RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION – Excepción de cosa juzgada. Improcedencia

El recurso de revisión tiene por objeto fragmentar el instituto jurídico de la cosa juzgada respecto de sentencias ejecutoriadas que hicieron transito a cosa juzgada sustentando su procedencia en las causales legales establecidas para tal fin por lo que no resulta viable que en el trámite del mismo se alegue como excepción la cosa juzgada.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION – Excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Improcedencia

Las demás excepciones planteadas en el trámite del recurso extraordinario no fueron alegadas por el Municipio de Cúcuta en el trámite del proceso contencioso, razón por la cual se entiende, que al proferir el Tribunal la sentencia objeto del recurso extraordinario, la entidad territorial se encontraba conforme con su vinculación al proceso y ejerció su derecho de defensa demostrando interés en las resultas del proceso. Por las razones expuestas, las excepciones planteadas no son de recibo en el trámite del recurso extraordinario de revisión.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION – Recuperación de documentos nuevos y trascendentales. Requisitos

Es indispensable que los documentos aportados con la demanda de revisión existieran antes del pronunciamiento judicial objeto del recurso, pero que sólo se pudieron recobrar, recuperar o rescatar después de la sentencia, es decir, que antes de ésta se encontraban extraviados, perdidos o refundidos, razón por la cual al recurrente le fue imposible aportarlos. Desde luego, todos los presupuestos que configuran las causales de revisión, cualquiera sea la que se invoque, deben ser probados por quien pretende le sea estimada su pretensión. En el sub lite el recurrente alega que la prueba recobrada es la sentencia del 18 de septiembre de 2003 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, dentro de la acción de simple nulidad de que trata el artículo 84 del C.C.A., que declaró nulos el Acuerdo No. 021 de 12 de junio de 1998 expedido por el Concejo Municipal de Cúcuta y la Resolución No. 548 de 9 de julio del mismo año, proferida por la Mesa Directiva del Concejo. Observa la Sala que la sentencia allegada como prueba recaudada proferida con posterioridad a la que es objeto de impugnación no puede ser considerada como tal  por tratarse de una decisión judicial que no fue objeto de análisis en la sentencia recurrida precisamente por ser posterior en el tiempo.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION – Cumplimiento de sentencia. Improcedencia. Sentencia de nulidad. Efectos

Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que la causal alegada por el recurrente no se configura en el sub lite, porque lo pretendido es hacer cumplir una sentencia judicial que no puede ser considerada como una prueba, lo pertinente es solicitar la aplicación, en su caso, de los efectos de la decisión que declaró nulos los actos en que se fundó la supresión del cargo por tratarse de una decisión erga omnes que devuelve las cosas al estado en que se encontraban antes de su expedición. Los efectos de una sentencia que declara la nulidad de actos administrativos proferida con posterioridad a la que decidió el caso concreto y que se fundó en tales actuaciones, no pueden ser debatidos a través del recurso extraordinario de revisión que está limitado al cumplimiento estricto de las causales contempladas en la ley.

NOTA DE RELATORÍA: Se citan las sentencias del Consejo de Estado de 8 de noviembre de 2005, expediente 1999-00218 M. P. Héctor Romero Días y de 12 de abril de 2007, M. P. Ana Margarita Olaya Forero.

CONSEJO DE ESTADO

                           SALA  DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil ocho (2008).

Radicación número: 54001-23-31-000-1998-01240-02(9098-05)

Actor: FACUNDO RUIZ PALACIOS

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN

Decide la Sala el Recurso Extraordinario de Revisión interpuesto por Facundo Ruiz Palacios contra la sentencia de 31 de enero de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que negó las pretensiones de la demanda.

LA DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., el señor Facundo Ruiz Palacios, solicitó la nulidad de la Resolución No. 548 de 9 de julio de 1998, proferida por la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Cúcuta, por medio de la cual se suprimió de la planta de personal del Concejo, entre otros, el cargo de Secretario Auxiliar que ocupaba el demandante.

A título de restablecimiento del derecho solicitó su reintegro al cargo que venía ocupando o a otro de igual o superior categoría con retroactividad al 10 de julio de 1998, el pago de todos los salarios y prestaciones dejadas de percibir desde su desvinculación y la declaración de que no existió solución de continuidad en la prestación del servicio.

Las pretensiones fueron sustentadas en los siguientes hechos:

Mediante Acuerdo No. 021 de 12 de junio de 1998, el Concejo Municipal de Cúcuta autorizó a su Mesa Directiva para reestructurar la planta de personal de esa Corporación.

La Mesa Directiva del Concejo, a través de la Resolución No. 548 de 9 de julio de 1998 estableció la planta de personal con 63 cargos, indicando para cada dependencia, la cantidad, nominación y categoría, y suprimió 28.

El demandante ocupaba el cargo de Secretario Auxiliar para el que fue nombrado a partir del 8 de julio de 1996, luego de agotar las etapas del concurso abierto de méritos.

El Concejo Municipal no sólo carecía de competencia para suprimir cargos sino también incurrió en falsa motivación al sustentar el acto en la reducción de gastos.

NORMAS VIOLADAS

Como disposiciones violadas citó las siguientes:

Constitución Política, artículos 2, 6, 25, 29, 125 y 314; Ley 27 de 1992, artículo 1; Ley 136 de 1994, artículo 92; Ley 443 de 1998, artículos 41 y 56; Decreto 2400 de 1968, artículos 26, 40, 46 y 61 y Decreto 1950 de 1973, artículos 108, 180, 215, 240, 241 y 242.

LA SENTENCIA RECURRIDA EN REVISION

El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia de 31 de enero de 2003, negó las súplicas de la demanda (fls. 315 a 330). Luego de transcribir los artículos 313, numeral 6 y 315 de la Constitución Política sobre las atribuciones de los Consejos Municipales y los Alcaldes, concluyó que el Concejo tiene la facultad para determinar las plantas de personal de la Contraloría, la Personería y la suya propia, creando, suprimiendo y fusionando empleos dentro del marco estructural y funcional adoptado previamente por el Concejo.

El Concejo Municipal sí realizó el estudio técnico al que se refiere el artículo 56, parágrafo 3 de la Ley 443 de 1998, a través de una Comisión Accidental creada para tal efecto el cual fue presentado con anterioridad a la expedición del acto demandado, 30 de abril de 1998.

Tampoco se evidencia la falsa motivación alegada porque la argumentación relativa al déficit fiscal del municipio fue sustentada en el Decreto No. 071 de 1998, que demuestra el aplazamiento de costos de funcionamiento en el municipio.

Al demandante se le garantizaron sus derechos de empleado de carrera otorgándosele la oportunidad de optar entre la reubicación y la indemnización.

Contra la decisión anterior, el demandante interpuso recurso de apelación que fue inadmitido por el Consejo de Estado, mediante proveído de 1 de agosto de 2003 (fl.338).

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN

El demandante sustenta la demanda de revisión en la casual 2 del artículo 188 del C.C.A., según la cual el recurso extraordinario procede cuando, después de dictada la sentencia, se recobren documentos decisivos con los cuales se hubiera podido proferir decisión diferente y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria (fl. 3).

Como pretensiones expuso las mismas plasmadas en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dirigidas a obtener la nulidad de la Resolución No. 548 de 9 de julio de 1998, el reintegro al cargo que ocupaba o a otro de igual o superior categoría, el pago de los salarios dejados de percibir, y la declaración de no solución de continuidad en el servicio.

Sustenta la causal en el hecho de que la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia de 18 de septiembre de 2003, ejecutoriada el 13 de febrero de 2004, declaró la nulidad del Acuerdo No. 021 de 1998, por medio del cual el Concejo Municipal de San José de Cúcuta autorizó a la Mesa Directiva de esa colectividad para reestructurar su planta de personal y de la Resolución No. 548 de 9 de julio de 1998, a través de la cual se reestructuró la planta de personal suprimiéndose unos cargos.

Al ser declarados nulos los actos que sustentaron la supresión del cargo del demandante es del caso volver las cosas al estado en que se encontraban antes de la expedición de los mismos.

Solicitó invalidar la sentencia recurrida y dictar en su lugar la que deba reemplazarla de conformidad con lo dispuesto en el artículo 193 del C.C.A. teniendo como prueba la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 13 de septiembre de 2003.

Al momento de proferir la nueva decisión, debe tenerse en cuenta la recategorización que hizo el Concejo Municipal conforme a la cual el cargo que ocupaba el demandante pasó del grado 05 al 06 y aplicar lo dispuesto en el Acuerdo No. 073 de 29 de octubre de 2002, sobre factores salariales.

CONTESTACION DEL RECURSO

El apoderado del Municipio de Cúcuta se opuso a la prosperidad de las pretensiones del recurso extraordinario de revisión argumentando lo siguiente (fl. 498):

Las pretensiones expuestas por el demandante en el recurso fueron decididas desfavorablemente por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 31 de enero de 2003, sentencia que hizo transito a cosa juzgada luego de que el Consejo de Estado decidió inadmitir el recurso de apelación interpuesto.

Propuso las excepciones de cosa juzgada, falta de legitimación en la causa por pasiva, ausencia de causa legal para demandar y falta de representación legal del Municipio ante lo Contencioso Administrativo en controversias suscitadas por actos administrativos emitidos por el Concejo Municipal de Cúcuta.

La falta de legitimación la sustentó en el hecho de que el Concejo Municipal es una entidad autónoma que actúa bajo su propia responsabilidad, con autonomía administrativa, patrimonio propio y presupuestal, que excluye al Municipio de responder por condenas impuestas con base en actos administrativos expedidos por esa colectividad.

No existe causa para demandar porque la supresión de cargos que afectó al demandante fue sustentada en actos administrativos proferidos por el Concejo Municipal en uso de sus atribuciones constitucionales a través de la Mesa Directiva autorizada expresamente para la reestructuración y atendiendo lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, sin incurrir en falsa motivación o desviación de poder.

Al ser el Concejo Municipal una entidad autónoma administrativa y financieramente su representación legal está en cabeza del Presidente de la Corporación y no del Alcalde Municipal.

Como no se evidencia causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes

CONSIDERACIONES

El recurso extraordinario de revisión se encuentra previsto en los artículos 185 a 193 del Código Contencioso Administrativo, modificados por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998.

La revisión es un medio de impugnación extraordinario que limita la inmutabilidad de las sentencias en relación con la cosa juzgada y permite que se subsanen determinadas irregularidades o ilegalidades, conforme a lo previsto en el artículo 188 del C.C.A. La principal finalidad de este recurso es el restablecimiento de la justicia[1].

Las causales de revisión tienen por objeto garantizar la justicia de la sentencia, el principio de la cosa juzgada y el derecho de defensa, siempre y cuando hubieren sido transgredidos por motivos trascendentes o externos al proceso. La estructura interna del fallo, esto es, la normatividad sustancial en la cual se fundamentó, no es atacable por la vía de la revisión, dado que los errores en que haya podido incurrir el Juez al decidir son aspectos ajenos al recurso[2].

Previo al análisis de la causal en la que se sustenta el recurso de revisión la Sala se pronunciará respecto de las excepciones propuestas por el apoderado del Municipio de Cúcuta así:

Las excepciones propuestas

Las excepciones de cosa juzgada, falta de legitimación en la causa por pasiva, ausencia de causa legal para demandar y falta de representación legal del Municipio no son de recibo en el trámite del recurso extraordinario de revisión impetrado por quien fue demandante en la acción de nulidad y restablecimiento decidida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, pues el mismo, como ya se indicó, sólo procede para el estudio de las causales establecidas taxativamente en el artículo 188 del C.C.A. y que obviamente son las que deben ser objeto de oposición por la parte vinculada en la sentencia atacada en revisión.

Precisamente, el recurso de revisión tiene por objeto fragmentar el instituto jurídico de la cosa juzgada respecto de sentencias ejecutoriadas que hicieron transito a cosa juzgada sustentando su procedencia en las causales legales establecidas para tal fin por lo que no resulta viable que en el trámite del mismo se alegue como excepción la cosa juzgada.

Las demás excepciones planteadas en el trámite del recurso extraordinario no fueron alegadas por el Municipio de Cúcuta en el trámite del proceso contencioso, razón por la cual se entiende, que al proferir el Tribunal la sentencia objeto del recurso extraordinario, la entidad territorial se encontraba conforme con su vinculación al proceso y ejerció su derecho de defensa demostrando interés en las resultas del proceso (fl. 318).

Por las razones expuestas, las excepciones planteadas no son de recibo en el trámite del recurso extraordinario de revisión.

Precisado lo anterior, la Sala procede al análisis de la causal en que se fundamenta la revisión de la sentencia.

La causal de revisión invocada

Es la consagrada en el numeral 2 del artículo 188 del C.C.A., que preceptúa:

“2.  Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria".

De la simple lectura de la norma transcrita se advierte que para que proceda la revisión bajo esta causal es necesario que:

• Se recobren pruebas decisivas después de dictada la sentencia;
• Con ellas se hubiera podido proferir una decisión diferente;

• El recurrente no las hubiera podido aportar al proceso, por fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria.

Sobre este punto, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corporación al sostener que el fundamento de la causal es la recuperación de documentos nuevos y trascendentales para el proceso, es decir, que hubieren tenido la virtualidad suficiente, en caso de haberse aportado, para que el Juez tomara una decisión diferente.

Además, es indispensable que los documentos aportados con la demanda de revisión existieran antes del pronunciamiento judicial objeto del recurso, pero que sólo se pudieron recobrar, recuperar o rescatar después de la sentencia, es decir, que antes de ésta se encontraban extraviados, perdidos o refundidos, razón por la cual al recurrente le fue imposible aportarlos. Desde luego, todos los presupuestos que configuran las causales de revisión, cualquiera sea la que se invoque, deben ser probados por quien pretende le sea estimada su pretensión.

Sobre este punto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 8 de noviembre de 2005, expediente No. 1999-00218, M.P. Dr. Hector Romero, expresó:

“Presupuesto esencial para que se configure la causal aquí invocada, además de que el documento se halle después de que se dicte la sentencia y que éste sea decisivo[3], es que la prueba documental que se pretende hacer valer y que no pudo ser tenida en cuenta por el juzgador, no haya sido aportada al proceso por circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.

…

Cuando la causal en comentario exige que al recurrente le haya sido imposible aportar el documento recuperado o recobrado por fuerza mayor o caso fortuito, con mucha más razón se requiere que no haya habido culpa, negligencia o error de conducta alguno de su parte. Si esto ocurre, así el documento que no se allegó pueda tener influencia suficiente para cambiar el sentido del fallo, no tiene la naturaleza de “recobrado” y, por ende, no es idóneo para estimar la pretensión revisoria…”.

Del caso concreto

En el sub lite el recurrente alega que la prueba recobrada es la sentencia del 18 de septiembre de 2003 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, dentro de la acción de simple nulidad de que trata el artículo 84 del C.C.A., que declaró nulos el Acuerdo No. 021 de 12 de junio de 1998 expedido por el Concejo Municipal de Cúcuta y la Resolución No. 548 de 9 de julio del mismo año, proferida por la Mesa Directiva del Concejo (fl. 344).

La sentencia que allega como prueba recobrada fue expedida el 18 de septiembre de 1998, es decir, ocho meses y dieciocho días después de proferida la sentencia que decidió la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que es objeto del recurso extraordinario.

Observa la Sala que la sentencia allegada como prueba recaudada proferida con posterioridad a la que es objeto de impugnación no puede ser considerada como tal  por tratarse de una decisión judicial que no fue objeto de análisis en la sentencia recurrida precisamente por ser posterior en el tiempo.

Un caso idéntico al sub lite fue decidido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en providencia de 12 de abril de 2007, M.P. Dra. Ana Margarita Olaya, en el que se declaró improcedente el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 11 de octubre de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, argumentando lo siguiente:

“Pues bien, aunque dicha sentencia sin duda alguna produjo efectos jurídicos con respecto al acto que suprimió el cargo que ocupaba la actora, por haber salido del mundo jurídico al haberse declarado su nulidad, tal hecho fue ajeno a la contienda que se planteó ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dado que fue un hecho posterior a la sentencia que se revisa. Luego el supuesto de hecho contemplado en la causal segunda del artículo 188 del C.C.A., no encaja dentro de el hecho que se alega como sustento de la revisión, ya que dicho precepto cuando refiere a una prueba recobrada, presupone que dicha prueba existía al momento de proferir la sentencia, sólo que por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria no se allegó al proceso.      

En consecuencia, no es por medio de este recurso que la demandante puede pedir el restablecimiento del derecho en virtud de la pérdida de la fuerza vinculante del acto de supresión, porque la naturaleza misma del recurso extraordinario de revisión no lo permite, ya que se le impone al juez del recurso un limite consistente en hacer la confrontación de la sentencia recurrida sólo en los precisos términos de las causales taxativas señaladas para su procedencia.”.

Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que la causal alegada por el recurrente no se configura en el sub lite, porque lo pretendido es hacer cumplir una sentencia judicial que no puede ser considerada como una prueba, lo pertinente es solicitar la aplicación, en su caso, de los efectos de la decisión que declaró nulos los actos en que se fundó la supresión del cargo por tratarse de una decisión erga omnes que devuelve las cosas al estado en que se encontraban antes de su expedición.

Sobre los efectos que producen las decisiones que declaran la nulidad de los actos administrativos, el Consejo de Estado ha manifestado[4]:

“Los efectos de la declaración de nulidad se produjeron, como es obvio, a partir de la ejecutoria de la providencia que la declaró pero se extendieron retroactivamente desde el momento mismo del nacimiento del acto a la vida jurídica, vale decir, “ex tunc” (desde entonces), porque la nulidad de los actos administrativos “devuelve las cosas al estado que antes tenían”, como reiteradamente y sin rectificación alguna lo ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado (ver sentencia de 22 de junio de 1955; Anales, Tomo LXI 382-386 página 88).   

Los efectos de una sentencia que declara la nulidad de actos administrativos proferida con posterioridad a la que decidió el caso concreto y que se fundó en tales actuaciones, no pueden ser debatidos a través del recurso extraordinario de revisión que está limitado al cumplimiento estricto de las causales contempladas en la ley.

Por las razones que anteceden, la sentencia allegada como prueba recaudada no encaja en la causal alegada por el recurrente para que prospere el recurso de revisión por lo que se impone declarar su improcedencia.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

No prospera el Recurso Extraordinario de Revisión propuesto contra la sentencia de 31 de enero de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las súplicas de la demanda incoada por Facundo Ruiz Palacios contra el Municipio de San José de Cúcuta.

Ejecutoriada esta providencia sin necesidad de desglose, devuélvase al interesado la caución prestada.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GERARDO ARENAS MONSALVE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

[1] Cf. Corte Constitucional, sentencias C-418 de 1994 y C-247 de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía y José Gregorio Hernández Galindo, respectivamente, y Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 31 de enero de 1977, Actor: Hotel Americano Ltda., M.P. Humberto Murcia Ballén.

[2] Cf. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 31 de enero de 1997, M.P. doctor Humberto Murcia Ballén y Hernando Morales Molina, Curso de Derecho Procesal Civil. Parte General, Bogotá, Editorial ABC, 1991, págs. 685 y 686.

[3]  Afirmar que un documento es decisivo ”significa que tiene un valor y eficacia bastante para resolver en sentido contrario o diferente del fallo recurrido; de influencia tan notoria en el pleito que si el juzgador hubiera podido apreciarlo al dictar su fallo lo hubiera pronunciado en sentido contrario; capaz por sí mismo de contradecir el resultado probatorio a que se llegó al fallar el pleito; ha de poderse estimar que se encontraba provisto de eficacia probatoria tal que destruía la posibilidad de que las demás pruebas la contrariasen”. Juan de Dios Doval de Mateo, La revisión civil, Barcelona, 1979, pág. 156.

[4] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 7 de abril de 2005, Expediente No. 5759-03,  Actor: José Freddy Orozco, M.P. Dr. Jesús María Lemos Bustamante