63001-23-31-000-2008-00120-01(AC) Sección 2 2008 [Consejo de Estado]

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil ocho (2008)

Radicación número: 63001-23-31-000-2008-00120- 01(AC)

Actor: LUIS RICAURTE COLORADO ALVAREZ

Demandado: AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCION SOCIAL Y LA COOPERACION INTERNACIONAL Y OTROS

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA

Decide la Sala la impugnación formulada por la apoderada de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, contra la providencia de 20 de agosto de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío mediante la cual se  tutelaron los derechos fundamentales a la dignidad humana, la igualdad, el debido proceso y la vivienda digna invocados por el actor.

ANTECEDENTES

Luis Ricaurte Colorado Álvarez, actuando en nombre propio interpuso acción de tutela contra el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,  el Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda y la Agencia Presidencial, para la Acción Social y la Cooperación Internacional, entidad que fue vinculada de oficio, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, igualdad, debido proceso y vivienda digna.

Los hechos que sirven de fundamento a la presente acción son los siguientes:

Afirma el actor que es desplazado por la violencia de la vereda del Carmelo Alto del Municipio de Anserma Caldas, que su grupo familiar esta compuesto por 6 miembros, (padre, madre y 4 hijos), que están inscritos en Acción  social desde el  23 de marzo de 2006.

En tal condición, se postuló para que le fuera asignado subsidio de vivienda de interés social en mayo de 2006, de conformidad con el Decreto 951 de 2001 y el Decreto 975 de 2004.No obstante, mediante Resolución N°  510 de 20 de diciembre de 2007, se publicaron los resultados de los beneficiarios de los subsidios de vivienda para población en situación de desplazamiento forzado en los cuales no fue incluido ni él ni su núcleo familiar.

Por vía de recurso de reposición impugnó la Resolución 510 de 2007, la cual originó la Resolución 185 de 17 de junio de 2008, donde se dijo: “CAUSAL DE NO ADMISION BASADA QUE NO ESTABA EN EL REGISTRO DE POBLACION EN SITUACION DE DESPLAZAMIENTO FORZADO ACCION SOCIAL”.

Acción social mediante certificación de 23 de julio de 2008, señaló que el demandante estaba en situación de desplazamiento forzado desde el 21 de marzo de 2006.

Precisa que es contradictoria la causal de no admisión para subsidio de vivienda y la fecha de registro, que por esa razón resulta inexistente el acto administrativo de Fonvivienda, es decir, la Resolución N° 185 de 17 de junio de 2008.

El informe de registro de Acción Social es de orden nacional y por tanto no se podía trasladar la carga de la prueba de demostrar la calidad de desplazado forzado, ya que esa es una labor que  le corresponde a FONVIVIENDA y al Ministerio de Medio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ante Acción Social y que en ese orden la resolución que le negó el subsidio de vivienda es nula, toda vez que al momento de la postulación ya se encontraba inscrito en el registro único de población desplazada.

* Pretensiones de la acción.

Las concreta así:

“En virtud de los hechos que se exponen, se disponga y ordene al MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL y al FONDO NACIONAL DE VIVIENDA:

• Tutelar los principios de la Dignidad Humana, Estado Social de Derechos, Los Derechos Inalienables de las personas, Derecho al Debido proceso, a la igualdad, calidad de vida y por conexidad a la vivienda digna a mi favor.

• ORDENAR en calidad, de urgencia y oportunidad mi inclusión en la Convocatoria y acceso real y material del subsidio de vivienda para la población de Desplazados del año 2007 adelantada por COMFENALCO ante el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y Fonvivienda”.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por intermedio de apoderado se opuso a la prosperidad de la acción de tutela, toda vez que la entidad no ha vulnerado ningún derecho fundamental y no es la entidad encargada de otorgar subsidio familiar de vivienda.

Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, argumentando que la acción de tutela debe dirigirse en contra de la autoridad que está incurriendo en la omisión o que este vulnerando los derechos fundamentales que se buscan proteger y que en este caso el Ministerio no tiene ninguna responsabilidad  con los hechos que dieron origen a la acción interpuesta, ya que la entidad encargada de otorgar los subsidios familiares de vivienda es FONVIVIENDA y Acción Social y las entidades territoriales en donde se encuentra el desplazado y su núcleo familiar.

El Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA – luego de citar jurisprudencia de la Corte Constitucional, concluyó que la presente acción de tutela no debía prosperar habida cuenta que lo que se pretende es convertir este medio de defensa excepcional en uno ordinario que desplazaría, en el presente caso, los mecanismos ordinarios de defensa judicial dispuestos por el ordenamiento jurídico vigente.

La Agencia Presidencial para la Acción social presentó escrito de contestación después de haberse proferido el respectivo fallo.

LA SENTENCIA IMPUGNADA

El Tribunal Administrativo del Quindío mediante providencia de 20 de agosto de 2008, tuteló los derechos fundamentales vulnerados al actor, con las argumentaciones que se exponen a continuación:

Señaló que en el auto admisorio de la demanda solicitó como prueba documental a las entidades demandadas el envío de los antecedentes administrativos relativos a los hechos que dieron origen a la acción de tutela, los cuales no fueron allegados dentro del término concedido para ello.

Posteriormente, profirió un auto en el que requirió a la Agencia Presidencial para la Acción social y la Cooperación Internacional que presentara un informe sobre si el actor a la fecha de la convocatoria de vivienda realizada por Fonvivienda, se encontraba inscrito en Registro Único de Población Desplazada y de ser cierto, explicara el porqué le informó al Fondo Nacional de Vivienda que no lo estaba y de no ser cierto, dijera por qué certificaron al actor que se encontraba inscrito en el citado registro; a pesar de haberse otorgado término improrrogable de un día, este requerimiento tampoco fue atendido.

Luego de citar la normatividad aplicable y jurisprudencia de la Corte Constitucional,  dio aplicación a la presunción de veracidad de los hechos, regulada en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 y desarrollada jurisprudencialmente por la Corte Constitucional.

Agregó que sin lugar a dudas en este caso prevalece la buena fe al momento de establecer la condición de desplazado de una o varias personas, ya que resulta suficiente para éstas la crisis humanitaria que atraviesan y la gravedad de su situación, lo que significa que el juez de tutela debe ordenar todos las medidas necesarias para hacer menos gravosa la situación de desplazado.

Adicionalmente, afirmó que en el presente caso existe contradicción entre la información suministrada por el demandante y por Acción Social y el Fondo Nacional de Vivienda, situación que conlleva a que en aplicación de la presunción de veracidad de los hechos que dieron origen a la acción de tutela, por la omisión de la Agencia Presidencial para la Acción Social y Cooperación Internacional en no atender los reiterados requerimientos y por no haber enviado las demás entidades accionadas los antecedentes administrativos que demostraran sus afirmaciones, concluyó el a quo que el señor Luis Ricaurte Colorado Álvarez, es desplazado junto con su núcleo familiar desde el 21 de marzo de 2006, toda vez que con el hecho de haber existido coacción en su traslado para permanecer en una región diferente en la cual vivía, le otorga tal calidad, así dentro del proceso Acción social no lo haya afirmado o negado.

Concluyó que el señor Ricaurte Colorado y su núcleo familiar debían recibir las ayudas que se han establecido en el primer nivel de atención a los desplazados, así mismo, las relativas al segundo nivel donde precisamente se encuentra la reclamada a través de la presente acción tutela, la cual consiste en el acceso a programas para el otorgamiento de vivienda, inclusión en proyectos productivos, educación de los menores, entre otros, y por último la posibilidad de recibir ayudas del tercer nivel que son las que tiene que ver con la normalización de su vida, ya sea mediante una reinstalación definitiva en el lugar a donde es atendido con su grupo familiar o aquel que voluntariamente escoja o el retorno a su lugar de origen.

LA IMPUGNACIÓN

Inconforme con la decisión de instancia, la apoderada de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –ACCIÓN SOCIAL- la impugna.

Manifiesta en síntesis que Acción social desarrolla y ejecuta programas dirigidos a la población pobre, teniendo entre ellos a la población desplazada en el marco de la Ley 387 de 1997, “Por medio de la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la republica de Colombia”.

Afirma que Acción social en materia de desplazados cumple dos funciones, una como entidad coordinadora de todas las entidades que integran el Sistema Nacional para la atención integral de la población desplazada por la violencia y otra como ente ejecutor, en el entendido de ser responsable de brindar la Atención Humanitaria de Emergencia, representada en alojamiento transitorio, asistencia alimentaria, elementos de aseo personal, utensilios de cocina y kit hábitat, por 3 meses prorrogables, previo el cumplimiento de las causales señaladas en el artículo 1° de la citada ley.

Dice que uno de los derechos más importantes de la población desplazada, es el derecho a la vivienda digna, más cuando se ha perdido la propiedad, por lo cual, el Estado por medio de la política de vivienda social, tiene el propósito de facilitar  el acceso a una solución de vivienda, a través del subsidio familiar de vivienda, que puede ser aplicado en las modalidades de arrendamiento, mejoramiento de vivienda, construcción en sitio propio o adquisición de vivienda.

En cuanto a la validación de las postulaciones realizadas en la convocatoria al subsidio familiar de vivienda para la población desplazada que adelantó Fonvivienda en el 2007, en el cual se hace referencia al rechazo de algunas postulaciones producto del cruce de cédulas de ciudadanía del hogar postulante y la base de datos del Registro Único de Población Desplazada que administra la Agencia Presidencial para la acción Social y la Cooperación Internacional – ACCIÓN SOCIAL – se envió oficio a FONVIVIENDA en el cual se certificó la Inscripción en el Registro Único de Población Desplazada del señor Colorado Álvarez.

Lo anterior se le informó al actor mediante comunicación de 13 de agosto de 2008, asimismo se indicó que se estaba realizando la actualización de la base de datos antes mencionada, con el propósito de que en la medida que se continúen apropiando los recursos, por parte de Fonvivienda, su hogar sea objeto de los pronunciamientos de validación y calificación establecidos en los programas de vivienda para la población desplazada, por parte de  las entidades operadoras del subsidio familiar de vivienda.

Sostiene que Acción Social ha cumplido con las obligaciones impuestas por la Ley 387 de 1997, sin vulnerar los derechos fundamentales invocados por el demandante.

C O N S I D E R AC I O N E S

El presente asunto se contrae a establecer si se están vulnerando los derechos al debido proceso, a la igualdad, a la vida en conexidad con la vivienda digna, cuya amenaza o violación se examina para adoptar la decisión a que haya lugar, previo el siguiente razonamiento:

La acción de tutela fue concebida en el artículo 86 de la Constitución Política como mecanismo de defensa y protección inmediata de los derechos fundamentales, únicamente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que existiendo, se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

El demandante solicita que se ordene a las entidades demandadas su inclusión en la convocatoria y acceso real y material del subsidio de vivienda para la población de desplazados del año 2007, adelantada por Comfenalco ante el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

La Ley 387 de 1997 define al desplazado como “toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario y otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar drásticamente el orden público”.Tal calidad se adquiere previo el cumplimiento de ciertos requisitos y declaración por parte del Ministerio del Interior o de la Entidad que Delegue (Decreto 2659 de 2000).

El Estado, en consecuencia, tiene la obligación de garantizar el bienestar de los asociados, de brindar a la población desplazada las condiciones mínimas para procurar su digna subsistencia, y de dar las soluciones definitivas a su situación. Por lo tanto, las personas desplazadas no pueden ser abandonadas o dejadas a la deriva, debiéndose desplegar todos los mecanismos que permitan que la ayuda humanitaria se brinde y que su reinserción a la vida social sea efectiva así como el cubrimiento integral de su salud.

Al respecto, la Corte ha manifestado que:

“La atención a los desplazados debe ser integral, esto es, debe consistir en un conjunto de actos de política pública mediante los cuales se repare moral y materialmente las personas en situación de desplazamiento y, más allá, se produzca el restablecimiento de las mismas, en consonancia con el ordenamiento constitucional y los Principios Rectores. En efecto, de conformidad con el segundo párrafo del Principio Rector No. 29 las autoridades tienen la obligación de hacer lo necesario ‘para la recuperación, en la medida de lo posible, de las propiedades o posesiones que [los desplazados] abandonaron o de las que fueron desposeídos’. Esta disposición consagra entonces el derecho a la reparación”[1].

Así, la Ley 387 de 1997 creó el Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada, que está constituido por el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias que realizan planes, programas, proyectos y acciones específicas dirigidas a atender a ese grupo poblacional[2] y que actúan en concurso con el Gobierno Nacional.

En el artículo 19 ibídem, se determinan las instituciones del orden nacional que están comprometidas en la atención integral a la población desplazada y entre ellas en el numeral 5° contempla a la Red de Solidaridad Social, entidad a la que en el Decreto 2569 de 2000, que reglamentó la Ley 387 de ese mismo año, se le asignó la función de coordinar el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia.

Dentro de las actividades que debe desarrollar están, entre otras, la de promover, entre las entidades que integran el Sistema, el diseño y la elaboración de programas y proyectos encaminados a prevenir y brindar atención integral a los afectados por el desplazamiento, y promover y coordinar la adopción, por parte de las autoridades nacionales y locales, de medidas humanitarias, de forma tal que se brinde oportunamente atención humanitaria de emergencia, protección y condiciones de estabilización y consolidación a esa población[3]. Igualmente, la Red de Solidaridad es la entidad responsable del manejo del Registro Único de Población Desplazada[4].

Por su parte, el artículo 17 de la Ley 387 de 1997 impone en cabeza del Gobierno la obligación de promover acciones y medidas de mediano y largo plazo con el propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la población desplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en otras zonas rurales o urbanas, entendiéndose como tal, la situación mediante la cual la población desplazada accede a los programas que garanticen la satisfacción de sus necesidades básicas (vivienda, salud, alimentación, educación) por sus propios medios o a través de los programas que se le ofrezcan.

Por todo lo anterior, encuentra la Sala que las personas desplazadas deben ser asistidas para conseguir la ayuda humanitaria por parte del Estado, claro está, con la colaboración del mismo desplazado, quien debe acudir ante las diferentes entidades encargadas a solicitar la respectiva ayuda.

Ahora bien, en el presente caso obra a folio 10 del expediente certificación suscrita por el Coordinador de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social – de Unidad Territorial del Quindío, en el que informa que el demandante se encuentra inscrito en el Registro Único de Población Desplazada por la violencia desde el 21 de marzo de 2006.

Se observa también que a folio 6 obra copia de la Resolución 185 de 17 de junio de 2008, expedida por el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA – mediante la cual se negó el recurso de reposición interpuesto por el señor Luis Ricaurte Colorado Álvarez entre otros, contra la Resolución N° 510 de 20 de diciembre de 2007, por las razones que se exponen a continuación:

“…Que mediante comunicación radicada en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el día 18 de abril de 2008 por parte de Acción Social, se informó que los hogares relacionados en la parte resolutiva NO estaban incluidos en el Registro Único de Población Desplazada, para la fecha de la postulación.

Que para el momento de la convocatoria al subsidio familiar de vivienda para la población en situación de desplazamiento abierta por el Fondo Nacional de Vivienda en el 2007, los hogares recurrentes no se encontraban inscritos en el Registro Único de Población Desplazada de Acción Social, y en consecuencia no cumplen con los requisitos establecidos en el artículo 3° del Decreto 951 de 2001 para ser beneficiarios del subsidio”.

De acuerdo con lo anterior, se establece claramente que hay contradicción en la información suministrada por dichas entidades y que existe negligencia por parte de las mismas en las actuaciones que podían adelantar para hacer menos gravosa la situación del actor y la de su familia tal y como lo afirmó el Tribunal.

En cuanto a la solicitud de subsidio de vivienda que realizó el demandante, se tiene lo siguiente:

El Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda, en su escrito de contestación sostuvo, que al hacer el cruce de información con Acción Social, encontró que el actor no estaba inscrito en el Registro Único de Población desplazada y que en consecuencia no le ha vulnerado derecho alguno.

La anterior afirmación no coincide con la realidad como ya se vio, por cuanto a folio 10 del expediente, existe un informe de Acción Social en el que precisa que el señor Luis Ricaurte Colorado Álvarez se encuentra inscrito en el Registro Único de Desplazados desde el 21 de marzo de 2006, fecha anterior a aquella en que se postuló (mayo de 2007) para la adjudicación del subsidio y que cumple con los requisitos señalados en el artículo 3° del Decreto 951 de 2001 según el cual: “Serán potenciales beneficiarios, del subsidio de que trata el presente decreto, los hogares que cumplan las siguientes condiciones:

1. Estar conformados por personas que sean desplazadas en los términos del artículo 1° de la Ley 387 de 1997 y cumplan con los requisitos previstos en el artículo 32 de la misma ley.
2. Estar debidamente registradas en el Registro Único de Población Desplazada a que se refiere el artículo 4° del Decreto 2569 de 2000”.

Considera la Sala sin más argumentaciones que se han vulnerado los derechos fundamentales invocados por el actor y que de conformidad con las normas que regulan la protección para personas desplazadas por la violencia, la solicitud elevada por el señor Colorado Álvarez debe ser analizada en relación con la adjudicación del subsidio de vivienda.

Por lo anterior, la Sala CONFIRMARÁ la decisión del Tribunal Administrativo del Quindío que accedió a la acción de tutela interpuesta por el señor Luis Ricaurte Colorado Álvarez.

En merito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

CONFÍRMASE la providencia impugnada proferida el 20 de agosto de 2008 por el Tribunal Administrativo del Quindío, dentro de la acción de tutela promovida por Luis Ricaurte Colorado Álvarez, contra el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda - y la Agencia Presidencial Para La Acción Social y la Cooperación Internacional, mediante la cual se tutelaron los derechos fundamentales a la dignidad humana, la igualdad, el debido proceso y la vivienda digna.

Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia remítase el expediente a la Corte  Constitucional para su eventual revisión.

Envíese copia de este fallo al Tribunal de origen.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN     ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

[1] Corte Constitucional. Sentencia T-602 de 2003.

[2] Artículos 4 y 5 de la Ley 387 de 1997.

[3] Artículo 1 del Decreto 2569 de 2000.

[4] Artículo 5 ibídem.