CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejera ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil ocho (2008)

Radicación número: 63001-23-31-000-2002-00797-01(5139-05)

Actor: LEONARDO LOZANO ECHEVERRI

Demandado: MUNICIPIO DE ARMENIA

Referencia: AUTORIDADES MUNICIPALES

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del demandante contra la sentencia de 13 de enero de 2005, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Quindío denegó las súplicas de la demanda.

LA DEMANDA

En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y por conducto de apoderado, el señor Leonardo Lozano Echeverri solicitó la nulidad del Oficio N° SEM-5015 de 26 de diciembre de 2001, mediante el cual el Secretario de Educación Municipal de Armenia (Q) respondió negativamente el derecho de petición formulado el 10 de octubre de 2001; de la Resolución N° 0240 de 12 de febrero de 2002, mediante la cual el mismo funcionario resolvió de forma negativa el recurso de reposición presentado contra el oficio precitado y  declaró que a partir del 1° de enero de 1999, el Municipio accionado adeuda al  demandante el sobresueldo correspondiente a su labor de directivo docente.

Solicitó se condene al Municipio de Armenia a reconocerle y pagarle el sobresueldo correspondiente al veinte por ciento (20%) sobre el salario asignado, de acuerdo con el grado en el Escalafón Nacional Docente, adeudado por haber laborado desde el 1° de enero de 1999, con funciones de directivo docente (Coordinador); que se ordene a la misma entidad territorial a reconocer y pagar los ajustes de valor a que haya lugar, por la disminución del poder adquisitivo de cada diferencia entre la asignación básica mensual que percibe y el incremento del porcentaje a que tiene derecho (20%), por ejercer labores de directivo docente (Coordinador), tomando como base la valoración del Índice de Precios al Consumidor.

Fundamente sus pretensiones en los hechos que se sintetizan así:

El actor comenzó a prestar sus servicios como Coordinador el 15 de marzo de 1996 y para cuando se presentó la demanda, el 19 de julio de 2002 (fl. 17 vto.), laboraba en el Establecimiento Educativo Gustavo Matamoros, sin que se le reconociera el sobresueldo a que tiene derecho, por ejercer la labor de directivo docente.

El  10 de octubre de 2001 solicitó al Municipio de Armenia el reconocimiento y pago del sobresueldo a que tiene derecho por realizar la labor de directivo docente, de conformidad con los Decretos Nacionales 179 de 1982, 51 de 1999, 1965 de 19 de julio de 2001, la Ley 115 de 1994 y el nombramiento que el mismo Municipio le hizo; dicha petición fue negada mediante Oficio N° SEM-5015 de 26 de diciembre de 2001, expedido por la Secretaría de Educación de Armenia, el cual fue recurrido en reposición el 16 de enero de 2002 y resuelto por Resolución N° 0240 de 12 de febrero del mismo año, confirmando el anterior.

NORMAS VIOLADAS

Como normas violadas con el acto demandado citó los siguientes artículos: 53 de la Constitución Política; 37 del Decreto 1950 de 1973; 32 del Decreto 2277 de 1979; 4° del Decreto 386 de 1980; 1° del Decreto 610 de 1980; 1° del Decreto 179 de 1982; 32 del Decreto 1706 de 1989; 126, 128 y 129 de la Ley 115 de 1994 y 13 del Decreto 47 de 1998.

LA SENTENCIA

Mediante proveído de 13 de enero de 2005 el Tribunal Administrativo del Quindío denegó las súplicas de la demanda, con los fundamentos que se resumen así:

Al referirse a las situaciones administrativas de los educadores, el Estatuto Docente (art. 59 del Decreto 2277/79) determina que los vinculados al servicio oficial pueden encontrarse, entre otras situaciones, en comisión o en encargo; precisa además que el educador escalafonado en servicio activo puede ser comisionado en forma temporal para desempeñar por encargo otro empleo docente o de libre nombramiento y remoción (art. 66) y con máxima claridad indica que el salario y las prestaciones sociales del docente comisionado serán los asignados al respectivo cargo.

La ley establece una clara regla que exige la modalidad de comisión para los encargos, con el fin de desempeñar, otro empleo docente, o uno de libre nombramiento y remoción; razón por la cual la mera asignación de funciones no da derecho a la remuneración o porcentajes, sino está expresamente consagrada en la ley aquella modalidad.

El demandante tuvo especial cuidado en eludir el análisis de la regla legal establecida para los docentes, según la cual, la sola asignación de funciones no da derecho al reconocimiento de los porcentajes que se pagan a los directivos. En efecto, el Departamento Administrativo de la Función Pública expidió el Decreto 688 de 2002 “Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos sometidos al régimen especial del estatuto docente y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo oficial” y en su artículo 10 dispuso que las remuneraciones adicionales fijadas en los artículos 8° y 9° ibídem, se reconocerían exclusivamente a los directivos docentes mientras ejercieran los cargos allí detallados y que la sola asignación de funciones no daba derecho al reconocimiento de esos porcentajes; la normatividad precitada fue subrogado en su totalidad por el Decreto 3621 de 2003, el cual conservó en forma expresa la prohibición aludida y precisó que la sola asignación de funciones o encargo sin comisión, de acuerdo con el artículo 66 del Decreto Ley 2277 de 1979, no daba derecho al reconocimiento de los porcentajes.

En esas condiciones, el análisis de la situación del  demandante no puede sustraerse a las reglas legales referidas, so pretexto de encontrar el sentido o la teleología de normas que no regulan de manera directa lo relacionado con los porcentajes que le son reconocidos a los directivos docentes.

Por lo tanto no es procedente declarar la nulidad del acto acusado, en razón de que se ajustó a las reglas legales consagradas en el Estatuto Docente (art. 66, D. 2277/79) y a los decretos expedidos por el Departamento Administrativo de la Función Pública, que prohíben el reconocimiento de porcentajes a quienes tan solo tienen asignadas funciones o encargo sin comisión.

EL RECURSO

Por conducto de apoderado, el accionante interpuso recurso de apelación y solicitó se revoque la decisión del A-quo y se acceda a las pretensiones de la demanda. Fundamenta su solicitud en los siguientes argumentos:

En sentir del Tribunal, para ser acreedor al sobresueldo de directivo docente en los servicios educativos estatales, debe existir un acto administrativo de comisión encargándolo del respectivo cargo, lo cual resulta contrario a la normatividad que regula la materia sobre el reconocimiento de esos porcentajes.

Según el artículo 16 de la Ley 115 de 1994, son directivos docentes los educadores que ejercen funciones de dirección, coordinación, supervisión e inspección, programación y asesoría y según el parágrafo del artículo 29 ibídem, mientras ejerzan el cargo tendrán derecho a la remuneración adicional y cumplirán funciones según la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.

Está probada la actividad de directivo docente, que ejerce el demandante en los servicios educativos estatales en el Municipio de Armenia, lo cual, por mandato constitucional (art. 53 C.N.), le da el derecho al reconocimiento del porcentaje adicional.

El Tribunal mal interpreta lo relativo a la asignación de funciones, pues ésta opera cuando teniendo las de docente en el establecimiento, se le asignan las de directivo.

El demandante solo cumplía funciones de dirección y de coordinación en el establecimiento educativo; fue nombrado directamente por la entidad nominadora que para sustraerse del pago expresó que le asignaba funciones de directivo docente, cuando la realidad es que se trataba de un nombramiento con su respectiva posesión.

En el evento de reconocer la existencia de actos administrativos que asignaran funciones al demandante, solicita que, en virtud del principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, se recuerde que lo importante para el cumplimiento de la ley de educación es el ejercicio a plenitud de las funciones de directivo docente.

Es cierta la afirmación de la sentencia respecto del contenido de los Decretos 688 de 2000 (art. 10°) y 3621 de 2003, pero en este caso el demandante solo ejerce funciones de directivo, no de directivo asignadas a otras que ya tenía, lo cual desvirtúa la decisión del A-quo, porque se trata de un nombramiento para el ejercicio de un cargo que se encuentra vacante “y del cual efectivamente ejerce después de su respectiva posesión”.

El  cargo de directivo docente no requería comisión para efectos de nombramiento, pues el que produjo el Municipio de Armenia es suficiente demostración de la vacancia del cargo y exigir comisión es desconocer la vinculación directa del accionante en el cargo, después del cumplimiento de los requisitos exigidos en la Ley 115 de 1994.

El artículo 131 ibídem contempla como condición definitiva un plazo máximo de quince (15) días para el encargo de algunas funciones, lo cual significa que el encargo o la asignación de funciones son temporales mientras se provee y dado que el demandante continúa como directivo docente en el Municipio de Armenia, cumplido el plazo mencionado se le debe cancelar el sobresueldo por la vacancia del cargo y el ejercicio de funciones.

Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a decidir el asunto previas las siguientes

CONSIDERACIONES

PROBLEMA JURÍDICO

Se trata de establecer si las decisiones demandadas contrarían las normas citadas en el libelo introductorio, en razón de que negaron al actor el reconocimiento y pago del veinte  por ciento (20%) de aumento sobre su salario básico por concepto de sobresueldo, en razón de su desempeño como directivo docente.

ACTOS DEMANDADOS

1. a) Oficio N° SEM-5015 de 26 de diciembre de 2001, mediante el cual el Secretario de Educación Municipal de Armenia (Q) respondió negativamente el derecho de petición formulado el 10 de octubre de 2001 por el señor Leonardo Lozano Echeverri.

1. b) Resolución N° 0240 de 12 de febrero de 2002, mediante la cual el Secretario de Educación Municipal de Armenia (Q) resolvió de forma negativa el recurso de reposición interpuesto contra el Oficio SEM – 5015 de 26 de diciembre de 2001, el cual confirmó.

 LO PROBADO EN EL PROCESO

Por conducto de apoderado, el 10 de octubre de 2001 el señor Leonardo Lozano Echeverri presentó petición al Alcalde y al Secretario Municipal de Educación de Armenia, para que se ordenara el reconocimiento y pago del sobresueldo adeudado por su labor como directivo docente, de conformidad con los Decretos 179 de 1982, 51 de 1999, 1965 de 2001, la Ley 115 de 1994 y demás normas que las complementan y adicionan y que sobre las sumas que resultaran a su favor, se ordenara el ajuste al valor sobre los derechos reclamados de conformidad con el I.PC. que certificara el DANE para la fecha del reconocimiento (fls. 20-23).

Mediante Oficio SEM – 5015 de 26 de diciembre de 2001, el Secretario de Educación Municipal del Quindío negó la petición presentada el 10 de octubre de 2001 por el señor Leonardo Lozano Echeverri (fls. 24-25); dicha decisión fue recurrida por vía de reposición (fls. 26-27) y confirmada mediante Resolución N° 0240 de 12 de febrero de 2002 (fls. 28-29).

En constancia de 24 de abril de 2001, el Rector del Colegio Gustavo Matamoros D’Costa de Armenia (Q) certificó que, desde el 15 de marzo de 1996, el señor Leonardo Lozano Echeverri “se desempeña como coordinador con funciones” en dicho establecimiento educativo   (fl. 31).

Mediante certificación de 18 de julio de 2002, la Gobernación del Quindío remitió al proceso la siguiente información relacionada con el demandante, Leonardo Lozano Echeverri, quien prestaba sus servicios como docente nacional así  (fls. 32-33):

Nombramiento

1. Por Decreto N° 178 de 8 de marzo de 1989 y a partir del día 13 siguiente, fue nombrada como Maestro para la Escuela Nueva Primavera de Génova.

Traslados

1. a) A partir del 15 de diciembre de 1989 “queda por cuenta del municipio de Génova”, según Decreto Departamental N° 0766 de la misma fecha (en la cual fue entregada la planta de personal docente para ser administrada conforme a la Ley 29 de 1989 y demás normas reglamentarias).

1. b) Mediante Decreto 129 de 31 de marzo de 1995 “es trasladado para el Colegio Gustavo Matamoros D’Costa de Amenia”.

1. c) Según Resolución Ministerial N° 6001 de 20 de diciembre de 1995, quedó por cuenta del Departamento a partir del 21 de diciembre del mismo año (fecha en la cual fue certificado el Departamento y se le regresó a la planta de Personal Directivo, Administrativo, Operativo y Docentes Nacionalizados).

1. d) A partir del 1° de enero de 1999 quedó nuevamente por cuenta del Municipio de Armenia hasta la fecha en que fue expedido el documento referido.

Mediante Resolución N° 616 de 30 de mayo de 2001 ascendió al Grado 014 del Escalafón.

ANÁLISIS DE LA SALA

En la petición presentada ante la Administración se dice que el demandante era directivo docente en el establecimiento Educativo Gustavo Matamoros D’Costa y la certificación expedida por el Rector de la misma Institución señala que el señor Leonardo Lozano Echeverri allí se desempeña como Coordinador “con funciones” (fl. 31).

Cuando la apoderada del demandante presentó la petición ante la Alcaldía y la Secretaría de Educación, el 10 de octubre de 2001, no parecía conocer la forma como su poderdante fue designado para desempeñar el cargo, pues en el hecho séptimo del escrito respectivo manifestó que la circunstancia de haber sido nombrado por el Consejo Directivo del colegio donde laboraba, o por Decreto Municipal, en el cargo directivo, no era razón para negarle el derecho al sobresueldo reclamado, pues tal restricción operaba cuando además de las funciones inherentes a su cargo, el docente asumía paralelamente la dirección o coordinación del establecimiento educativo, circunstancia que no se presentaba con respecto al demandante, quien solo se desempeñaba como directivo.

El escrito sustentatorio de la apelación incluye, dentro de los motivos de desacuerdo con la sentencia impugnada, la aseveración consistente en que el A-quo malinterpretó lo relativo a la asignación de funciones, pues ésta opera cuando teniéndose las de docente se le suman las de directivo y en este caso el demandante cumplía funciones de dirección y de coordinación y fue nombrado por la entidad nominadora, quien, para sustraerse del pago, expresó que le asignaba funciones de directivo docente, cuando la realidad es que se trataba de un nombramiento en un cargo vacante con su respectiva posesión.

Al respecto cabe precisar que, según da cuenta el Decreto Nº 1191 de 29 de diciembre de 1998, “Por medio del cual se hace entrega al Alcalde del Municipio Armenia, la planta de personal, directivos docentes y docentes de los centros educativos del Municipio de Armenia”, el señor Leonardo Lozano Echeverri formaba parte del personal docente del Colegio Gustavo Matamoros D’Costa (fl. 82 cdo. pp.).

El Rector del Establecimiento mencionado certificó que el señor Lozano Echeverri se desempeñaba en esa Institución como “coordinador con funciones”, lo cual no demuestra que ejerciera con exclusividad las funciones inherentes a ese cargo, ni al tiempo con las de docente, como tampoco demuestra que la autoridad nominadora hubiese asignado funciones o comisionado al señor Leonardo Lozano Echeverri, para desempeñar el cargo de Coordinador y en esa medida se desvirtúa la aseveración del apelante, pues no se estableció que el demandante cumpliera, como dice, funciones de coordinación y dirección sino las de Coordinador “con funciones” y tampoco se demostró que el cargo de Coordinador del Colegio Gustavo Matamoros D’Costa estuviese vacante ni que para proveerlo el nominador produjera un acto de nombramiento en cabeza del señor Leonardo Lozano Echeverri y que éste hubiese tomado posesión del mismo, como afirma el recurrente.

El fundamento principal del fallo objeto de alzada es que los Decretos 688 de 2002 y 3621 de 2003, relacionados con la remuneración de los servidores públicos sometidos al régimen especial del Estatuto Docente, determinan que, por disposición del artículo 66 del Decreto Ley 2277 de 1979, la sola asignación de funciones no da derecho al reconocimiento de los porcentajes que se pagan a los directivos, como tampoco el  encargo sin comisión y que como la situación del actor no podía sustraerse a las reglas referidas,  la conclusión era que el acto acusado se ajustaba a los decretos citados y en consecuencia se mantendría.

De acuerdo con lo expuesto, se evidencia que el apelante manifiesta disentir del fallo impugnado por otros aspectos concretos y diferentes del que fundamentó esa providencia, a saber: la clase de funciones que desempeñaba el demandante, que a su juicio no eran paralelas de docente y directivo docente sino solo éstas últimas (dirección y coordinación); para ejercer el cargo de Coordinador del Establecimiento Educativo Gustavo Matamoros de Armenia, no se le asignaron funciones sino se le  designó mediante nombramiento y ulterior posesión del cargo y que por tal razón no era necesario un acto de comisión encargándolo de funciones, aspectos analizados previamente.

Quiere ello decir que el núcleo, o fundamento principal de la providencia recurrida, cual es la legalidad de los actos acusados, frente a las disposiciones de los Decretos 688 de 2000 y 3624 de 2003 y al artículo 66 del Decreto 2277 de 1979, no fue objeto de cuestionamiento por la parte apelante, aspecto en relación con el cual parece repetirse la observación del A-quo, en el sentido de que “El demandante tuvo especial cuidado en eludir el análisis de la regla legal establecida para los docentes, según la cual, la sola asignación de funciones no da derecho al reconocimiento de los porcentajes que se pagan a los directivos”, razón por la cual la Sala interpreta que el recurrente no está en desacuerdo con tal fundamentación y en esa medida se mantendrá  incólume, constituyendo a su vez una base que por resultar jurídicamente sólida, también es suficiente para mantener la sentencia impugnada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

CONFÍRMASE la sentencia de 13 de enero de 2005, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Quindío denegó las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE

GERARDO ARENAS MONSALVE