CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil ocho (2008)

Radicación número: 63001-23-31-000-2008-00129-01(AC)

Actor: ALIRIO DE JESUS LOAIZA MEJIA

Demandado: MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA Y OTRO

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA

Decide la Sala la impugnación formulada por la parte demandante contra la providencia de 4 de septiembre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, por medio de la cual se negó la acción de tutela interpuesta contra el Ministerio del Interior y de Justicia y la Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de las Personas y Grupos Alzados en Armas.

ANTECEDENTES

Alirio de Jesús Loaiza Mejía, actuando en nombre propio interpuso acción de tutela contra el Ministerio del Interior – Programa de ayudas humanitarias de la alta consejería para la reintegración social y económica de las personas y grupos alzados en armas, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida, el trabajo y a la igualdad.

Los hechos que sirven de fundamento a la presente acción son los siguientes:

El 24 de noviembre de 2005, le fue otorgada por parte del Comité Operativo para la Dejación de las Armas –CODA- certificación de desmovilización y como consecuencia el otorgamiento de los beneficios consagrados en el plan de reinserción creado por el Gobierno Nacional mediante la Ley 418 y el Decreto 128 de 2003.

En esa legislación se consagran los beneficios que tienen todos los reinsertados de los grupos alzados en armas al margen de la ley, tales como salud, auxilios, documentación, proyectos y bonificaciones.

Por medio de la Resolución 0513 de 31 de marzo de 2005 se establecieron las condiciones para el otorgamiento, suspensión y pérdida de los beneficios que otorga el programa para la reincorporación a la vida civil de personas y grupos alzados en armas.

La resolución en su artículo 1° señaló en cuanto a los destinatarios de los beneficios socioeconómicos lo siguiente: “ Los destinatarios de los beneficios socioeconómicos a que se refiere la ley 418 de 1997, modificada y prorrogada por las leyes 548 de 1999 y 782 de 2002, el Decreto 128 de 2003 y la presente resolución, son, salvo lo dispuesto en el artículo 4° de este acto, los reincorporados individualmente, que hayan superado la etapa de desmovilización y obtenido la certificación del Comité Operativo para la Dejación de Armas, CODA”.

La misma resolución estableció en su artículo 3° que los beneficios que se le otorgarían a los reinsertados eran beneficios como: documentos, ayuda humanitaria, alojamiento y manutención, bono de ropa, transporte urbano o rural, salud, educación procesos formativos, seguro de vida, atención sicológica integral y proyectos de vida.

Manifiesta que el mismo decreto en los artículos 10° y siguientes define el proyecto productivo de vida y señala cuáles son los requisitos para establecerlo, luego sostiene que desde hace más de 2 años presentó la solicitud de su proyecto de vida y a la fecha el programa no se lo ha otorgado imponiéndole más requisitos de los exigidos por la ley.

El Decreto y la Resolución 0513 de 2005, vulneran sus derechos a la vida, al trabajo y a la igualdad, toda vez que no se le ha permitido cumplir con la finalidad para la que se desmovilizó y con la que se creó el plan de reinserción que era integrarse a la sociedad y ser un miembro productivo de ella, así como brindarle estabilidad a su familia.

OBJETO DE LA TUTELA

Demanda la parte actora lo siguiente:

“Por tal motivo señor juez, solicito se me ampare los derechos que me han sido vulnerados por la acción u omisión originada por el Ministerio del Interior Programa de ayudas humanitarias de la alta consejería para la reintegración social y económica de las personas y grupos alzados en armas y proceda a tutelar mis derechos ordenando al infractor cumplir con lo estipulado por la ley, el decreto 128 de 2003 y la resolución 0513 de 2005, y se consigne a mi favor el valor correspondiente a mi solicitud de proyecto productivo de acuerdo a lo estimado en dichas normatividades”.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior y de Justicia, manifestó que la acción debe encaminarse contra quien está presuntamente vulnerando los derechos invocados en la acción de tutela, pues en el caso de las entidades públicas es de vital importancia que la acción de tutela se dirija ante quien tiene la obligación y la posibilidad de cumplir con la orden judicial.

La vinculación del Ministerio del Interior y de Justicia conlleva a una indebida legitimación en la causa por pasiva, toda vez que de conformidad con el Decreto 3043 de 7 de septiembre de 2006, la Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, asumió las funciones que venía desempeñando la entidad, de manera que a la fecha no le asiste competencia al Ministerio de la que se pueda inferir que la entidad pueda dar respuesta favorable a las pretensiones del actor.

Una vez recibido el traslado de la acción de tutela, el Ministerio determinó que en esa entidad el señor Loaiza Mejía no tenía ningún antecedente que permitiera hacer algún pronunciamiento sobre los hechos y pretensiones de esta acción.

Lo anterior por cuanto el Ministerio no cuenta con la información solicitada por el demandante, toda vez que la entidad competente para dar cuenta de lo solicitado en esta acción, es decir del proyecto productivo y de la ayuda humanitaria y otros beneficios sociales, es la Alta Consejería para la Reintegración  Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas.

Solicitó que se declare improcedente la acción de tutela en relación con el Ministerio del Interior y de Justicia o en su defecto se deniegue el amparo por falta de legitimación en la causa.

LA PROVIDENCIA IMPUGNADA

El Tribunal Administrativo del Quindío mediante la providencia impugnada negó la solicitud de tutela interpuesta por el actor, con las argumentaciones que se exponen a continuación:

Revisado el expediente, no se encuentra acreditado por el actor que en efecto  haya elevado solicitud a la alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas con el fin de que se le otorgara dicho proyecto, como tampoco se encuentra demostrado la negativa por parte de la entidad de suministrarlo, circunstancia que permite determinar que no hay vulneración o amenaza de los derechos invocados por cuanto ese es el hecho en que funda su solicitud de protección de derechos.

La Resolución 513 de 2005, establece las condiciones para el otorgamiento, suspensión y pérdida de los beneficios que otorga el programa para la Reincorporación a la vida civil de grupo y personas alzados en armas y como lo expresa la norma es requisito para el proyecto productivo de vida, que dentro del mes siguiente a la culminación del proceso educativo el beneficiario se presente a orientación en el área de proyectos, suceso que tampoco fue acreditado por  el demandante.

La Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas no ha mostrado negligencia hacia el actor, pues como lo manifestó él mismo en audiencia pública realizada el 26 de agosto de 2008, sí ha recibido ayuda por parte del Estado, toda vez que ha recibido sueldo por valor de $537.000 mensuales, durante los 2 años siguientes a su desmovilización, un bono de ropa, kit de aseo, servicios de salud y la fecha recibe la suma de $150.000 para su manutención.

LA IMPUGNACION

Inconforme con la decisión anterior el  demandante la impugna. Sostiene que con la providencia del Tribunal Administrativo del Quindío se vulneraron sus derechos al debido proceso y a la dignidad humana.

Se decide, previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

El presente asunto se contrae a establecer si existió vulneración de los derechos a la vida, el trabajo y a la igualdad, cuya amenaza o violación se examina para adoptar la decisión a que haya lugar, previo el siguiente razonamiento:

La acción de tutela fue concebida en el artículo 86 de la Constitución Política como mecanismo de defensa y protección inmediata de los derechos fundamentales, únicamente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que existiendo, se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En el presente caso, el señor Alirio de Jesús Loaiza Mejía acude al mecanismo de la tutela para solicitar la protección de sus derechos fundamentales a la vida, trabajo y la igualdad.

La vulneración de este derecho la atribuye al Ministerio del Interior y de Justicia – Programa de Ayudas Humanitarias de la Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de las personas y grupos alzados en armas, por cuanto no han cumplido con lo consagrado en el Decreto 128 de 2003 y la Resolución 0513 de 2005 y no se ha consignado a su favor el valor que corresponde a su solicitud de proyecto productivo de acuerdo a lo afirmado en dichas normatividades.

La ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 783 de 2002 y 1106 de 2006, estipuló unos instrumentos para asegurar la vigencia del Estado Social y Democrático de Derecho y garantizar la plenitud de los derechos y libertades fundamentales, reconocidos en la Constitución Política y en los Tratados Internacionales aprobados por Colombia.

El Decreto 128 del 22 de enero de 2003, reglamentario de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 548   de 1999 y la Ley 782 de 2002, establecieron que los beneficios otorgados a los desmovilizados son de carácter jurídico, educativo, económico y social y a ellos pueden acceder las personas respecto de las cuales el Comité Operativo para la Dejación de las Armas, CODA, haya certificado la permanencia a una organización armada al margen de la ley y su voluntad de abandonarla.

Esa normatividad otorga unos beneficios preliminares en salud, protección y seguridad a los desmovilizados y otros beneficios jurídicos, socioeconómicos, educativos, económicos, de búsqueda de empleo y de servicios especiales a discapacitados, los que podrán acceder una vez se haya iniciado el proceso de reincorporación a la vida civil.

En ejercicio de las facultades que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política al Presidente de la República, expidió el Decreto 395 de 14 de febrero de 2007, por el cual se modificó parcialmente el Decreto 128 de 2003.

Las normas antes mencionadas determinan las condiciones para la recepción de los beneficios aludidos, los cuales no se conceden automáticamente sino de acuerdo con los criterios que previamente fije la Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de las Personas y Grupos Alzados en Armas y en la medida en que el reinsertado avance en el proceso de reintegración social y económica se fijan pautas de progreso para cada persona. Así lo dispone el artículo 1° del Decreto 395 de 2007.

El Decreto 3043 de 2006, creó la Alta Consejería Para la Reintegración Social y Económica de las personas y Grupos Alzados en Armas y traslado las competencias correspondientes al Programa para la Reincorporación a la vida civil, del Ministerio del Interior y Justicia al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. En el artículo 2° numeral 2° señalo: “Diseñar, ejecutar y evaluar la política de Estado dirigida a la reintegración social y económica de las personas o grupos armados al margen de la ley, que se desmovilicen voluntariamente de manera individual o colectiva, en coordinación con el Ministerio del Interior y de Justicia y la Oficina del Alto Comisionado para la paz”. Es decir que el Ministerio carece de legitimidad por pasiva en este proceso.

El actor, en este caso, persigue un beneficio de carácter socioeconómico, (financiación del proyecto productivo) que afirma, no le ha sido otorgado por parte de las entidades demandadas. Dicho  beneficio está condicionado al cumplimiento de los requisitos y presupuestos establecidos para cada fase del proceso de reincorporación por la Alta Consejería.

El proyecto productivo, constituye el incentivo socioeconómico con el que termina el proceso de reintegración, toda vez que el desmovilizado debe independizarse del programa y el Estado le otorga un capital para que lo desarrolle por sí mismo.

La Resolución 513 de 2005 establece que a dicho proyecto sólo puede accederse cuando se hayan cumplido los objetivos de educación del programa.

En el caso particular del actor, se observa a folio 71 del expediente que el Gerente de la Unidad de Asuntos Legales de la Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, le informó los frentes de acción que comprendía el proceso de reintegración, además precisó que las condiciones para obtener dichos beneficios, estaban señaladas en el artículo 21 del Decreto 128 de 2003, reglamentado, modificado y prorrogado por el Decreto 395 de 2007  que dispone:

“Artículo 21: Condiciones: Los beneficios socioeconómicos de que trata este decreto están condicionados al cumplimiento de los requisitos y obligaciones que este decreto, la Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos alzados en Armas, y el Ministerio de Defensa Nacional determinen.

No gozarán de ninguno de los beneficios señalados quienes estén siendo procesados o hayan sido condenados por delitos que de acuerdo con la Constitución Política, o la ley o los tratados internacionales suscritos y ratificados por Colombia no puedan recibir esta clase de beneficios”.

Para solicitar el servicio de planes de negocio o proyecto productivo se requiere:

“1. Capacitación técnica acorde con la idea de plan de negocio propuesta (300 Horas mínimo) y 100 de Emprendimiento.

2. Recibir orientación básica por parte de un profesional de reintegración económica de la ACR.
3. Haber diligenciado la ficha del plan de negocio.
4. Haber sido registrada la iniciativa en el Sistema de Información de Reintegración”. ( Se subraya).

Sin embargo la apoderada de la Presidencia de la República en el memorial de contestación de la acción de tutela, manifestó que el señor Alirio de Jesús Loaiza Mejía, presentó solicitud de proyecto productivo para montaje de Mini mercado el 31 de mayo de 2006, que fue informado de que su solicitud no reunía los requisitos de las 300 horas de capacitación técnica coherente con el proyecto, por cuanto si bien ha cursado varios programas de capacitación la formación técnica certificada no es coherente con la solicitud del Mini mercado, pues demostró los siguientes estudios:

• Básico de Viveros - 40 horas
• Módulo de Inducción y Programa de Emprendimiento – 110 horas
• Básico en Producción Bovina – 48 horas
• Básico en Huerta Casera – 80 horas
• Mercado y Ventas – 50 horas
• Mercadeo – 20 horas
• Básico en Pollo de Engorda – 42 horas
• Básico en Piscicultura – 60 horas
• Mercadeo y Ventas – 20 horas
• Técnicas de Ventas – 20 horas

En ese orden puede determinarse que el señor Loaiza Mejía no reúne el requisito de las 300 horas de capacitación técnica coherente con el proyecto productivo.

Por lo anteriormente expuesto la Sala se aparta de las razones que adujo el Tribunal Administrativo del Quindío para negar la acción de tutela interpuesta, pues el argumento principal se basó en que revisado el expediente encontró que el actor no acreditó que en efecto hubiera elevado solicitud a la Alta Consejería Para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas con el fin de que se le otorgara el proyecto y tampoco se demostró que la entidad se hubiera negado a suministrarlo pues como se observa las afirmaciones del actor, son corroboradas por la entidad al dar contestación a la acción.

Se concluye en consecuencia, que las entidades demandadas no se han negado a suministrar ayuda al actor y por lo tanto no se vislumbra una posible amenaza o vulneración de los derechos invocados, pues la normatividad aplicable al caso es clara y es el señor Loaiza Mejía quien debe cumplir con todos los requisitos señalados para poder llevar a cabo su proyecto productivo.

Por último, se observa que la entidad no ha mostrado negligencia frente a la situación del demandante, toda vez que durante los 2 años siguientes a su desmovilización ha recibido la ayuda ofrecida por parte del Estado la cual consiste en el pago de un sueldo por valor de $537.000, bonos de ropa, kit de aseo, servicio de salud y la suma de $150.000 para su manutención.

Por las razones planteadas en esta providencia y sin necesidad de mayores argumentaciones se confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo del Quindío, por medio de la cual se negó la acción de tutela interpuesta por el señor Alirio Jesús Loaiza Mejía.

Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

CONFIRMASE la sentencia impugnada proferida el 4 de septiembre de 2008 por el Tribunal Administrativo del Quindío dentro de la acción de tutela interpuesta por el señor Alirio Jesús Loaiza Mejía, por las razones expuestas en esta providencia.

Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Envíese copia de este fallo al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN     ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO