticionarios no sólo fue contestado en término sino atendido de fondo en el marco de las competencias que constitucional y legalmente son propias del Ministerio de Relaciones Exteriores.
LA PROVIDENCIA IMPUGNADA
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia de 26 de octubre de 2011, amparó los derechos fundamentales a la vida, la integridad personal, seguridad y debido proceso de las 170 familias de las Veredas El Vergel y El Pedregal del Municipio de Caloto (Cauca), ordenándole al Ministerio de Relaciones Exteriores realice un seguimiento continuo y eficaz sobre la ejecución de las medidas cautelares ordenadas el 13 de agosto de 2009 por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos – CIDH e informe sobre ello a la CIDH; que en el término de cuarenta y ocho horas concerte con el tutelante las acciones inmediatas para el cumplimiento de las medidas cautelares; y finalmente, conminó a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional a tomar las medidas conducentes para la protección de las 179 familias beneficiarias de las medidas cautelares (fls.110-130), con fundamento en lo siguiente:
La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política tiene como finalidad garantizar la protección de los derechos fundamentales cuando han sido violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o los particulares cuando ejerzan funciones públicas o en ciertos eventos que contempla la Ley.
La Corte Constitucional[2] ha establecido que la acción de tutela es procedente para hacer efectivas las medidas cautelares decretadas por un Órgano Internacional de protección de los derechos humanos[3], que son de carácter vinculante, pues "El Reglamento de la CIDH no precisa de qué manera las medidas cautelares decretadas por este órgano internacional deben ser incorporadas o recepcionadas en el ordenamiento jurídico interno. A decir verdad, se está en presencia de un problema exclusivamente de derecho interno. En Colombia se aplican estas mismas reglas generales. Así pues, las medidas cautelares adoptadas por la CIDH se incorporan de manera automática al ordenamiento jurídico interno.
"Si las medidas cautelares están consagradas como una de las competencias de la Comisión Interamericana de las cuales puede hacer uso para la efectiva protección de los Derechos Humanos consagrados en la Convención, y son desarrollo de la Convención Americana de Derechos Humanos, al hacer esta última parte del bloque de Constitucionalidad sí tienen vinculatoriedad en el ordenamiento interno."
En el mismo sentido, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre el cumplimiento de las medidas cautelares decretadas por CIDH diciendo que de acuerdo con los artículos 1º y 2º de la Convención Americana, los Estados parte están comprometidos a respetar los derechos y libertades consagrados en ella y garantizar su libre y pleno ejercicio a todas las personas que estén bajo su Jurisdicción sin discriminación alguna y “(…)si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el Artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.”[4]
El A quo concluyó que de conformidad con el precedente constitucional es obligatorio el cumplimiento de las medidas decretadas por la CIDH, con lo cual busca hacer efectiva la protección de los derechos humanos.
La contestación a la petición formulada no satisface los interrogantes planteados, pues “(…) la respuesta que dio el Ministerio al señor Alexander Montaña Narváez, puede considerarse de fondo. Pero más allá de la respuesta al derecho de petición lo que está en juego son derechos fundamentales tan importantes como son la vida y la seguridad de los ciudadanos, lo que obliga a esta Corporación a ordenar su protección y en especial al Ministerio demandado (…)” a fin que ejerza las acciones inmediatas para el cumplimiento de las medidas cautelares.”[5]
Concluyó que si bien el Estado ha procurado adelantar y desplegar medidas y actividades tendientes para garantizar la seguridad de las 179 familias de las Veredas El Vergel y El Pedregal en Caloto - Cauca, estas han sido insuficientes para lograr la protección buscada a través de las medidas cautelares por la CIDH, razón por la cual ordena la protección de los derechos fundamentales invocados.
Además, consideró necesario conminar al Ejército Nacional a tomar las medidas conducentes para la protección de las 179 familias beneficiarias de las medidas cautelares y en ese sentido, presten la colaboración necesaria en orden a brindar la seguridad requerida en atención a las medidas cautelares dictadas por la CIDH.
LA IMPUGNACIÓN
El anterior proveído fue impugnado por el Ministerio de Relaciones Exteriores a folio 136-153, con los siguientes fundamentos:
La tutela estuvo encaminada a obtener una respuesta de fondo a la solicitud formulada por el actor a favor de las comunidades campesinas e indígenas beneficiarias de las medidas cautelares decretadas por la CIDH. Es decir, que la controversia versaba sobre la protección al derecho de petición presuntamente vulnerado por la Cancillería.
El Ministerio de Relaciones Exteriores contestó de fondo las cuestiones planteadas por el actor, prueba de ello es que en la providencia impugnada el A quo afirmó que dicha respuesta podía entenderse “de fondo”.
La Cartera accionada ha desplegado esfuerzos para darle cumplimiento a las medidas cautelares decretadas, para lo cual ha puesto en conocimiento de las Autoridades competentes diversas denuncias presentadas por los peticionarios “con miras a adoptar las medidas idóneas sobre el particular, y además, ha venido presentando informes periódicos a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre las actividades desarrolladas en su conjunto por la institucionalidad colombiana.”
Los hechos de violencia ocurridos en septiembre de 2011 le sirvieron de fundamento al A quo para considerar que más allá de la respuesta era preciso condenar al Ministerio, pese a que en su momento el Presidente, en nombre del Gobierno Nacional públicamente lamentó los hechos que rodearon la muerte de la menor Maryuri Vanesa Colcué.
Sobre la concertación de las reuniones de seguimiento, advirtió que para la reunión de 22 de septiembre de 2011, los peticionarios solicitaron la cancelación un día antes porque no había tiquetes para cinco beneficiarios. Frente a dicha situación y con el propósito de darles participación en la implementación de las medidas, se puso a su consideración la posibilidad de realizar la reunión en Bogotá, la cual no fue aceptada.
Ante dicha situación, el Estado Colombiano tomó acciones con miras a realizar la reunión de seguimiento el 29 de septiembre del año en curso, para lo cual se haría entrega de los tiquetes a los beneficiarios, empero, dicha oferta tampoco fue aceptada.
Lo anterior evidencia que la Cancillería ha realizado las labores que son de su competencia frente al seguimiento de las medidas cautelares efectuadas por los Organismos Internacionales, a través de reuniones de seguimiento y concertación con las Entidades encargadas de desarrollar las actividades encaminadas a darle cumplimiento a dichas medidas.
En ese orden de ideas, la Cancillería ha hecho el seguimiento de todas y cada una de las situaciones alegadas por el tutelante, informándole a los Organismos Internacionales sobre las gestiones desarrolladas por el Estado Colombiano en cumplimiento de las medidas cautelares a favor de 179 familias de las Veredas El Vergel y El Pedregal de Caloto (Cauca).
El Ministerio de Relaciones Exteriores ha remitido a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos cuatro informes (el 14 de diciembre y 10 de septiembre de 2010, 25 de febrero y 28 de octubre de 2011) y se han adelantado cinco reuniones de seguimiento y concertación en un lapso de catorce meses (el 16 y 26 de septiembre y 9 de diciembre de 2010, y el 28 de julio y 9 de septiembre de 2011).
Teniendo en cuenta que uno de los principales asuntos planteados por el actor en la tutela están relacionados con el derecho de petición y la asignación de un determinado número de tiquetes para la asistencia de los beneficiarios a las reuniones; cabe mencionar que mediante el Decreto 1740 de 2010, modificado por el Decreto 3375 de 2011 se ha previsto como medida material de protección, los tiquetes aéreos nacionales, competencia del Programa de Protección de Derechos Humanos el cual se encuentra a cargo del Ministerio del Interior y el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos – CRER. En esas condiciones, la Cancillería no cuenta con rubro alguno para la implementación de tiquetes para la asistencia de beneficiarios a reuniones de seguimiento y concertación, toda vez que es competencia de la Cartera del Interior.
CONSIDERACIONES
Problema Jurídico
Consiste en determinar si el Ministerio de Relaciones Exteriores ha vulnerado los derechos fundamentales a la vida, integridad personal, seguridad, debido proceso y de petición, al no atender en debida forma la petición elevada el 23 de septiembre de 2011 ante dicha Autoridad.
Hechos Probados
Las medidas cautelares
A folios 19 a 20 obra el otorgamiento de medidas cautelares a favor de 179 familias de las Veredas El Vergel y el Pedregal de Caloto (Cauca), suscrito el 13 de agosto de 2010 por el Secretario Ejecutivo de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
A folios 28 a 31 obra el Oficio No. 49927/2170 de 17 de agosto de 2011, mediante el cual el Director (E) de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario del Ministerio de Relaciones Exteriores remitió al Director de Asuntos Internacionales de la Fiscalía General de la Nación la comunicación de medidas cautelares a favor de 179 familias de las Veredas El Vergel y el Pedregal de Caloto (Cauca), suscrito el 13 de agosto de 2010 por el Secretario Ejecutivo de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. En igual sentido suscribió el Oficio No. 49927/2170 de la misma fecha, dirigido a la Directora de Derechos Humanos del Ministerio de Defensa Nacional (fls. 33-35).
A folios 68 a 70 se incorporaron los distintos correos electrónicos enviados entre las partes con el fin de concertar la reunión de seguimiento de las medidas cautelares, la cual tendría lugar el 9 de septiembre de 2011 en Cali (Valle). En el mismo documento obra la solicitud del tutelante de que se adelante la reunión por los hechos de violencia ocurridos en la zona y que han generado el desplazamiento forzado de 50 familias de la zona.
Mediante el Oficio No. 57988/2517 de 21 de septiembre de 2011, dirigido a la Fiscalía General de la Nación – Asunto Internacionales, y al Ministerio de Defensa Nacional-Directora de derechos humanos mediante el cual el Ministerio de Relaciones Exteriores informo los hechos ocurridos el 16 de septiembre del 2011 en el sector el Cerro Vereda El Pedregal - Municipio de Caloto, en los cuales en el enfrentamiento del Ejército Nacional y los guerrilleros de las FARC dejó como resultado la muerte de una menor y se produjeron lesiones a otros menores como también a personas adultas. (fls. 71 a 74)
A folio 75 obra el Oficio No 59280/2576 de 23 septiembre de 2011, mediante el cual el Ministerio de Relaciones Exteriores puso en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación y del Ministerio de Defensa Nacional lo manifestado por la Corporación Justicia y Dignidad, que informó que se han intensificado los entrenamientos armados lo cual pone en riesgo a los beneficiarios de las medidas cautelares y a la población campesina e indígena del Norte del Cauca.
A folio 87 obra el e-mail de 18 de octubre del año en curso, remitiendo la versión preliminar de la ayuda de memoria de la reunión de seguimiento del 9 de septiembre de 2011.
Mediante el Oficio No. 60914/2663 de 3 de octubre de 2011, el Ministerio del Interior y de Justicia le remitió al Ministerio de Defensa Nacional, la Fiscalía General de la Nación y al Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Vicepresidencia de la República copia del derecho de petición elevado por la Corporación Justicia y Dignidad (fls 88 a 95).
A folio 96 obra el Oficio No. 62073/2725 de 6 de octubre de 2011, suscrito por la Cancillería y dirigido a la Fiscalía General de la Nación y al Ministerio de Defensa Nacional.
Otras peticiones
A folio 22 se observa la respuesta a la petición de 14 de junio de 2011 elevada por el tutelante al Ministerio de Relaciones Exteriores, a través del cual le fue remitida información relacionada con las medidas cautelares otorgadas por la CIDH.
La petición objeto de la presente acción
A folios 1 a 2 fue incorporada la petición elevada el 23 de septiembre de 2011 por el tutelante a la Ministra de Relaciones Exteriores, solicitando lo siguiente:
“(…)
- Se sirva informar los nombres de los funcionarios que cancelaron intempestivamente la reunión del 22 de diciembre.
- Indicar las razones y motivaciones de hecho y los fundamentos de derecho para tomar la decisión, entregando copia del acto administrativo si se profirió el mismo.
- Se sirva ordenar, como responsable, de la concertación y seguimiento de la MC, que el Ministerio del Interior otorgue las garantías mínimas para la participación de los cinco voceros dispuestos por los beneficiarios para el efecto, incluyendo el otorgamiento de los cinco tiquetes aéreos, favor expedir copia del acto administrativo del Ministerio del Interior, sea afirmativa o negativa la determinación a esta solicitud.
- Se nos remita copia de las memorias de la última reunión de concertación y de los avances a los hechos denunciados.
- Se remita a la Fiscalía General de la Nación, los hechos que pueden ser constitutivos de presuntos delitos para lo de su competencia.
- Solicitamos que recomiende para el eficaz cumplimiento de las MC en referencia, que se desmilitarice los lugares en donde se encuentra la población civil y en donde se puedan presentar enfrentamientos armados que pongan en riesgo su vida e integridad personal.”
El Director (E) de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario del Ministerio de Relaciones Exteriores contestó la anterior solicitud mediante Oficio No. 61799/2708 de 11 de octubre de 2011, atendiendo cada uno de los cuestionamientos planteados (fls. 3 a 6).
ANÁLISIS DE LA SALA
De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo preferente, excepcional y residual a través del cual se obtiene la protección inmediata de los derechos fundamentales y se constituye en un medio eficaz para evitar la arbitrariedad de la Administración.
Conforme al numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela resulta improcedente cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Observa la Sala que en primer lugar, la presente acción está encaminada a obtener una respuesta completa y de fondo a la petición presentada el 23 de septiembre de 2011 ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, y de otra parte, también se invoca la protección de los derechos fundamentales a la vida, integridad personal, seguridad y debido proceso, presuntamente vulnerados por la accionada al no implementar las medidas cautelares decretadas por la CIDH, razón por la cual se procederá a estudiar el derecho de petición y en segundo lugar, la procedencia de la acción para ordenar la ejecución de las medidas cautelares.
- El derecho de petición
El derecho de petición, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 de la Constitución Política, consiste en que toda persona tiene la posibilidad de dirigirse ante la Autoridad Pública para ventilar asuntos de interés general o particular y obtener pronta resolución.
De acuerdo con esta norma, el derecho de petición comprende los siguientes elementos:
- La posibilidad de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las Autoridades Públicas, sin que éstas puedan negarse a recibirlas o tramitarlas.
- Obtener una respuesta oportuna, es decir, dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico y;
- Que dicha respuesta absuelva el fondo del asunto, sobre la base de la competencia y funciones de la entidad, refiriéndose de manera completa a lo planteado, evitando fórmulas evasivas o elusivas, independientemente de que su sentido sea positivo o negativo.
Acerca del deber primordial que tienen las Autoridades Públicas de responder dentro de los términos de Ley las peticiones que respetuosamente le formulen, la Corte Constitucional ha manifestado que no sólo se trata de un simple pronunciamiento, sino que éste debe ser:
“(…)
a.) de fondo y suficiente, cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a sus pretensiones;
b.) clara y precisa, si atiende sin ambigüedad el caso que se plantea; y
c.) congruente, si existe coherencia entre lo pedido y lo respondido, de tal manera que la solución verse sobre lo preguntado y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información adicional que se encuentre relacionada para satisfacer la solicitud[6]”.
Recientemente la Corte Constitucional, en sentencia T-161 de 2011, M.P. Dr. Humberto A. Sierra Porto, sobre el derecho de petición sostuvo lo siguiente:
“(…)
- Se concluye entonces que el derecho de petición consagra, de un lado la facultad de presentar solicitudes respetuosas a las entidades públicas y privadas. Y de otro lado, el derecho a obtener respuesta oportuna, clara, completa y de fondo al asunto solicitado. La jurisprudencia constitucional también ha resaltado que la respuesta de la autoridad debe incluir un análisis profundo y detallado de los supuestos fácticos y normativos que rigen el tema, así, se requiere “una contestación plena que asegure que el derecho de petición se ha respetado y que el particular ha obtenido la correspondiente respuesta, sin importar que la misma sea favorable o no a sus intereses”. Se consagra pues el deber de las autoridades de resolver de fondo las peticiones elevadas ante ellas, y no son suficientes ni acordes con el artículo 23 constitucional las respuestas evasivas, que no plantean una solución de fondo: “La respuesta de la Administración debe resolver el asunto, no admitiéndose en consecuencia respuestas evasivas, o la simple afirmación de que el asunto se encuentra en revisión o en trámite”[7].
En le sub-júdice en principio podría concluirse que la solicitud de 23 de septiembre de 2011 fue atendida mediante el Oficio No. 61799/2708 de 11 de octubre de 2011 suscrito por el Director (E) de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario del Ministerio de Relaciones Exteriores, ya que resolvió cada unos de los ítems planteados (fls. 3 a 6).
No obstante lo anterior, observa la Sala que los literales c) y f) de la petición estaban encaminados a lo siguiente:
“(…)
c). Se sirva ordenar, como responsable, de la concertación y seguimiento de la MC, que el Ministerio del Interior otorgue las garantías mínimas para la participación de los cinco voceros dispuestos por los beneficiarios para el efecto, incluyendo el otorgamiento de los cinco tiquetes aéreos, favor expedir copia del acto administrativo del Ministerio del Interior, sea afirmativa o negativa la determinación a esta solicitud.
f). Solicitamos que recomiende para el eficaz cumplimiento de las MC en referencia, que se desmilitarice los lugares en donde se encuentra la población civil y en donde se puedan presentar enfrentamientos armados que pongan en riesgo su vida e integridad personal.”
Ello significa que la satisfacción de lo anterior no se agotaba con dar la respuesta sino con iniciar las acciones tendientes a darle cumplimiento, dado que se trata de derechos fundamentales en juego por los combates que se presentan en la zona de Caloto (Cauca), razón por la cual procede la Sala a estudiar la viabilidad del amparo encaminado a emprender las acciones tendientes a cumplir las medidas cautelares decretadas por la CIDH.
- Las medidas cautelares decretadas por el CIDH
La Corte Constitucional en sentencia T-558 de 2003, M.P. Dra. Clara Inés Vargas Hernández, abordó la procedencia de la acción de tutela para hacer efectivas las medidas cautelares decretadas por un Órgano Internacional de protección de los derechos humanos, son “(…) un acto jurídico, mediante el cual se conmina al Estado demandado para que adopte todas las medidas judiciales o administrativas necesarias, con el fin de que cese la amenaza que pesa sobre un derecho humano”, las cuales se incorporan las medidas cautelares al ordenamiento jurídico colombiano de manera automática y las autoridades públicas internas están llamadas a participar en la ejecución de las mismas, sobre el particular sostuvo lo siguiente:
“(…) Por lo demás, la naturaleza jurídica de las medidas cautelares sigue siendo la misma, es decir, se trata de un acto jurídico adoptado por un organismo internacional de protección de los derechos fundamentales mediante el cual se conmina al Estado demandado para que adopte, en el menor tiempo posible, todas las medidas necesarias, de orden administrativo o judicial, a fin de que cese una amenaza que se cierne sobre un derecho humano determinado. La práctica de la CIDH en la materia muestra además que tales medidas, decretadas por un órgano de naturaleza cuasijurisdiccional, pueden ser adoptadas en el curso de un proceso que se adelante contra un Estado Parte o incluso sin que haya sido presentada aún la demanda, es decir, como una especie de medida cautelar previa.”
De acuerdo con lo anterior, como el Estado Colombiano es parte del Pacto de San José de Costa Rica, la medida de protección debe ser examinada de buena fe y su fuerza vinculante en el ámbito Nacional supone el cumplimiento de los deberes constitucionales, lo cual se traduce en que son las Autoridades Públicas las llamadas a ejecutarlas.
Sobre la competencia de las Autoridades internas para ponerlas en marcha, la Jurisprudencia constitucional ha reiterado que: “En suma, en Colombia la correcta ejecución de las medidas cautelares que han sido decretadas por la CIDH depende de la eficacia que presente, de conformidad con la naturaleza que ofrezcan, la labor desarrollada por determinadas autoridades públicas, de los órdenes nacional, departamental o municipal, bien sean de coordinación del sistema, como es el caso del Ministerio de Relaciones Exteriores o de ejecución de las mismas en los ámbitos administrativo, judicial o disciplinario.”
Ahora bien, para que proceda la acción de tutela en la ejecución de las medidas cautelares, el criterio jurisprudencial ha sido encaminado a que por esta vía procede la protección de los derechos fundamentales[8], principalmente del derecho a la vida dado que las personas objeto de dichas medidas “(…) se encuentran seriamente amenazados en su vida y han puesto tal situación en conocimiento de las autoridades, son titulares del derecho a recibir protección, hasta el punto de que la obligación del Estado de preservar su vida, que normalmente es una obligación de medios frente a la generalidad de la población, se convierte en una obligación de resultados, al menos para efectos de la responsabilidad administrativa.”[9]
En sentencia T-815 de 2002, la Corte Constitucional afirmó lo siguiente:
“(…) En consecuencia, bastará solamente probar la existencia de una vulneración o amenaza del derecho a la vida cierta y objetiva, para obtener la correspondiente protección constitucional.
Este derecho fundamental adquiere dentro del Estado social de derecho una dimensión objetiva, como bien lo ha expresado esta Corte[10]. La fuerza vinculante de este derecho, como la de los demás derechos fundamentales, se hace extensiva a las relaciones privadas, aunque es el Estado el principal responsable de su protección, garantías, respeto y desarrollo.
De esta manera no solamente el Estado es responsable de proteger la vida a los asociados, sino que el derecho a la vida, como todos los derechos fundamentales, es también responsabilidad constitucional de los particulares.” (sentencia T-815 de 2002, MP, doctor Jaime Córdoba Treviño).[11]
En el sub-júdice debe analizarse si las medidas adoptadas por Estado Colombiano han sido realizadas lo más pronto posible, empero, dentro del expediente no existe evidencia de que se hubieren puesto en práctica todas las actividades necesarias para hacer efectivas las medidas cautelares, principalmente en lo relacionado con:
- La concertación y seguimiento de las Medidas Cautelares que debía ejecutar el Ministerio de Relaciones Exteriores, lo cual supone incluso, el otorgamiento de los tiquetes aéreos para que los peticionarios y beneficiarios de las mismas puedan asistir a lugar en el que vayan a realizarse (literal c) del derecho de petición).
- La desmilitarización de la zona donde habita la población civil beneficiaria de la medida de protección, a fin de evitar enfrentamientos armados que pongan en peligro la vida e integridad personal de la población de las Veredas El Vergel y El Pedregal de Caloto – Cauca (Literal f) del derecho de petición).
Por lo anterior, el Juez de tutela adquiere competencia para actuar, con el fin de proteger los derechos fundamentales a la vida, integridad personal, seguridad, entre otros, que según denuncia el demandante, están siendo amenazados al no brindar el Estado una protección especial a la Comunidad, ya que no basta con que se distribuyan las competencias entre las diferentes Autoridades Nacionales y sus Grupos de Trabajo, ni se diseñen los mecanismos de ejecutar las actividades, pues tratándose de derechos fundamentales gravemente amenazados por el accionar violento de los grupos al margen de la Ley y los enfrentamientos con las Fuerzas Militares, es necesario que el Estado efectivamente ponga en marcha las medidas tendientes a salvaguardarlos, de manera que resultan ineficaces e insuficientes las diligencias administrativas que se desplieguen en Bogotá o Cali, mientras que en la zona rural de Caloto (Cauca), las comunidades indígenas y campesinas se encuentran a merced de la violencia esperando a que lleguen hasta ese lugar del territorio las cauciones decretadas desde tiempo atrás.
En esas condiciones, el proveído impugnado que amparó los derechos a la vida, a la integridad personal, a la seguridad, al debido proceso de las 179 familias de las Veredas El Vergel y El Pedregal del Municipio de Caloto (Cauca), que le ordenó al Ministerio de Relaciones Exteriores que además de las diligencias que han adelantado para el cumplimiento de las medidas cautelares decretadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el 13 de Agosto de 2009, realice un seguimiento continuo y eficaz sobre la ejecución de las mismas por parte de las Entidades Estatales competentes para su cumplimiento, y que informe sobre las gestiones de seguimiento a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos; que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contados a partir de la notificación del presente fallo la Cancillería deberá concretar con el tutelante las acciones inmediatas para el cumplimiento de las medidas cautelares; y conminó al Ejército Nacional para que tome las medidas conducentes para la protección de las 179 familias de las Veredas El Vergel y El Pedregal del Municipio de Caloto (Cauca) y que en ese mismo sentido, presten la colaboración necesaria en orden a brindar la seguridad requerida en atención a las medidas cautelares dictadas por la DIDH.
En merito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 26 de octubre de 2011, que concedió la acción de tutela incoada por el señor Alexander Montaña Narváez contra el Ministerio de Relaciones Exteriores.
Cópiese, notifíquese, remítase copia al Tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
La presente providencia fue discutida y aprobada en Sala de la fecha.
VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA
GERARDO ARENAS MONSALVE
BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ
[1] "Dirigir las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes diplomáticos y consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso".
[2] Sentencia T-327-04 M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra
[3] “Por haber sido objeto de medidas cautelares la Comunidad de Paz de San José de Apartado, por un organismo internacional de derechos humanos, resulta del todo pertinente aludir a la sentencia T-558 de 2003, Magistrada Ponente, doctora Clara Inés Vargas Hernández.”
[4] Corte Constitucional, sentencia T-327 de 2004.
[5] Tomado de la sentencia de primera instancia, a folio 128.
[6] Corte Constitucional, sentencias T-692-09, M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio, y T-043-09, MP. Dr. Nilson Pinilla Pinilla.
[7] Sentencia T-046 de 2007, M.P.
[8] Estos conceptos han sido reiterados en otros pronunciamientos, tales como las sentencias T-590 de 1998, T-27 de 1993, T-099 de 1998. En la sentencia T-269 de 1996, la Corte señaló que la protección al derecho a la vida implica que las autoridades no contribuirán a agravar las condiciones de vulneración o de amenaza a los derechos fundamentales.
[9] Corte Constitucional, sentencia T-719 de 2003, MP. Dr. doctor Manuel José Cepeda Espinosa.
[10] Corte Constitucional. Sentencia C-587/92 M.P. Ciro Angarita Barón.
[11] En la sentencia T-915 de 2003, la Corte analizó el derecho de todos los ciudadanos de exigir a las autoridades de la República la protección del derecho a la vida y el deber de las autoridades de suministrar oportunamente la protección, de acuerdo con las competencias y las circunstancias que el caso amerite. Dijo la providencia :
“En efecto, no se requieren profundas disquisiciones sobre este punto, pues basta señalar que se está ante uno de los principios fundamentales del Estado de derecho y una de las razones de ser de las autoridades de la República : brindar la protección que requieran las personas en forma completa y oportuna. El inciso segundo del artículo 2 de la Constitución dice “Las autoridades de la República están destinadas a proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” Es decir, se trata de un principio fundamental de doble vía en el que, por una parte, existe el derecho de las personas de exigir de las autoridades la protección de sus derechos, en este caso el fundamental de la vida; y, de la otra, existe el deber de las autoridades de brindar la protección requerida, en forma suficiente y oportuna, así no correspondan exactamente a las medidas que el ciudadano desee que se le confieran. Cómo y por quién se debe brindar la protección, es un asunto que tanto la Constitución como las leyes que la desarrollan, diseñan a través de los distintos organismos con que cuenta el Estado. Existen en el país autoridades competentes encargadas de la protección de quienes están amenazados por grupos al margen de la ley : la Policía Nacional, la Fiscalía General de la Nación, el Ministerio de Defensa, el Ministerio del Interior y de Justicia, entre otros.
De otro lado, no desconoce la Corte que por las condiciones que atraviesa el país no es posible ponerle a cada persona amenazada un agente que lo proteja. Pero, ello no es óbice para que las autoridades competentes examinen el caso concreto, evalúen el riesgo y adopten las medidas de seguridad, que cada caso requiera.
(…) En conclusión : existe el derecho fundamental del ciudadano de exigir protección para su vida e integridad personal de las autoridades sin importar de donde provengan las amenazas : grupos armados de la guerrilla, de los paramilitares, de los narcotraficantes, etc.” (sentencia T-915 de 2003, MP, Alfredo Beltrán Sierra)
Publicado Por: julio 13, 2015