INDEMNIZACION POR SUPRESION DEL CARGO – Acumulación de tiempos de servicio. Improcedencia cuando el cargo suprimido se desempeña en provisionalidad / SUPRESION DE CARGO CONTRALORIA MUNICIPAL DE PEREIRA – Acumulación de tiempos de servicio

La parte actora interpuso recurso de reposición contra el acto anterior, fundado en que debía computarse para efectos de liquidar la indemnización, no solamente el tiempo anterior sino además, el lapso durante el cual la CONTRALORÍA MUNICIPAL DE PEREIRA dependía presupuestalmente del MUNICIPIO DE PEREIRA por cuanto considera que en últimas, se prestaron los servicios a la misma entidad, sólo que el proceso de transición ocurrido mediante el Acuerdo No. 90 del 11 de diciembre de 1992, lo único que hizo fue ajustar el funcionamiento del órgano de control fiscal para el cabal cumplimiento de los fines estatales. El artículo 138 del Decreto 1572 de 1998 reglamentario de la Ley 443 de 1998 para efectos del cómputo de tiempo para la indemnización por supresión de cargos de carrera, establece las siguientes hipótesis que la Sala sintetiza, así: a) El primer inciso, considera que tiempo continuo es el que se presta  a partir de la posesión como empleado público en el órgano o en la entidad en la cual se produce la supresión del empleo. Significa lo anterior, la posibilidad de acumular tiempos en diferentes cargos, de la misma entidad u órgano, siendo presupuesto necesario que el empleo respecto del cual se produce la supresión, se haya venido desempeñando en condición de escalafonado en la carrera administrativa, pues la indemnización es un paliativo por la pérdida del empleo de carrera, aspecto que ha sido disertado sin hesitación alguna tal como quedó plasmado por la  Corte Constitucional al declarar la exequibilidad del artículo 39 de la Ley 443 de 1998.  b) El segundo inciso, contempla la hipótesis consistente en que el empleado de carrera administrativa cuyo empleo ha sido suprimido y opta por la incorporación o en el evento que la entidad haya sido fusionada y opere la incorporación automática sin derecho de ejercer la opción de indemnización, tendrá derecho a que una vez se produzca la supresión del cargo al cual había sido reincorporado, se contabilice el tiempo de servicio laborado en la anterior entidad. Lo precedente no tiene duda en el sentido de que el Gobierno Nacional buscó al ejercer la potestad reglamentaria, garantizar plenamente el derecho de carrera puesto que la incorporación sin la previsiva de no solución de continuidad, implica un desconocimiento del pleno goce a la indemnización, en eventos en los cuales ocurra la supresión del empleo respecto del cual se produzca la incorporación.  Analizado el marco normativo antecedente, la Sala acorde a las piezas probatorias obrantes en el expediente, observa que la actora cuando el Alcalde del MUNICIPIO DE PEREIRA suprimió el cargo Visitador Fiscal, de la Auditoría ante la Corporación Biblioteca “Ramón Correa”  que ocupaba en la Contraloría del MUNICIPIO DE PEREIRA mediante el Decreto No. 653 del 29 de diciembre de 1992, no ostentaba la condición de empleada en carrera administrativa. De manera que la vinculación efectuada nuevamente a la CONTRALORÍA MUNICIPAL DE PEREIRA mediante la Resolución No. 1273 del 31 de diciembre de 1992 en el cargo de Coordinadora de Bienestar Social y Capacitación dependiente del Contralor Auxiliar con efectos fiscales a partir del 4 de enero de 1993,   una vez fue reestructurado este órgano mediante el Acuerdo 090 del 11 de diciembre de 1992 proferido por el Concejo Municipal, no se produjo en virtud de reincorporación lo cual es apenas lógico porque no ostentaba ningún derecho de carrera administrativa. Es decir, la vinculación efectuada mediante la Resolución No.1273 del 31 de diciembre de 1992 en el cargo Coordinadora de Bienestar Social y Capacitación, se hizo en condición de provisionalidad en tanto que solamente mediante la Resolución No. 050 del 14 de enero de 1994, expedida por la Comisión Seccional del Servicio Civil del Departamento de Risaralda, la demandante fue inscrita en la carrera administrativa.

CONTRALORIAS TERRITORIALES –  Carencia  de personalidad jurídica. Efectos / CONTRALORIAS TERRITORIALES – Legitimación en la causa. Antecedente jurisprudencial

En cuanto a las Contralorías Territoriales, cabe anotar, a primer vista,  que aunque  gozan de autonomía presupuestal, administrativa y contractual, ello, por si solo,  no les confiere la PERSONALIDAD JURÍDICA, la cual debe estar determinada en forma expresa y clara en nuestro ordenamiento jurídico. En cuanto a las CONTRALORÍAS TERRITORIALES,  no es obstáculo para que puedan ejercer la defensa de sus intereses en vía jurisdiccional; pero, de todas maneras,  se habrá de vincular a la PERSONA JURÍDICA  de la cual hacen parte, con determinación -a continuación-   de la entidad donde ocurrieron los hechos, v. gr.  Departamento de Boyacá – Contraloría Departamental de Boyacá o la denominación que tenga, lo cual no significa que se están demandado a dos personas jurídicas, sino que la segunda es parte de la primera y se menciona para precisar la entidad donde ocurrieron los hechos…”.  En el sub-lite, la demanda fue notificada tanto al Alcalde del MUNICIPIO DE PEREIRA como al Contralor Municipal y en consecuencia, se constituyen los presupuestos procesales que permiten examinar la legalidad de los actos acusados. Es útil lo precedente para concluir, que la ausencia del atributo de la personalidad jurídica de las Contralorías, para el caso del MUNICIPIO DE PEREIRA, comporta que no pueda considerarse una entidad diferente de los entes territoriales para los efectos de la indemnización que contemplan los artículos 138 y s.s. del Decreto 1572 de 1998, sin que la autonomía administrativa y presupuestal conferida por el Constituyente, conlleve a efectuar esta distinción.  (artículo 272 inciso 3º).

Nota de Relatoría: Se cita la sentencia del Consejo de Estado de marzo 20 de 2003, MP: Tarsicio Cáceres Toro, Expediente 3714-01

CONSEJO DE ESTADO

SALA  DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA, SUBSECCION “B”

Consejero ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ. (E)

Bogotá D.C., treinta (30) de abril de dos mil ocho (2008).

Radicación número: 66001-23-31-000-2001-01316-02(2959-05)

Actor: AURA LUCIA MOSQUERA LOPEZ

Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA

Autoridades Municipales

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 14 de octubre de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

AURA LUCÍA MOSQUERA LÓPEZ acude a la jurisdicción en ejercicio de la acción contemplada en el artículo 85 del C.C.A. y solicita la nulidad de las Resoluciones No. 196 del 3 de julio de 2001 expedida por el Contralor del MUNICIPIO DE PEREIRA y No. 379 del 6 de septiembre de 2001 proveniente del mismo funcionario.

Como consecuencia de lo anterior, depreca el reconocimiento y pago de la indemnización por la supresión del cargo Técnico, Código 401, Grado 06 en la CONTRALORÍA MUNICIPAL DE PEREIRA tomando como base el 16 de agosto de 1984, fecha de su primera posesión y no la referida en los actos que liquidaron este reconocimiento.

Formula el pago de la indexación y el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.

Para fundamentar las pretensiones, expuso  los siguientes hechos:

La actora desempeñó diferentes cargos en la CONTRALORÍA MUNICIPAL DE PEREIRA tal y como seguidamente se señalan:

Mediante Resolución No. 500 del 9 de agosto de 1984 fue nombrada en el cargo Auxiliar. El 14 de septiembre de 1987 a través de la Resolución N0. 752 fue trasladada al cargo Revisora Contable y posteriormente, con Resolución No. 1247 del 3 de septiembre de 1990, al de Auxiliar en Impuestos Municipales.

El 21 de enero de 1991 mediante Resolución No. 099  fue promovida del cargo Auxiliar de Auditoría al de Auditor I y conforme a la Resolución No. 1064 del 31 de mayo del mismo año, fue trasladada al cargo Visitador Fiscal.

Según la Resolución No. 1387 del 30 de julio de 1991, fue comisionada para ejercer sus funciones en la Auditoría ante la División de Impuestos Municipales; en virtud de la Resolución No. 1521 del 23 de agosto de 1991 desempeñó este mismo cargo ante la División de Impuestos Municipales de la Secretaría de Hacienda y acorde a la Resolución No. 1079 del 30 de junio de 1992, fue encargada ante la Auditoría de la Caja de Previsión Social.

Conforme a la Resolución No. 1273 del 31 de diciembre de 1992, fue nombrada como Coordinadora de Bienestar Social y Capacitación dependiente del Contralor Auxiliar.

Las prestaciones sociales por el lapso de servicios anteriores fueron reconocidas y pagadas por el Alcalde del MUNICIPIO DE PEREIRA mediante la Resolución No. 653 del 3 de mayo de 1993.

A través de la Resolución No. 326 del 29 de diciembre de 1995, el Contralor del MUNICIPIO DE PEREIRA la nombró en el cargo Técnico Fiscal, Código 401, Grado 07 y de conformidad con la Resolución No. 366 del 30 de diciembre de 1998 fue designada para desempeñar el cargo Técnico, Código 401, Grado 06.

En escrito fechado el 19 de junio de 2001, la actora manifestó su determinación de optar por la indemnización que prevén los artículos 39 de la Ley 443 de 1998 y 137 del Decreto 1572 de 1998 y por ende, la Contralora del MUNICIPIO DE PEREIRA mediante Resolución No. 196 del 3 de julio de 2001,  reconoció y ordenó el pago de la misma. La entidad consideró que la  demandante había sido vinculada el 4 de enero de 1993 y fue ésta la fecha que tomó como base para la liquidación de la indemnización.

Inexplicablemente se omitió tomar como fecha de vinculación el 16 de agosto de 1984 y por ese motivo, interpuso recurso de reposición el que fue resuelto adversamente.

La CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO DE PEREIRA en los considerandos de la Resolución No. 379 del 6 de septiembre de 2001, que desató el recurso de reposición, estimó que los cargos desempeñados por la actora desde el 16 de agosto de 1984 hasta el 31 de diciembre de 1992, hacían parte de la planta de personal del MUNICIPIO DE PEREIRA  y no del órgano ante quien se formuló la petición.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

Los actos acusados desconocen los artículos 13, 29 y 53 de la Carta Política, el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 y los artículos 135, 138 y 141 del Decreto 1572 de 1998.

Al expedirse los actos acusados, se desconoció el justo equilibrio establecido entre los derechos del funcionario y los de la Administración, pues sin ningún fundamento legal, el ente público dejó por fuera para efectos de la indemnización, un tiempo laborado por la demandante, lesionando gravemente su patrimonio.

TRÁMITE PROCESAL

Mediante auto del 31 de agosto de 2006 se dispuso la notificación al Alcalde del MUNICIPIO DE PEREIRA por controvertirse un acto expedido por la CONTRALORÍA MUNICIPAL. (fl 246).

El ente público concurrió al proceso y en defensa de la legalidad de los actos, adujo que las Contralorías Municipales gozan de autonomía presupuestal que les permite ordenar el gasto. El Alcalde no puede proponer al Concejo Municipal modificaciones al proyecto de presupuesto de gastos por cuanto ésta es una atribución del Contralor y en ese orden, esboza que en el asunto de la referencia, solamente podía ser parte la CONTRALORÍA MUNICIPAL DE PEREIRA por tratarse del juzgamiento de Actos Administrativos proferidos por su Contralor, respecto de los cuales se agotó la vía gubernativa. (fls 254 a 263).

LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo de Risaralda mediante sentencia del 14 de octubre de 2004 accedió a las pretensiones de la demanda.

En sustento, refiere que al adecuarse la estructura orgánica de la CONTRALORÍA MUNICIPAL DE PEREIRA bajo la dirección y dependencia del Contralor, el MUNICIPIO DE PEREIRA a través del Alcalde, expidió el Decreto No. 653 del 29 de diciembre de 1992,  que suprimió la planta de personal del ente fiscal y por ese motivo pagó a la demandante las prestaciones sociales causadas hasta el 31 de diciembre de 1992.

No obstante, la demandante fue nombrada Coordinadora de Bienestar Social y Capacitación en la CONTRALORÍA DE PEREIRA mediante Decreto No. 1273 del 31 de diciembre de 1992, cargo que entró a desempeñar el 4 de enero de 1993, sin que haya existido solución de continuidad, pues entre la dejación del empleo que venía ejerciendo hasta el 31 de diciembre de 1992 y la posesión en el nuevo cargo de Coordinadora de Bienestar Social solamente transcurrieron tres (3) días.

Concluye que a voces del artículo 10 del Decreto 1045 de 1978, existe solución de continuidad cuando medien más de quince (15) días hábiles de interrupción en el servicio entre una y otra entidad, aspecto que en el sub-lite no se edifica debido a que no hubo cambio de entidad u organismo porque como se trataba del mismo estamento de control fiscal, CONTRALORÍA MUNICIPAL DE PEREIRA, la demandante se hacía acreedora al pretendido derecho.

Advierte que quedó establecida en el proceso la relación laboral de la actora con la CONTRALORÍA MUNICIPAL DE PEREIRA desde el 16 de agosto de 1984 y aunque el 31 de diciembre de 1992 se procedió a liquidarle sus cesantías definitivas, continúo a partir del 4 de enero de 1993 sin solución alguna en la entidad reestructurada, que es la misma que le suprimió el cargo y por tanto, tratándose del reconocimiento y pago de la indemnización, atendiendo lo señalado en el inciso 1º del artículo 138 del Decreto 1572 de 1998, ésta debía hacerse con base en el tiempo continuo efectivamente prestado a la CONTRALORÍA MUNICIPAL DE PEREIRA,  contabilizado desde el 16 de agosto de 1984 y hasta el retiro definitivo ocurrido el 15 de junio de 2001. (fls 213 a 227).

FUNDAMENTOS DE LA APELACION

En memorial visible a folios 229 y siguientes del expediente, obra la sustentación del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, de cuyas razones de inconformidad la Sala destaca las siguientes:

Los cargos ocupados por la demandante antes del 4 de enero de 1993, al no haberse implementado el sistema de carrera administrativa, eran de libre nombramiento y remoción. Nuestro ordenamiento jurídico permite que ante la supresión de un cargo que ostente un empleado en esa condición, no se conceda indemnización.

Cuando el MUNICIPIO DE PEREIRA suprimió todos los cargos en la CONTRALORÍA MUNICIPAL DE PEREIRA con ocasión del Acuerdo No. 090 del 27 de noviembre de 1992, la demandante no fue incorporada o revinculada a la nueva planta sino nombrada y posesionada mediante la Resolución No. 1273 del 31 de diciembre de 1992 al órgano de control fiscal.

Mediante Resolución N0. 653 del 3 de mayo de 1993, el Alcalde del MUNICIPIO DE PEREIRA reconoció y ordenó el pago de las prestaciones sociales definitivas de la actora, actuación que no fue objetada por la interesada quedando demostrada su conformidad, situación que reflejó también, la ruptura del vínculo laboral existente entre el ente territorial y la demandante. (Folios 229 a 235).

Se decidirá la controversia previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

1º. LOS ACTOS ACUSADOS

Se controvierte en el sub-lite, la legalidad de las Resoluciones No. 196 del 3 de julio de 2001 expedida por el Contralor del MUNICIPIO DE PEREIRA “POR MEDIO DE LA CUAL SE RECONOCE UNA INDEMNIZACIÓN Y SE ORDENA LA CANCELACIÓN DE LA MISMA” y No. 379 del 6 de septiembre de 2001 proferida por la misma autoridad “POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE REPOSICIÓN”.  (fls 24 a 26 y 67 a 73).

2º. EL PROBLEMA JURÍDICO

Consiste en examinar si a la demandante le asiste el derecho, para efectos de liquidar la indemnización por supresión del cargo, de acumular el tiempo servido a la CONTRALORÍA MUNICIPAL DE PEREIRA antes de que éste órgano fuera reestructurado a través del Acuerdo No. 90 del 27 de noviembre de 1992 proferido por el Concejo del MUNICIPIO DE PEREIRA, con el tiempo servido en el mismo órgano  CONTRALORÍA MUNICIPAL DE PEREIRA luego de su reestructuración y hasta cuando se produjo la supresión del cargo que ocupaba.

3º. ELEMENTOS PROBATORIOS OBRANTES EN EL EXPEDIENTE

3.1. La actora prestó servicios en la CONTRALORÍA MUNICIPAL DE PEREIRA conforme se acredita con los siguientes actos administrativos de nombramiento, todos expedidos por el Contralor Municipal:

• Resolución No. 500 del 9 de agosto de 1984 en el cargo Auxiliar. (fl 2).

• Resolución No. 752 del 14 de septiembre de 1987 la traslada al cargo Revisor Contable. (fl 4).

• Resolución No. 1247 del 3 de septiembre de 1990 la traslada al cargo Auxiliar de Impuestos Municipales. (fl 6).

• Resolución No. 099 del 21 de enero de 1991 la promueve del cargo Auxiliar de Auditoría al de Auditor I. (fl 7).

• Resolución No. 1064 del 31 de mayo de 1991 la traslada del cargo Auditor I al de Visitador Fiscal. (fl 9).

• Resolución No. 1521 del 23 de agosto de 1991 la encarga en el empleo Auditor I, de la Auditoría ante la División de Impuestos Municipales de la Secretaría de Hacienda. (fl 10).

• Resolución No. 1201 del 19 de octubre de 1992 la encarga como Visitadora Fiscal de la Auditoría ante la Corporación Biblioteca Pública “Ramón Correa” mientras permanece la vacancia en dicha dependencia. (fl 12).

3.2.  Mediante el Acuerdo 90 del 11 de diciembre de 1992 expedido por el Concejo del MUNICIPIO DE PEREIRA se “…REESTRUCTURA LA CONTRALORÍA MUNICIPAL DE PEREIRA”.

El acto anterior, define a la CONTRALORÍA MUNICIPAL DE PEREIRA como una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal (artículo 3º) y establece la planta de personal que acompañará el funcionamiento de cada una de las dependencias (artículo 8º). (fls 4 a 16 del cdno 2).

3.3. Según constancia expedida por el Secretario General de la CONTRALORÍA MUNICIPAL DE PEREIRA obrante a folios 208 a 209, el cargo que venía ocupando la actora fue suprimido a través del Decreto No. 653 del 29 de diciembre de 1992.

3.4. La Resolución No. 653 del 3 de mayo de 1993 proferida por el Alcalde del MUNICIPIO DE PEREIRA  reconoce y ordena el pago de unas prestaciones sociales las cuales fueron liquidadas a favor de la actora en el cargo Visitador dependiente de la CONTRALORÍA MUNICIPAL y se fundamenta en que laboró desde el 16 de agosto de 1984 hasta el 31 de diciembre de 1992. (fl 15).

3.5. Posteriormente, la actora desempeñó los siguientes cargos como se acredita con decisiones de nombramiento proferidas por el CONTRALOR MUNICIPAL DE PEREIRA:

• Mediante la Resolución No. 1273 del 31 de diciembre de 1992 en el cargo Coordinadora de Bienestar Social y Capacitación dependiente del Contralor Auxiliar con efectos fiscales a partir del 4 de enero de 1993. (fl 13).

• Conforme a la Resolución No. 326 del 29 de diciembre de 1995 proferida por el Contralor del MUNICIPIO DE PEREIRA en el cargo Técnico Fiscal, Código 4155, Grado 07. (fls 18 a 19).

• A través de la Resolución No. 366 del 30 de diciembre de 1998 en el cargo Técnico, Código 401, Grado 06. (fls 20 a 21).

3.6.  La constancia expedida por el Secretario General de la CONTRALORÍA MUNICIPAL DE PEREIRA vista a los folios 208 a 209, refiere que a la actora se le comunicó a través del Oficio No. 808 del 15 de junio de 2001 que el cargo Técnico, Códig0 401, Grado 06 de “carrera administrativa” fue suprimido mediante el Acuerdo No. 29 del 15 de junio de 2001.

3.7. La Resolución No. 247 del 11 de julio de 2001 proferida por el Contralor del MUNICIPIO DE PEREIRA liquida las prestaciones sociales en el cargo Técnico, Código 401, Grado 06, por el lapso comprendido del 4 de enero de 1993 hasta el 15 de junio de 2001. (fls 38 a 40).

4º. ANÁLISIS DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS ACUSADOS.

4.1. El lapso que se tuvo en cuenta La Resolución No. 196 del 3 de julio de 2001 expedida por la CONTRALORÍA MUNICIPAL DE PEREIRA para reconocer la indemnización por supresión del cargo Técnico, Código 401, Grado 6 transcurrido del  4 de enero de 1993 al 15 de junio de 2001 tuvo la siguiente justificación:

 “2.….Que mediante Acuerdo número 29 del 15 de junio de 2001, fue suprimido el cargo de TÉCNICO, código 401, grado 6, de la planta de la Contraloría Municipal de Pereira, del cual era titular el señor (a) AURA LUCÍA MOSQUERA LÓPEZ.

3.Que mediante oficio No. 808 de Junio 15 de 2001, se le comunicó al señor (a) AURA LUCÍA MOSQUERA LÓPEZ, el derecho que le asiste de optar entre percibir la indemnización o tener tratamiento preferencial de ser incorporado a un empleo, de conformidad con lo establecido en el artículo 44 del decreto 1568 de 1998.

4. Que en virtud a que el señor (a) AURA LUCÍA MOSQUERA LÓPEZ, no optó por la incorporación se procederá a efectuar la indemnización a que tiene derecho….”. (fls 24 a 26).

4.2. La parte actora interpuso recurso de reposición contra el acto anterior, fundado en que debía computarse para efectos de liquidar la indemnización, no solamente el tiempo anterior sino además, el lapso durante el cual la CONTRALORÍA MUNICIPAL DE PEREIRA dependía presupuestalmente del MUNICIPIO DE PEREIRA por cuanto considera que en últimas, se prestaron los servicios a la misma entidad, sólo que el proceso de transición ocurrido mediante el Acuerdo No. 90 del 11 de diciembre de 1992, lo único que hizo fue ajustar el funcionamiento del órgano de control fiscal para el cabal cumplimiento de los fines estatales.

En uno de los apartes del recurso, aduce:

“….C. Suponiendo que la Contraloría Municipal de Pereira, se hubiera suprimido del Municipio de Pereira, mediante el Acuerdo número 090 de diciembre 11 de 1992, ello, no conlleva a la solución de continuidad en la prestación de mis servicios, ya que no por mi voluntad, sino por ordenamiento legal, la Contraloría Municipal de Pereira se reestructuró, habiéndoseme reubicado posteriormente en la nueva Planta de Personal, para nuevamente y debido a otra reestructuración, ser retirado, esta vez, definitivamente el servicio;…”.(fls 27 a 37).

4.3 La Resolución No. 379 del 6 de septiembre de 2001 proferida por el Contralor del MUNICIPIO DE PEREIRA no repuso el acto anterior y al respecto señaló que habiendo otorgado la Carta Política de 1991 a las Contralorías la personalidad jurídica, aquéllas están capacitadas para ser partes procesales y son representadas judicialmente por sus respectivos contralores.

En apartes, expresa:

“…..Esta caracterización de las Contralorías a partir de la nueva constitución, determinó que el Concejo Municipal de Pereira mediante Acuerdo No. 090 de Diciembre 11 de 1992, reestructurara la Contraloría Municipal, para efecto de dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 267 a 274 de la Carta política, estableciendo su estructura orgánica y funciones, lo que necesariamente conllevó al Alcalde de Pereira a expedir el Decreto No. 653 del 29 de diciembre de 1992, mediante el cual suprimió de la planta de personal del municipio, todos los cargos…..

Finalizada la vinculación laboral con el Municipio en la fecha mencionada, mediante resolución No. 653 de Mayo 3 de 1993, suscrita por el Alcalde Municipal como ordenador del gasto del ente territorial, se le liquidaron las prestaciones sociales.

Estructurada (sic) la Contraloría Municipal la señora AURA LUCÍA MOSQUERA LÓPEZ fue nombrada mediante resolución No. 1273 del 31 de Diciembre de 1992…en el cargo de Coordinadora de Bienestar Social y Capacitación, de la entidad reestructurada…..

Posteriormente y a través de la resolución No. 326 del 29 de diciembre de 1995 fue nombrada en el cargo de Técnico Fiscal y por Resolución No. 366 del 30 de Diciembre de 1998 nombrada en el cargo de Técnico. Es de anotar que por Resolución No. 050 del 14 de enero de 1994, expedida por la Comisión Seccional del Servicio Civil del Departamento de Risaralda, la señora AURA MARÍA MOSQUERA LÓPEZ, fue inscrita en la carrera administrativa en el empleo de Coordinadora de Bienestar Social y Capacitación.... (subrayado no original).

De lo anteriormente anotado y de las pruebas documentales que reposan en la hoja de vida, se concluye que la recurrente laboró para el Municipio de Pereira desde el 16 de Agosto de 1984 hasta el 29 de Diciembre de 1992, cuando por Decreto No. 653 de Diciembre 29 de 1992 fue suprimido de la planta de personal del Municipio de Pereira, el cargo por ella ocupado en la Contraloría Municipal como dependencia u órgano de la Entidad Municipal, sin autonomía administrativa ni presupuestal, es decir que hasta la fecha de supresión del cargo ella dependió directamente del Municipio de Pereira….”. (fls 67 a 73).

5o. ANÁLISIS Y DESARROLLO DEL PROBLEMA JURÍDICO.

El artículo 138 del Decreto 1572 de 1998 reglamentario de la Ley 443 de 1998 para efectos del cómputo de tiempo para la indemnización por supresión de cargos de carrera, establece las siguientes hipótesis que la Sala sintetiza, así:

1. El primer inciso, considera que tiempo continuo es el que se presta a partir de la posesión como empleado público en el órgano o en la entidad en la cual se produce la supresión del empleo.

Significa lo anterior, la posibilidad de acumular tiempos en diferentes cargos, de la misma entidad u órgano, siendo presupuesto necesario que el empleo respecto del cual se produce la supresión, se haya venido desempeñando en condición de escalafonado en la carrera administrativa, pues la indemnización es un paliativo por la pérdida del empleo de carrera, aspecto que ha sido disertado sin hesitación alguna tal como quedó plasmado por la  Corte Constitucional al declarar la exequibilidad del artículo 39 de la Ley 443 de 1998. [1]

1. El segundo inciso, contempla la hipótesis consistente en que el empleado de carrera administrativa cuyo empleo ha sido suprimido y opta por la incorporación o en el evento que la entidad haya sido fusionada y opere la incorporación automática sin derecho de ejercer la opción de indemnización, tendrá derecho a que una vez se produzca la supresión del cargo al cual había sido reincorporado, se contabilice el tiempo de servicio laborado en la anterior entidad.

Lo precedente no tiene duda en el sentido de que el Gobierno Nacional buscó al ejercer la potestad reglamentaria, garantizar plenamente el derecho de carrera puesto que la incorporación sin la previsiva de no solución de continuidad, implica un desconocimiento del pleno goce a la indemnización, en eventos en los cuales ocurra la supresión del empleo respecto del cual se produzca la incorporación.

Analizado el marco normativo antecedente, la Sala acorde a las piezas probatorias obrantes en el expediente, observa que la actora cuando el Alcalde del MUNICIPIO DE PEREIRA suprimió el cargo Visitador Fiscal, de la Auditoría ante la Corporación Biblioteca “Ramón Correa”  que ocupaba en la Contraloría del MUNICIPIO DE PEREIRA mediante el Decreto No. 653 del 29 de diciembre de 1992, no ostentaba la condición de empleada en carrera administrativa.

De manera que la vinculación efectuada nuevamente a la CONTRALORÍA MUNICIPAL DE PEREIRA mediante la Resolución No. 1273 del 31 de diciembre de 1992 en el cargo de Coordinadora de Bienestar Social y Capacitación dependiente del Contralor Auxiliar con efectos fiscales a partir del 4 de enero de 1993,   una vez fue reestructurado este órgano mediante el Acuerdo 090 del 11 de diciembre de 1992 proferido por el Concejo Municipal, no se produjo en virtud de reincorporación lo cual es apenas lógico porque no ostentaba ningún derecho de carrera administrativa.

Es decir, la vinculación efectuada mediante la Resolución No.1273 del 31 de diciembre de 1992 en el cargo Coordinadora de Bienestar Social y Capacitación, se hizo en condición de provisionalidad en tanto que solamente mediante la Resolución No. 050 del 14 de enero de 1994, expedida por la Comisión Seccional del Servicio Civil del Departamento de Risaralda, la demandante fue inscrita en la carrera administrativa.

Se precisa que el artículo 22 de la Ley 27 de 1992 consagró el derecho a la inscripción automática en carrera administrativa el cual debía estar precedido del Acto de Inscripción en el Escalafón una vez se acreditaran dentro del año siguiente a su vigencia los requisitos para ocupar el cargo contemplados en los respectivos Manuales.

No obstante que la norma fue declarada inexequible mediante sentencia C-030 del 30 de enero de 1997 [2]los efectos rigen hacia el futuro, dejando a salvo las inscripciones efectuadas con anterioridad a la notificación de la mencionada sentencia. La inscripción de la actora en carrera administrativa se obtuvo con aplicación del precepto en mención, lo cual corrobora que al momento de vincularse a la CONTRALORÍA MUNICIPAL DE PEREIRA una vez dicha entidad fue reestructurada, en el cargo Coordinadora de Bienestar Social y Capacitación mediante la Resolución No. 1273 del 31 de diciembre de 1992 lo hizo en condición de provisionalidad, obteniendo el derecho de carrera con la expedición de la Resolución No. 050 del 14 de enero de 1994 proferida por la Comisión Seccional del Servicio Civil del DEPARTAMENTO DE RISARALDA.   

En síntesis, no le asiste razón a la parte actora al pretender esgrimir la acumulación de tiempos, porque aún admitiendo que el carácter de ente autónomo presupuestal de la CONTRALORÍA MUNICIPAL no implica que sea catalogada como una entidad diferente al MUNICIPIO DE PEREIRA al no ostentar el atributo de la personalidad jurídica, la Sala aprecia que el tema se resuelve bajo una apreciación diferente y es que a la luz de la norma citada y de las observaciones consignadas la acumulación de tiempos no es procedente.

6.º. LEGITIMACION EN LA CAUSA, REITERACION JURISPRUDENCIAL.

De otra parte, es oportuno referir que la Sala ha venido prohijando la tesis consistente en que las decisiones proferidas por las contralorías territoriales, son enjuiciables vinculando como centro de imputación jurídica a la entidad territorial y otorgando la posibilidad de ejercer la representación a los correspondientes contralores.

Sobre el aspecto en mención, es pertinente transcribir apartes de la sentencia de fecha 20 de marzo de 2003,[3] en la cual se dijo:

“…En cuanto a las Contralorías Territoriales,    cabe anotar, a primer vista,  que aunque  gozan de autonomía presupuestal, administrativa y contractual, ello, por si solo,  no les confiere la PERSONALIDAD JURÍDICA, la cual debe estar determinada en forma expresa y clara en nuestro ordenamiento jurídico.   Nótese que Instituciones tal importantes y con atributos  similares, como la Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía General de la Nación,  no son personas jurídicas, sin que  por ello vengan a menos jurídicamente, dado que la personalidad radica en la NACIÓN. 

Así, no es dable que por vía de interpretación y deducción de algunos elementos, se llegue a la conclusión que un determinado órgano administrativo  goza de personalidad jurídica, más cuando con ello se crea una inseguridad jurídica, pues funcionarios similares pueden llegar a conclusiones opuestas. Nuestro ordenamiento jurídico en forma expresa y clara determina cuales de sus entidades gozan de personalidad jurídica.

En cuanto a las CONTRALORÍAS TERRITORIALES,  no es obstáculo para que puedan ejercer la defensa de sus intereses en vía jurisdiccional; pero, de todas maneras,  se habrá de vincular a la PERSONA JURÍDICA  de la cual hacen parte, con determinación -a continuación-   de la entidad donde ocurrieron los hechos, v. gr.  Departamento de Boyacá – Contraloría Departamental de Boyacá o la denominación que tenga, lo cual no significa que se están demandado a dos personas jurídicas, sino que la segunda es parte de la primera y se menciona para precisar la entidad donde ocurrieron los hechos…”. 

En el sub-lite, la demanda fue notificada tanto al Alcalde del MUNICIPIO DE PEREIRA como al Contralor Municipal y en consecuencia, se constituyen los presupuestos procesales que permiten examinar la legalidad de los actos acusados.

Es útil lo precedente para concluir, que la ausencia del atributo de la personalidad jurídica de las Contralorías, para el caso del MUNICIPIO DE PEREIRA, comporta que no pueda considerarse una entidad diferente de los entes territoriales para los efectos de la indemnización que contemplan los artículos 138 y s.s. del Decreto 1572 de 1998, sin que la autonomía administrativa y presupuestal conferida por el Constituyente, conlleve a efectuar esta distinción.  (artículo 272 inciso 3º).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

REVÓCASE la sentencia del 14 de octubre de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda en el proceso AURA LUCÍA MOSQUERA LÓPEZ.

En su lugar, dispone:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE. EJECUTORIADA LA ANTERIOR PROVIDENCIA DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

La anterior decisión la estudió y la aprobó la Sala en sesión de la fecha.

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

No. de Referencia: 66001233100020010131602

No. Interno: 2959-2005

Demandante: AURA LUCÍA MOSQUERA LÓPEZ

Autoridades Municipales

[1] Sentencia C-370 del 27 de mayo de 1999, M.P: Carlos Gaviria Díaz; C-994 del 2 de agosto de 2000, M.P: Alejandro Martínez Caballero; C-942 del 15 de octubre de 2003, M.P: Alfredo Beltrán Sierra; C-954 del 6 de septiembre de 2001, M.P: Jaime Araujo Rentaría; C-094 del 1º de enero de 2001, M.P:  Alvaro Tafur Galvis. El parágrafo 2º fue parcialmente inexequible mediante sentencias C-1341 del 4 de octubre de 2000, M:P : Cristina Pardo Schlesinger y C-642 del 1º de septiembre de 1999, M.P: Antonio Barrera Carbonell.

[2] Expedientes D-1344 y D-1345, Demandas de inconstitucionalidad en contra de los artículos 5º y 6º de la Ley 61 de 1987 “por la cual se expiden normas sobre la Carrera Administrativa y se dictan otras disposiciones” y 22 de la Ley 27 de 1992 “por la cual se desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política, se expiden normas sobre la administración de personal al servicio del Estado, se otorgan unas facultades y se dictan otras disposiciones”. Demandante: Luis Alfonso Castaño Mendieta, M.P: Dr. Jorge Arango Mejía, sentencia de 30 de enero de 1997. Se declaran inexequibles los artículos 5º y 6º de la Ley 61 de 1987 y 22 de la Ley 27 de 1992.

[3] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” Radicación Nro. 20001-23-21-000-794-99-01, Nro. Interno: 3714-01, demandante: Guillermo Enrique Maestre Pantoja, demandado: Departamento del César, C.P: Dr. Tarsicio Cáceres Toro.