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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION A
Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON
Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil ocho (2008)
Radicación número: 54001-23-31-000-2000-01314-01(0746-07)
Actor: PEDRO ANTONIO ROMERO RODRÌGUEZ
Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACION DE TIERRAS - INAT
Referencia: APELACION AUTO INTERLOCUTORIO
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el agente del Ministerio Público contra el auto de 21 de septiembre de 2006, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, aprobó el acuerdo conciliatorio celebrado entre las partes el 23 de junio de 2006.
EL ACUERDO CONCILIATORIO
El INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACIÓN DE TIERRAS-INAT- y Pedro Antonio Romero Rodríguez, en calidad de partes en el proceso, elevaron solicitud de conciliación judicial ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, con el objeto de poner fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, proponiendo en consecuencia una fórmula de arreglo consistente en que la entidad demandada se obliga a reconocer y pagar al actor por concepto de acreencias laborales la suma de $89’014.556.
Las partes llegaron a un acuerdo de contenido económico por concepto de las sumas adeudadas por la Entidad, así como en la fecha para el pago efectivo de las mismas y sus consecuentes intereses.
EL AUTO APELADO
El Tribunal Administrativo de Norte de Santander aprobó el acuerdo conciliatorio. Consideró que los requisitos legales se encontraban plenamente satisfechos.
Para tal efecto, expresó que el conflicto es de carácter particular y concreto, por cuanto se solicitó la inaplicación del Decreto 2479 1999, por medio del cual se modifica la Planta de Personal del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, además de la nulidad de los actos administrativos que omitieron la incorporación del actor a la nueva planta de personal, los cuales tienen un contenido subjetivo.
En cuanto a la acción propuesta, cual es la de nulidad y restablecimiento del derecho, el Tribunal consideró que por su naturaleza es conciliable.
Estimó que las partes en el acuerdo conciliatorio estaban debidamente representadas, además de no existir caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho como presupuesto indispensable para acudir a la conciliación.
LA APELACIÓN
El agente del Ministerio Público interpuso recurso de apelación contra el auto que aprobó el acuerdo conciliatorio, por considerar que el Tribunal no efectuó un análisis de fondo sobre las pretensiones de la demanda, y las pruebas que obran en el expediente. Para llegar a esta conclusión el Procurador Judicial adujo las siguientes razones:
- El acuerdo conciliatorio no cumple los requisitos necesarios para su aprobación, por cuanto dicho acuerdo causa un agravio injustificado al patrimonio público.
- No es posible inaplicar el Decreto 2479 de 1999, por cuanto existe decisión de fondo que declaró su legalidad.
- No es posible endilgar falsa motivación al acto acusado, ya que la reducción de empleos está justificada legalmente.
- El actor no manifestó su consentimiento con el objeto de optar por el derecho de reincorporación que establece la Ley.
Por su parte, el apoderado de la parte actora dentro del término de traslado solicitó que se confirmara la providencia del Tribunal que aprobó el acuerdo conciliatorio, al considerar que el actor tenía un derecho preferencial con respecto a los demás funcionarios que no estaban inscritos en escalafón de carrera administrativa, de donde se deriva la prelación del derecho.
La segunda razón que adujo es la falsa motivación del acto que suprimió los cargos, por cuanto efectivamente el acto acusado no suprimió el cargo que venía ejerciendo el actor, prueba de ello es que subsistió con las mismas funciones y denominación.
Para resolver se
CONSIDERA
El problema jurídico gira en torno a establecer si la conciliación judicial, celebrada entre el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras- en Liquidación y Pedro Antonio Romero Rodríguez, cumple con los requisitos establecidos por la ley.
La conciliación como mecanismo alternativo de solución de conflictos encuentra su fundamento normativo en La ley 446 de 1.998, que la define como “un mecanismo de resolución de conflictos a través del cual, dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y calificado, denominado conciliador”.
Es preciso recordar que la conciliación puede revestir varias formas atendiendo a un criterio procesal u orgánico. De esta forma la Ley ha clasificado los acuerdos conciliatorios asi:
“ARTICULO 3o. CLASES. La conciliación podrá ser judicial si se realiza dentro de un proceso judicial, o extrajudicial, si se realiza antes o por fuera de un proceso judicial.
La conciliación extrajudicial se denominará en derecho cuando se realice a través de los conciliadores de centros de conciliación o ante autoridades en cumplimiento de funciones conciliatorias; y en equidad cuando se realice ante conciliadores en equidad.
Es claro que el caso puesto a consideración de la Sala versa sobre una conciliación judicial, que si bien debe reunir los requisitos generales de cualquier acuerdo conciliatorio debe además, cumplir ciertos requisitos de otro orden en atención a que la conciliación se desarrolló ante el propio Tribunal.
REQUISITOS DE PROCEDENCIA.
El artículo 70 de la Ley 446 de 1998, que modificó el 59 de la Ley 23 de 1991, previó:
“Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.”. (Destaca la Sala)
La habilitación general contenida en la citada norma para conciliar ante el juez, fue objeto de un desarrollo posterior por la Ley 640 de 2001 que estableció los requisitos especiales para su procedencia.
En consecuencia la Sala procederá a hacer una verificación de los requisitos necesarios para la aprobación o improbación de la conciliación celebrada entre el INAT y el Señor Pedro Antonio Romero Rodríguez
Como en reiteradas oportunidades lo ha señalado esta corporación son requisitos para la procedencia de la conciliación los siguientes:
- Que la acción no esté caducada
Este requisito encuentra su fundamento normativo en el artículo 61 de la Ley 23 de 1991, modificado por el artículo 81 de la Ley 446 de 1998.
En el caso objeto de estudio se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho que conforme a las disposiciones del C.C.A., tiene un término de caducidad de 4 meses, contados a partir del día siguiente al de la notificación, publicación, comunicación o ejecución del acto administrativo (artículo 136). En el caso de autos la demanda se presentó el 31 de mayo de 2000, (Fl 25. cuaderno principal) y el acto objeto de la acción fue comunicado en febrero 1º del mismo año, es decir, dentro del término previsto en la Ley para la caducidad de la acción, que para el efecto vencía el 1º de junio del mismo año.
De esta suerte, la Sala encuentra que este requisito fue observado por el Tribunal a efectos de aprobar el acuerdo conciliatorio.
- Que el acuerdo verse sobre derechos particulares de carácter económico
Este requisito tiene como fundamento normativo el artículo 39 de la Ley 23 de 1991 modificado por el artículo 70 de la Ley 446 de 1998.
En el caso puesto a consideración de la Sala el requisito se cumple por cuanto la demanda pretende, entre otras, la nulidad de actos administrativos de contenido particular, como son las resoluciones y el oficio que comunicó la supresión del cargo que el actor venía ejerciendo, además de pretensiones económicas como el pago de las prestaciones y salarios dejados de percibir de lo que da cuenta el acuerdo conciliatorio que versó sobre dichas sumas, que se tasaron en $89’.014.556.
- Que las partes estén debidamente representadas y que estos representantes tengan facultad para conciliar
La Sala observa que este requisito se verificó por cuanto la entidad demandada se encontraba representada por el Dr. Carlos Alberto Leal Castro, a quien se confirió poder por parte del gerente liquidador Luis Eduardo Gómez Gallego. En dicho poder no se consagró expresamente la facultad de conciliar. Sin embargo, posteriormente fue otorgada (Fl. 489).
Por su parte, el apoderado de la parte demandante se encontraba debidamente facultado para conciliar conforme al poder otorgado que obra en el expediente (Fl. 1.)
- Cumplimiento de los requisitos para conciliar sobre actos administrativos de contenido particular
Para conciliar los efectos económicos de un acto administrativo de contenido particular, como en el caso sometido a consideración de la Sala, el legislador se remitió a las causales previstas en el artículo 69 del C.C.A.
El artículo 62 de la Ley 23 de 1991, modificado por el artículo 71 de la Ley 446 de 1998, dispuso lo siguiente:
“Cuando medie Acto Administrativo de carácter particular, podrá conciliarse sobre los efectos económicos del mismo si se da alguna de las causales del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, evento en el cual, una vez aprobada la conciliación, se entenderá revocado el acto y sustituido por el acuerdo logrado”.
El artículo 69 del C.C.A. dispone:
“CAUSALES DE REVOCACION. Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:
- Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.
- Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.
- Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona”.
Examinado el asunto, la Sala considera que no existen elementos de juicio suficientes que permitan avalar el acuerdo conciliatorio celebrado entre las partes, pues los existentes en el proceso no permiten llegar, en esta oportunidad procesal, a la conclusión alcanzada en tal acuerdo.
En efecto, revisado el material probatorio en el cual se fundamentó el acuerdo conciliatorio, la Sala considera que no puede hablarse en esta oportunidad procesal de que al demandante se le causó, con la expedición del acto que suprimió el cargo de Técnico Administrativo Código 4065 Grado 14 de la planta de personal del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras - INAT -, un “agravio injustificado”, pues las pruebas allegadas a este proceso no permiten concluir de manera evidente que la administración hubiese incurrido en una falta de competencia o en una falsa motivación u obrado con desviación de poder, como se alegó en la demanda.
Lo anterior, si se considera que el Consejo de Estado, en sentencia del 6 de septiembre de 2001, expediente 809-00, M.P. Dr. Jesús María Lemos Bustamante, se pronunció sobre la legalidad del Decreto 2479 de 1999 expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se modificó la planta de personal del INAT y se suprimieron algunos empleos, declarando esta Corporación que no hubo falta de competencia en la expedición del mencionado decreto.
Ahora bien, el hecho de que se hubiese reducido numéricamente la planta de personal, por lo menos en cuanto a los cargos de Técnico Administrativo Código 4065 Grado 14, conservándose en la nueva organización sólo siete (7) de igual denominación, código y grado, no significa que la administración al llevar a cabo el proceso de reestructuración y supresión de cargos hubiese incurrido en falsa motivación pues la decisión acusada se corresponde con los antecedentes fácticos de la misma. Y en relación con la desviación de poder, se observa que el sólo dicho del demandante no logra desvirtuar la legalidad de los actos acusados, en la medida en que no trajo a este proceso prueba alguna que indicara que la desvinculación del servicio obedeciera a lo que él denomina “neoclientelismo político”.
Tampoco está demostrado que con la expedición de los actos acusados se hubiese violado de manera directa la Constitución Política o la Ley, pues al hacer un juicio de validez de los primeros respecto de las normas invocadas en la demanda no surge palmariamente su trasgresión, en la medida en que es necesario remitirse a los medios de prueba aducidos, los que, como se anotó anteriormente, no logran desvirtuar la legalidad de la decisión objeto de acusación ante esta jurisdicción.
Por estas razones, la Sala no encuentra ajustado a derecho el análisis efectuado en este caso por el Tribunal Administrativo para aprobar el acuerdo conciliatorio celebrado entre el INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACIÓN DE TIERRAS - INAT - y PEDRO ANTONIO ROMERO RODRIGUEZ y, en consecuencia, revocará la decisión del juez de primera instancia. En su lugar, no lo aprobará y ordenará por lo tanto continuar con el proceso ordinario.
RESUELVE:
REVÓCASE el auto de 21 de septiembre de 2006, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. En su lugar se dispone:
IMPRUÉBASE la conciliación judicial celebrada el 23 de junio de 2006 ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, entre el señor Pedro Romero Rodríguez y el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras INAT - en liquidación. En consecuencia, se continuará con el trámite del proceso ordinario.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.
GUSTAVO E. GÓMEZ ARANGUREN
Magistrado
ALFONSO VARGAS RINCÓN
Magistrado
LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO
Magistrado
Publicado Por: julio 14, 2015