68001-23-31-000-2004-01342-01(0207-11) Sección 2 2011 [Consejo de Estado]

PENSION GRACIA - Recuento normativo / DOCENTE - Vinculación del orden nacional / PENSION GRACIA - No cumple con los requisitos exigidos por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913

La Ley 114 de 1913 consagró en favor de los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales el derecho a devengar una pensión vitalicia de jubilación, previo cumplimiento de los requisitos de edad, tiempo de servicios y calidades personales previstos en la misma. Entre los aspectos regulados por esta disposición se encuentran los relativos a la prestación del servicio por un término no menor de 20 años, las condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía y la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas. Descendiendo al caso concreto, en consonancia con la certificación de la Secretaría de Educación Municipal de Barrancabermeja, se observa que la actora  desde el momento en que comenzó a trabajar en el magisterio oficial, prestó sus servicios en virtud de una vinculación del orden Nacional y, por lo tanto, los tiempos laborados en tal condición no pueden tenerse en cuenta para efectos de reconocer la pensión gracia reclamada. En efecto, laboró como “Profesora-Escuelas Nacionales” en el Municipio de Barrancabermeja y posteriormente fue reubicada sin que cambiara el carácter de su vinculación, de ahí que la autoridad competente hubiere hecho constar que tenía una “vinculación en Propiedad, como Nacional, en forma continua”, y, que “Su nombramiento es de carácter Nacional”. En consecuencia, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar porque la accionante tiene una vinculación del orden Nacional y, por lo tanto, incumple uno de los requisitos exigidos por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, como es el de prestar los servicios docentes, durante 20 años o más, en entidades territoriales.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 37 DE 1933 / LEY 91 DE 1989

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil once (2011).

Radicación número: 68001-23-31-000-2004-01342-01(0207-11)

Actor: ANA BELEN AFANADOR VARGAS

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 27 de mayo de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las súplicas de la demanda incoada por Ana Belén Afanador Vargas contra la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E.

LA DEMANDA

ANA BELÉN AFANADOR VARGAS, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicitó al Tribunal Administrativo de Santander declarar la nulidad del siguiente acto:

• Resolución No. 2635 de 9 de febrero de 2004, proferida por la Gerencia General de la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E., que le negó a la actora el reconocimiento y pago de la Pensión Gracia.

Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad accionada a:

• Reconocerle, liquidarle y pagarle la pensión gracia, al tenor de lo dispuesto por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, teniendo en cuenta los incrementos porcentuales establecidos por el Gobierno Nacional, las primas y demás emolumentos que constituyen salario, en cuantía del 75% y con efectividad a partir del momento de adquisición del status pensional.

• Ajustar el valor de las condenas desde el momento en que se debió pagar cada suma de dinero hasta cuando se verifique el pago, tal como lo establece el artículo 178 del C.C.A.

• Pagar los intereses de mora sobre las sumas adeudadas, de conformidad con el artículo 177 del C.C.A.

• Dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 del C.C.A.

• Pagar la condena en costas que se le imponga.

Sustentó sus pretensiones en los siguientes hechos:

La actora prestó sus servicios durante más de 20 años en el ramo de la docencia oficial. Además, nació el 16 de marzo de 1953, por lo que cuenta con más de 50 años de edad.

Entonces, como cumple los requisitos de edad y tiempo de servicios, elevó solicitud ante la Caja Nacional de Previsión Social en orden a obtener el reconocimiento de la pensión gracia. Sin embargo, la entidad accionada, a través del acto administrativo acusado, negó dicha petición.

LAS NORMAS VIOLADAS Y SU CONCEPTO DE VIOLACIÓN

De la Constitución Política el preámbulo y los artículos 1°, 2°, 4°, 6°, 13, 25, 29, 48, 53 y 58.

La Ley 114 de 1913.

La Ley 116 de 1928.

La Ley 37 de 1933.

La Ley 4ª de 1966.

La demandante consideró que el acto acusado estaba viciado de nulidad, por las siguientes razones:

Las leyes en las cuales se consagró la pensión gracia no especificaron si los servicios prestados a la Nación son o no válidos para obtener su reconocimiento.

Es más, el legislador extendió este beneficio pensional a los docentes de secundaria y de escuelas normales, teniendo en cuenta que estaban vinculados con la Nación. En consecuencia, tanto los docentes de primaria como los de secundaria pueden acceder a la pensión gracia sin importar el carácter de su vinculación, teniendo en cuenta que la misma debió ser anterior al 31 de diciembre de 1980.

Así, la accionante tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia reclamada, toda vez que “laboró en establecimientos educativos del orden nacional” y, por lo tanto, de acuerdo con la Ley 43 de 1975, estos tiempos son suficientes para cumplir con los requisitos que exige la ley para el efecto.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La entidad accionada ejerció su derecho de contradicción frente a la acción incoada, oponiéndose a las pretensiones de la demandante, proponiendo la excepción de prescripción y argumentando que “los actos administrativos que reconocieron y ordenaron el pago de la pensión demandada, se expidieron de conformidad con las normas vigentes para esa fecha y observando las normas que regulan las prestaciones para los empleados de la Rama Judicial (sic)” (fls. 42 a 44).

LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 27 de mayo de 2010, negó las súplicas de la demanda con base en los siguientes argumentos (fls. 89 a 97):

La Ley 114 de 1913 creó la pensión gracia a favor de los maestros de escuelas primarias oficiales por los servicios prestados durante un término no inferior a 20 años. Posteriormente, las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 extendieron este beneficio a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los docentes de enseñanza secundaria.

A su turno, la Ley 91 de 1989 limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que cumplieran la totalidad de los requisitos previstos por la Ley.

Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, puede afirmarse que el referido beneficio prestacional únicamente se reconoce a los docentes que hayan prestado sus servicios en planteles municipales, departamentales o distritales, es decir,  que no tienen derecho a ella quienes hubieran laborado en centros educativos de carácter Nacional.

Entre tanto, de conformidad con las pruebas allegadas al expediente, se observa que la actora no cumple con los requisitos para acceder a la pensión gracia reclamada, porque estuvo vinculada con la Nación “y al momento de elevar la solicitud a CAJANAL, no demostró haber cumplido el tiempo requerido en instituciones no nacionales para la consolidación de su derecho pensional”.

EL RECURSO DE APELACIÓN

La demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión del A quo, exponiendo los motivos de inconformidad que a continuación se indican (fls. 100 a 102):

La pensión gracia es una prestación especial, creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros de escuelas primarias oficiales que hubieren prestado sus servicios durante más de 20 años. Asimismo, de conformidad con las Leyes 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, este beneficio se reconoce a todos los docentes vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Es oportuno tener en cuenta que la Ley 37 de 1933 extendió el aludido beneficio pensional a los docentes de educación secundaria, teniendo en cuenta que para esa época la instrucción secundaria estaba a cargo de la Nación. Entonces, tienen derecho a esta prestación “los maestros de enseñanza secundaria, ya fueran nacionales, departamentales o municipales.”.

De otro lado, la accionante se vinculó al servicio docente a partir del 1 de abril de 1980, fecha para la cual había comenzado el proceso de nacionalización de la educación y, en consecuencia, no es válido hacer discriminaciones entre docentes nacionales y nacionalizados, “toda vez que todos los docentes nombrados durante este proceso serían de carácter nacional”.

Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes

CONSIDERACIONES

El problema jurídico se contrae a determinar si la actora tiene derecho a que CAJANAL le reconozca, liquide y pague una Pensión Gracia, en aplicación del régimen especial consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación.

Con el objeto de resolver el problema expuesto, la Sala encuentra probados los siguientes hechos:

- El 1 de abril de 2008, la Secretaría de Educación Municipal de Barrancabermeja certificó (fl. 57):

“Que la señora ANA BELÉN AFANADOR VARGAS, quien se identifica con cédula de ciudadanía No. 28´295.483 de Piedecuesta (Sder.), presta sus servicios al Municipio de Barrancabermeja, vinculación en Propiedad, como Nacional, en forma continua.

Hasta la última fecha se desempeña como Docente, en la Institución Ciudadela Educativa del Magdalena Medio.

(…)

ACTOS ADMINISTRATIVOS

(…).”.

Asimismo, el 1 de abril de 2008, la referida Secretaría de Educación certificó (fl. 59):

“Que la señora ANA BELÉN AFANADOR VARGAS, quien se identifica con cédula de ciudadanía No. 28´295.483 de Piedecuesta (Sder.), presta sus servicios al Municipio de Barrancabermeja, desde el primero (1) de abril de 1980, hasta la presente.

Su nombramiento es de carácter Nacional, con grado 13° en el Escalafón según Resolución No. 280 del treinta (30) de agosto de 2007, efectos fiscales a partir del treinta (30) de agosto de 2007.”.

- El 9 de febrero de 2004, a través de la Resolución No. 2635, la Gerencia General de la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E., negó la solicitud de pensión gracia argumentando que la actora no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley, es decir, 20 años de servicio en la docencia oficial del orden Departamental, Municipal o Distrital (fls. 2 a 7).

De conformidad con el anterior acervo probatorio, procede la Sala a analizar la naturaleza de la pensión gracia y el marco jurídico que le dio origen y desarrollo, para así determinar si el demandante tiene derecho al reconocimiento de esta prestación, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:

• Aspectos generales de la Pensión Gracia.

La Ley 114 de 1913 consagró en favor de los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales el derecho a devengar una pensión vitalicia de jubilación, previo cumplimiento de los requisitos de edad, tiempo de servicios y calidades personales previstos en la misma. Entre los aspectos regulados por esta disposición se encuentran los relativos a la prestación del servicio por un término no menor de 20 años, las condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía y la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas.

Este beneficio tuvo como fundamento para su consagración las precarias circunstancias salariales en las que se encontraban los profesores de las referidas instituciones educativas, por cuanto sus salarios y prestaciones sociales estaban a cargo de entidades territoriales que no disponían de los recursos suficientes para sufragar la deuda laboral adquirida.

Es decir, que la pensión gracia se constituyó en un beneficio a cargo de la Nación encaminado a aminorar la desigualdad existente entre sus destinatarios, cuya remuneración tenía un bajo poder adquisitivo, y los educadores con nombramiento del Ministerio de Educación Nacional, que devengaban salarios superiores.

Posteriormente se expidió la Ley 116 de 1928, que en su artículo 6º estableció lo siguiente:

“Los empleados y profesores  de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio  se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.”.

Por su parte la Ley 37 de 1933, en su artículo 3º, inciso segundo, dispuso:

“Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.”.

Por último, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptúa:

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.”.

De los antecedentes normativos precitados se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de escuelas primarias oficiales, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como empleados y profesores de escuela normal, o inspectores de instrucción pública o profesores de establecimientos de enseñanza secundaria, siempre que la vinculación sea de carácter municipal, departamental o regional.

• Del caso concreto.

La demandante solicita el reconocimiento de la pensión gracia por considerar que acredita 20 años de servicio en la docencia oficial, tiene más de 50 años de edad y cumple con las demás exigencias previstas por la Ley 114 de 1913.

Ahora bien, la pensión gracia tuvo como finalidad compensar a los docentes que vieron disminuidos sus derechos laborales por haber estado vinculados a entidades territoriales que no tenían los recursos suficientes para pagar sus salarios y prestaciones sociales, por lo tanto la vinculación Nacional se contrapone al fin para el cual fue prevista la pensión gracia, pues los docentes nacionales no veían tal detrimento en sus derechos laborales.

Al respecto, es oportuno citar la sentencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, con ponencia del Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, mediante la cual se hizo referencia a la importancia de que el docente haya prestado sus servicios en entidades del orden territorial y en virtud de nombramientos de autoridades del mismo orden, así[1]:

“El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913).

Despréndese de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.

(…)

La transcripción de las anteriores certificaciones de tiempo de servicios prestados por el demandante, muestra con claridad que los cargos docentes por él desempeñados han sido mediante designación del Gobierno Nacional, lo que permite concluir que a la luz del inciso primero del artículo 1° de la Ley 91 de 1989, tiene el alcance de personal nacional. En efecto dicha disposición señala:

“ARTÍCULO 1°. -   Para los efectos de la presente ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos:

PERSONAL NACIONAL. Son los docentes vinculados por el Gobierno Nacional.”

Debe advertir la Sala que dado el carácter excepcional con que fue instituida la pensión gracia, para su reconocimiento y pago es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos, como que el interesado haya prestado los servicios en planteles departamentales o municipales.

(…).”.

De conformidad con la normatividad que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es válido concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en Colegios del orden Departamental, Distrital o Municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden Nacional.

Descendiendo al caso concreto, en consonancia con la certificación de la Secretaría de Educación Municipal de Barrancabermeja, se observa que la señora Ana Belén Afanador Vargas, desde el momento en que comenzó a trabajar en el magisterio oficial, prestó sus servicios en virtud de una vinculación del orden Nacional y, por lo tanto, los tiempos laborados en tal condición no pueden tenerse en cuenta para efectos de reconocer la pensión gracia reclamada. En efecto, laboró como “Profesora-Escuelas Nacionales” en el Municipio de Barrancabermeja y posteriormente fue reubicada sin que cambiara el carácter de su vinculación, de ahí que la autoridad competente hubiere hecho constar que tenía una “vinculación en Propiedad, como Nacional, en forma continua”, y, que “Su nombramiento es de carácter Nacional”.

Entre tanto, respecto del alcance de la Ley 91 de 1989, que la accionante citó en la demanda y en el recurso de apelación como fundamento de su derecho, en la precitada sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación[2], se precisó:

“4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “….con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que  modificó la ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales.

Es decir, que la señora Ana Belén Afanador Vargas no se encuentra inmersa dentro de los supuestos normativos de la Ley 91 de 1989, toda vez que su vinculación era de carácter Nacional y no tenía un derecho adquirido respecto del reconocimiento de la pensión gracia en los términos de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. Se insiste que el objetivo de la Ley 91 de 1989 fue proteger los derechos de los docentes territoriales sometidos al proceso de nacionalización de la educación, pero de ninguna manera pretendió extender este beneficio a otros sectores de la educación.

En consecuencia, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar porque la accionante tiene una vinculación del orden Nacional y, por lo tanto, incumple uno de los requisitos exigidos por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, como es el de prestar los servicios docentes, durante 20 años o más, en entidades territoriales.

Así las cosas, el proveído impugnado, que negó las súplicas de la demanda, merece ser confirmado.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

Confírmase la sentencia de 27 de mayo de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las súplicas de la demanda incoada por Ana Belén Afanador Vargas contra la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ           GERARDO ARENAS MONSALVE

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

[1] Sentencia de 29 de agosto de 1997, Expediente No. S-699, Actor: Wilberto Theran Mogollon.

[2] Sentencia de 29 de agosto de 1997, Expediente No. S-699, Actor: Wilberto Theran Mogollon, Consejero Ponente: Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda.