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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION B
Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA
Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de dos mil once (2011)
Radicación número: 11001-03-15-000-2011-00548-00(AC)
Actor: DILA DEL CARMEN CORDOBA VALOYES
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCO
Referencia: ACCION DE TUTELA
Decide la Sala la acción de tutela instaurada por la señora Dila del Carmen Córdoba Valoyes contra el Tribunal Administrativo del Chocó por haber proferido la Sentencia de 25 de noviembre de 2010, que revocó el fallo de 29 de abril de 2010 proferido por el Juzgado 2º Administrativo de Quibdó y, en consecuencia, se inhibió de conocer el fondo del asunto planteado en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por ella contra la Caja Nacional de Previsión Social.
EL ESCRITO DE TUTELA
DILA DEL CARMEN CÓRDOBA VALOYES interpuso acción de tutela contra el mencionado Despacho Judicial por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al trabajo, a la seguridad social y al mínimo vital.
Solicitó, en consecuencia de lo anterior, tutelar los derechos fundamentales invocados, dejar sin efectos la providencia demandada y ordenar al Tribunal pronunciarse de fondo sobre el asunto sometido a su consideración teniendo en cuenta los elementos probatorios que reposan en el expediente.
Como fundamento de su acción expuso:
La Caja Nacional de Previsión Social (en adelante se llamara Cajanal) le reconoció la pensión gracia de jubilación sin incluir la totalidad de los factores salariales. El 4 de abril de 2003 formuló derecho de petición para la reliquidación de su pensión por acreditación de nuevos tiempos de servicio. Mediante la Resolución No. 34326 de 18 de julio de 2006 Cajanal respondió la petición en la que negó la reliquidación y la inclusión de todos los factores salariales devengados al momento de adquirir el status pensional.
El 14 de agosto de 2006 interpuso recurso de reposición contra el acto anterior. La entidad no contesto por lo que se configuró el silencio administrativo negativo. Interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en el transcurso de este proceso incoó acción de tutela para que como mecanismo transitorio se protegieran sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna.
La Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá mediante fallo de tutela decretó la protección de los derechos fundamentales y ordenó a la entidad accionada incluir en el ingreso base de liquidación la totalidad de los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del status jurídico y mediante la Resolución No. 9963 de 21 de noviembre de 2006 Cajanal dio cumplimiento a la decisión judicial.
Por medio de ese acto administrativo se reliquidó su pensión de jubilación pero se omitió indexar las cantidades reconocidas con ocasión a dicha reliquidación, tampoco se efectuó el reajuste de la pensión de acuerdo con las previsiones de la Ley 71 de 1989, ni se cancelaron los intereses moratorios. Por lo tanto continuó el trámite judicial ante el juez contencioso para que se le reconocieran las pretensiones que restablecían tales derechos.
Mediante Sentencia de 29 de abril de 2010 el Juzgado 2º Administrativo de Quibdó declaró nulidad de los actos acusados pero negó el restablecimiento. Contra la decisión anterior interpuso recurso de apelación, en razón a que los valores reconocidos mediante la Resolución No. 9963 no se actualizaron ni se reajustaron.
El Tribunal Administrativo del Chocó mediante Sentencia de 25 de noviembre de 2010 revocó el fallo proferido por el Juzgado y profirió Sentencia inhibitoria por resultar probada la excepción de inepta demanda al no demandar la proposición jurídica completa integrada por las Resoluciones Nos. 34326 y 9963 de 2006.
Si bien es cierto la Resolución 9963 adoptó una decisión administrativa dando cumplimiento a una sentencia de tutela no hace parte de la proposición jurídica contenida en la Resolución 34326 porque tiene objeto y causas distintas, por lo que no puede entenderse que con dicho acto administrativo se haya resuelto el recurso de reposición formulado.
Por la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal es procedente excepcionalmente que el Tribunal se pronuncia de fondo sobre las pretensiones de la demanda.
Se incurrió en una vía de hecho por defecto factico pues a la demanda se allegaron suficientes elementos de juicio que demuestran la individualidad de los actos causados.
LA PROVIDENCIA ACUSADA
El Tribunal Administrativo del Chocó, mediante Sentencia de 25 de noviembre de 2010, revocó el fallo de 29 de abril de 2010 proferido por el Juzgado 2º Administrativo de Quibdó, y, en su lugar, se inhibió de conocer el fondo del asunto dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por Dila del Carmen Córdoba Valoyes contra la Caja Nacional de Previsión Social. Basó su decisión en los siguientes argumentos (fls. 22 a 29):
A la demandante le fue reconocida la pensión gracia por medio de la Resolución No. 08677 de 30 de octubre de 1990. Por Resolución 34326 de 18 de julio de 2006 Cajanal negó la reliquidación de la pensión gracia por retiro definitivo del servicio docente y por nuevos factores salariales. El ente demandado dando cumplimiento al fallo de tutela del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, expidió la Resolución No. 9963 de 21 de noviembre de 2006 reliquidando la pensión de jubilación gracia por retiro definitivo.
El acto administrativo demandado, es decir, la Resolución No. 34326 y los que lo confirmaron (los resultantes del silencio administrativo negativo) al momento de la presentación de la demanda ya habían sido revocados de manera expresa por la Resolución No. 9963 de 21 de noviembre de 2006 expedida por la Cajanal. Por lo que la demandante ha debido plantear la nulidad del último acto administrativo y, como consecuencia, el restablecimiento del derecho que estimara lesionado. Como no procedió en tal sentido, se configuro una inepta demanda que impide un pronunciamiento de fondo.
ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA
El Despacho de la Consejera Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez admitió la demanda de tutela ordenando notificar al Tribunal Administrativo del Chocó. Por haber sido negada en Sala la ponencia inicial, el expediente fue remitido a este Despacho, quien por Auto de 20 de junio de 2011 vinculó a la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación.
INFORME RENDIDO EN EL PROCESO
Tribunal Administrativo del Chocó.
En oficio visible a folios 51 a 58 la Dra. Norma Moreno Mosquera, en su condición de Magistrada del Tribunal Administrativo del Chocó, presentó informe sobre el asunto en litigio, oponiéndose a la prosperidad de la acción, argumentando:
Esta Corporación se declaró inhibida para pronunciarse sobre el merito de la demanda porque los actos demandados en el momento de su presentación ya habían sido revocados de manera expresa por la entidad demandada.
En el presente caso ésta acción es utilizada como una tercera instancia en razón a que la providencia atacada hizo transito a cosa juzgada al haber puesto fin al trámite de la apelación dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
En la demanda presentada no se solicitó pronunciamiento alguno sobre la Resolución No. 9963 de 21 de noviembre de 2006 expedida por Cajanal por medio de la cual revocó la Resolución No. 34326, lo cual quiere decir que al momento de presentar la acción la Resolución cuya nulidad se solicitó ya no estaba en el mundo jurídico por haber sido revocada expresamente por la entidad demandada, lo cual inhibía al Tribunal de pronunciarse sobre la legalidad de la misma.
Caja Nacional de Previsión Social:
En oficio visible a folios 108 a 113 la Dra. Rosa Elvira Reyes Medina, en su condición de Apoderada General de la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación, presentó informe sobre el asunto en litigio, oponiéndose a la prosperidad de la acción, argumentando:
La providencia acusada hizo transito a cosa juzgada y por lo tanto no es viable ningún trámite ni acción al respecto. La acción de tutela por su naturaleza residual y subsidiaria sólo procede en forma excepcional contra providencias judiciales por la ocurrencia de una vía de hecho, cuando el juez en forma arbitraria, caprichosa y con fundamento en su sola voluntad actúa en absoluta desconexión con el ordenamiento jurídico, situación que no se presenta en el caso objeto de examen, porque al tutelante no se le ha violado derecho fundamental alguno, teniendo en cuenta que tanto las actuaciones procesales como el fallo se encuentran ajustadas a derecho.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La acción de tutela contra decisiones judiciales
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional, que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Más adelante, mediante sentencias de tutela, la misma Corte permitió de forma excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, analizar nuevamente la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial que se adoptó en realidad, envuelve una vía de hecho, entendida ésta como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad.
Esta Sala en líneas generales comparte la jurisprudencia constitucional, según la cual en el Estado Social de Derecho, la prevalencia de los derechos fundamentales compromete la actuación de las autoridades públicas, incluidas las de los Jueces de la República, por ello si bien esta acción resulta procedente contra providencias judiciales, ella es absolutamente excepcional en tanto que la seguridad jurídica y el respeto al debido proceso no permiten el carácter temporal de tales decisiones, ni la existencia de la tutela como última instancia de todos los procesos y acciones.
La evolución de la jurisprudencia sobre la materia ha llevado a desarrollar un test para determinar: a) la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y b) los defectos de fondo de la providencia judicial acusada, esto con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de su aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente en la tarea de identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional.
Bajo el rótulo de las causales de procedibilidad se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales, siendo estas las siguientes: a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, b) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, c) Que se dé cumplimiento al requisito de la inmediatez, d) Que cuando se trate de una irregularidad procesal, esta tenga un efecto decisivo o determinante en la providencia que se impugna y afecte los derechos fundamentales de la parte actora, e) Que se identifiquen de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración, como los derechos vulnerados y que haya alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que hubiere sido posible, f) Que no se trate de sentencias proferidas en procesos de acción de tutela, de acción de cumplimiento o de acción popular.
Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo[1]: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución.
Análisis del caso en concreto
De conformidad con lo expuesto en el escrito de tutela encuentra la Sala que el problema jurídico consiste en determinar si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales de la accionante al debido proceso, a la administración de justicia, a la igualdad, al trabajo, a la seguridad social y al mínimo vital al proferir la Sentencia de 25 de noviembre de 2010, que revocó el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado 2º Administrativo de Quibdó y se inhibió de conocer el fondo del asunto por ineptitud sustantiva de la demanda al no haber demandado el último acto administrativo expedido por la Caja Nacional de Previsión Social que reliquidó la pensión gracia de jubilación de la tutelante.
Para el efecto se encuentran probados los siguientes supuestos fácticos:
Resolución No. 9963 de 21 de noviembre de 2006 expedida por Cajanal, por medio de la cual se dio cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal y se resolvió un recurso de reposición, en el siguiente sentido: i) dar cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal y revocar la Resolución No. 34326 de 18 de julio de 2006 expedida por Cajanal; ii) reliquidar la pensión de jubilación gracia reconocida por retiro definitivo, en cuantía de $685.044 efectiva a partir del 1º de marzo de 2003; y iii) efectuar por el grupo de nomina de operaciones aritméticas a que haya lugar y liquidar las diferencias resultantes entre la Resolución No. 8677 de 30 de octubre de 1990 que reconoció la pensión (fls. 63 a 66). En la misma se señala que con base en “…el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, en providencia fechada 25 de octubre de 2006, al resolver la impugnación presentada por la interesada contra el fallo proferido en primera instancia por el Juzgado Veintiséis Penal del Circuito de Bogotá, resolvió:
‘…PRIMERO. REVOCAR el fallo de tutela del Juzgado veintiséis penal del circuito de esta ciudad y en su lugar conceder protección al debido proceso de DILA DEL CARMEN CORDOBA VALOYES. Por lo anterior se ordena que en el término de quince (15) días contados a partir de la notificación de la presente decisión, la Subdirección de prestaciones económicas de Cajanal, emita el acto administrativo que reliquide la pensión gracias con la inclusión de los factores salariales devengados durante el ultimo año de servicio y que tengan su correspondiente acreditación.’”
Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la señora Dila del Carmen Córdoba Valoyes contra la Cajanal el 15 de febrero de 2007, en la que solicitó: 1) declarar la nulidad de la Resolución No. 34326 de 14 de julio de 2006, a través de la cual la entidad accionada negó la reliquidación de la pensión por la inclusión de nuevos factores salariales; 2) declarar la configuración del silencio administrativo negativo frente al recurso de reposición interpuesto el 14 de agosto de 2006 y, en consecuencia, solicitó: 1) la reliquidación de la pensión gracia teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados por ella en el año inmediatamente anterior a la adquisición del status pensional; 2) ordenar el incremento anual de la mesada pensional conforme a lo establecido en el artículo 1º de la Ley 71 de 1988; y 3) el pago de las diferencias de las mesadas pensionales de las sumas adeudadas y la indexación de las mismas (fls. 30 a 45).
Sentencia de 29 de abril de 2010 proferida por el Juzgado 2º Administrativo de Quibdó, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la accionante contra Cajanal, que declaró la nulidad parcial de la Resolución No. 34326 de 14 de julio de 2006 y del acto ficto presunto derivado del silencio administrativo negativo del recurso de reposición interpuesto por la demandante, mediante los cuales la entidad demandada negó la reliquidación de la pensión gracia de jubilación con todos los factores salariales devengados dentro del año anterior a la fecha de adquirir el status pensional y negó las demás pretensiones de la demanda porque “…como en cumplimiento de sentencia de tutela la entidad, mediante Resolución No. 09963 del 21 de noviembre de 2006, reliquidó la pensión de la demandante con el salario devengado al retiro del servicio y esta es mayor a la que correspondería al reliquidar la pensión como consecuencia de la nulidad y este último acto no ha sido demandado; no se ordenará la reliquidación de la pensión.” (fls. 11 a 21).
Sentencia de 25 de noviembre de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, atacada por medio de la presente acción, mediante la cual revocó la providencia de primera instancia anteriormente citada y se inhibió de conocer el fondo del asunto con las siguientes consideraciones: i) el acto administrativo demandado (Resolución No. 34326 de 14 de julio de 2010) y los que lo confirmaron (los resultantes del silencio administrativo negativo) al momento de la presentación de la demanda (15 de febrero de 2007) ya habían sido revocados de manera expresa por la Resolución No. 9963 de 21 de noviembre de 2006 expedida por Cajanal; y, en consecuencia la señora Córdoba Valoyes debió demandar la nulidad del último acto administrativo y solicitar el restablecimiento del derecho respecto a éste, por tal motivo al no demandar el acto administrativo pertinente se configuró una inepta demanda (fls. 22 a 29)
Teniendo en cuenta que en el caso bajo estudio se cumplen las condiciones de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, según ha sido decantada por la jurisprudencia de esta Sala[2], se abordará el examen del fondo del asunto.
Con el ánimo de analizar el reclamo concreto se procederá a efectuar unas breves consideraciones sobre el marco objeto de pronunciamiento en un proceso contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho, para después si abordar el caso concreto.
- Marco normativo:
El principio de la doble instancia, elevado a canon constitucional en el artículo 31 de la Carta Política, prevé que toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la Ley; esta garantía del derecho de impugnación, como posibilidad de controvertir una decisión judicial, exige la presencia jerárquica del Superior, quien participa como autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa.
En suma el principio de la doble instancia encierra una de las más caras garantías establecidas en la Carta Política, por ello, es deber del Juez, salvo las excepciones expresamente consignadas por el Legislador, procurar su realización y plena efectividad como garantía de los derechos de impugnación y de contradicción que subyacen del mismo.
No obstante, el acceso a dicho derecho no opera de manera deliberada, el Legislador ha establecido algunos requisitos de oportunidad y procedencia para su efectividad, que deben ser satisfechos a cabalidad so pena del fracaso del recurso de apelación, requisitos que dentro del Procedimiento Contencioso Administrativo quedaron consignados dentro de los artículos 181 y 212 del C.C.A.; el primero, prevé que serán apelables las sentencias de primera instancia; el segundo establece en el inciso 2º, el trámite bajo el cual ha de surtirse la apelación, ordenando que se “dará traslado al recurrente por el término de tres (3) días para que sustente el recurso, si aún no lo hubiera hecho. Si el recurso no se sustenta[3] oportunamente, se declarará desierto y ejecutoriada la sentencia objeto del mismo.”
De otra parte, la normatividad procesal define los fines y el alcance de la apelación, como también el interés para interponerla, al precisar en el inciso 1º del artículo 350 del C.P.C., aplicable al procedimiento contencioso administrativo por remisión del artículo 267 del C.C.A.:
“El recurso de apelación tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o la reforme...”
Una lectura sistemática de las anteriores normas lleva a concluir que al sustentar la apelación, el recurrente debe señalar al ad quem las inconformidades frente a la decisión del a quo para que el superior revise los posibles errores en que haya incurrido la primera instancia.
Según lo establecido en el artículo 357 del C.P.C., aplicable por expresa remisión del artículo 267 del C.C.A., el recurso de apelación se entiende interpuesto en lo desfavorable al apelante, por lo cual el superior, en principio, no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del mismo. Al respecto, esta Corporación en sentencia de 5 de julio de 2007[4] expresó:
“Ahora, entrando al fondo del asunto, debe recordarse que esta Sección ha reiterado que en el recurso de apelación, cuya sustentación es obligatoria, so pena de declararse desierto, la competencia de la Corporación está restringida a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente contra la providencia objeto del recurso y que se relacionen, desde luego, con las causales de nulidad planteadas en la demanda, o con las consideraciones que sirvieron de sustento al Tribunal para dictar la sentencia. En consecuencia, la Sala estudiará los puntos sobre los cuales alegó la parte apelante en la sustentación del recurso, según se vio anteriormente.”.
Ahora bien, los motivos de inconformidad planteados mediante el recurso de apelación deben guardar correspondencia con el fallo recurrido, esto es, con las consideraciones expuestas por el juez de primera instancia que determinaron una decisión total o parcialmente adversa a los intereses de quien apela.
La sentencia proferida por el juez de lo contencioso administrativo, a su turno, debe ser motivada y resolver todos los puntos objeto de controversia formulados por las partes demandante y demandada dentro de la oportunidad procesal respectiva. En este sentido, a la luz de lo establecido en el artículo 170 del C.C.A.[5], debe concluirse que la sentencia proferida por el juez de lo contencioso administrativo no puede ser infra, extra o ultra petita, sino, en virtud de la naturaleza predominantemente rogada de la jurisdicción, sujetarse a todos y cada uno de los aspectos sometidos a su decisión.
- Caso Concreto
Se deja sentado que el Juez Contencioso Administrativo, cuando conoce de una actuación como la que ha sido censurada en este reclamo constitucional ejerce su función como parte integrante de una de las jurisdicciones reconocidas en la Constitución Nacional. De ello se sigue que la autoridad judicial que desarrolla una competencia constitucional, no puede ser desplazada por el juez del recurso de amparo, pues uno de los pilares esenciales del Estado Social de Derecho está constituido por el principio de separación de poderes y en la estricta observancia de las competencias que la Constitución y la Ley entregan a cada funcionario, a la luz de los artículos 6º y 121 de la Carta. Por lo mismo, se reprueba que alguna autoridad judicial, so pretexto de ejercer la jurisdicción constitucional, pueda atraer y concentrar competencias ajenas, lo que supone no invadir los dominios funcionales del juez natural y por tanto el respeto a su decisiones. Los principios de independencia y autonomía judicial, suponen que el juez natural no sea interferido en sus actuaciones, de modo que el juez constitucional, en línea de principio, no puede irrumpir en la competencia reservada por la Constitución al juez natural que también ejerce una competencia de origen constitucional.
Igualmente, la Constitución sólo ha previsto, en principio, dos instancias para los procesos, lo que significa que no puede el Juez, ni siquiera el juez constitucional, crear una instancia adicional para resolver allí cualquier reclamo de una de las partes, sobre aspectos de simple interpretación normativa o debates probatorios carentes de relevancia constitucional.
Así las cosas, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la tutelante contra Cajanal se observa en el acápite de los hechos lo siguiente:
“DECIMO SEGUNDO: la accionante por medio del suscrito interpuso acción de tutela para que fueran protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social, y en consecuencia de ello se ordenara a la caja reliquidar su pensión tanto por retiro definitivo del servicio docente como por factores salariales.
(…)
DECIMO CUARTO. El anterior fallo fue impugnado por mi mandante. Por lo que, el tribunal superior del distrito judicial de Bogotá sala penal en sentencia del 25 de octubre de 2006, revoco el fallo de primera instancia y en su lugar, ordeno a la caja expedir acto administrativo que reliquidara la pensión del accionante por retiro definitivo del servicio.
DECIMO QUINTO. La CAJA dando cumplimiento al fallo de tutela proferido por el tribunal, expidió resolución No 09963 del 21 de noviembre de 2006 donde reliquido la pensión gracia de la accionante por retiro definitivo y no se pronuncio respecto de la reliquidación por nuevos factores salariales. Por lo que se ha configurado el silencio administrativo negativo respecto de la petición dirigida a obtener la reliquidación pensional de mi asistida por nuevos factores salariales.
DECIMO SEXTO. De lo anterior se desprende, que los derechos adquiridos de mi poderdante a un no han sido protegidos de forma completa. Ya que al momento de liquidar su pensión no se incluyeron todos los factores salariales devengados por ella de acuerdo a las leyes especiales aplicables a los beneficiarios de la pensión gracia que establecen para liquidarla el promedio de todo lo que por concepto de salario se haya devengado el año inmediatamente anterior a la adquisición del status pensional .
DECIMO SEPTIMO. A mi representada se le ha reajustado el monto de la mesada pensional anualmente en un porcentaje igual al IPC Indice de Precios al Consumidor del año inmediatamente anterior, como lo dispone el artículo 14 de la ley 100 de 1993, lo cual es erróneo y contrario a derecho, pues el artículo 279 de la ley 100 exceptúa a los docentes del sistema de seguridad social integral, por ello lo apropiado es reajustar la pensión gracia conforme lo establece el artículo 1º de la ley 71 de 1988…” (fl. 33).
En el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, proferido por el Juzgado 2º Administrativo de Quibdó, se manifestó la siguiente inconformidad:
“…en esencia manifiesta que la decisión del juez es errada por cuanto declara la nulidad de los actos administrativos y niega el restablecimiento del derecho, considera el apelante que si se reliquida la pensión por factores salariales y se reajusta año a año el monto de la mesada pensional arrojaría un mayor valor que el monto reconocido con ocasión a la reliquidación por retiro definitivo, con lo cual se desconoció el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo…
Así mismo se muestra inconforme con la sentencia apelada por cuanto denegó las pretensiones que exigían que se reajusten las mesadas pensionales en el mismo porcentaje con el que se incrementa el salario mínimo, desconociendo el artículo 1º de la ley 71 de 1988.” (fl. 26).
En razón a que la inconformidad planteada en el recurso de apelación deviene directamente de la Resolución No. 9963 de 2006 expedida por Cajanal, mediante la cual se reliquidó la pensión de jubilación gracia, el juez natural en segunda instancia sólo podía pronunciarse al respecto dentro del marco de lo expuesto en el recurso y por ello es razonable su decisión de inhibirse de conocer el fondo del asunto, pues los argumentos objeto de inconformidad de la accionante se dirigían, se reitera, contra la Resolución No. 9963 de 2006, la cual pudo ser demandada dentro del mismo proceso, cuyo inicio data del 15 de febrero de 2007.
Lo anterior se puede evidenciar en el escrito de tutela cuando manifiesta:
“9. Mediante la resolución numero 9963 del 21 de noviembre de 2006 la Caja Nacional de Previsión Social dio cumplimiento a la decisión judicial que ordeno reliquidar la pensión por factores salariales.
- Mediante dicha resolución se Reliquido la pensión de jubilación de la accionante pero se omitió indexar las cantidades reconocidas con ocasión a dicha reliquidación, tampoco se efectuó el reajuste de la pensión de acuerdo con los previsiones de la ley 71 de 1989, ni se cancelaron los interés (sic) moratorios de que trata el artículo 141 de la ley 100, en consecuencia la accionante continuo el tramite judicial ante el juez contenciosos para que se les reconocieran las pretensiones que restablecían tales derechos.
(…)
- La accionante por intermedio del suscrito formulo la apelación en contra de la referida sentencia, para que se decretar (sic) el restablecimiento de sus derecho dado que los valores reconocidos mediante la resolución numero 9963 no se actualizo (sic), ni el reajuste de la mesada pensiónales se había efectuado en debida forma…” (Negrilla fuera de texto) (fls. 2-3).
Así entonces, aunque en principio, se podría pensar que el acto administrativo contenido en la Resolución No. 9969 de 21 de noviembre de 2006 era un acto de ejecución por medio del cual se daba cumplimiento a una orden judicial y por lo tanto que no era demandable, al analizar los cargos formulados en sede de apelación se observa que la inconformidad planteada por la interesada, se reitera, era contra dicho acto sobre los aspectos que presuntamente derivaban directamente del cumplimiento a la orden de tutela.
Por lo anterior, se puede concluir que al momento de la apelación lo que se alegaba no era la reliquidación de la mesada pensional sino que los valores que habían sido reconocidos mediante la resolución No. 9963 y el reajuste pensional no se habían hecho en debida forma, por lo que sobre esto debía pronunciarse el juez de segunda instancia teniendo en cuenta la orbita del recurso de apelación como se vio anteriormente, no pudiendo el juez extralimitarse de lo argumentado en éste en virtud del carácter que tiene esta jurisdicción de ser rogada en la que el juez debe someterse única y exclusivamente a los aspectos sometidos a su decisión.
La labor de la segunda instancia consiste en verificar, sobre la base de la decisión impugnada, el acierto o el error del A-quo en el juicio realizado, circunscribiéndose a dicho aspecto de su competencia. Éste recurso es un instrumento judicial, para impugnar la sentencia, controvirtiéndola con argumentos que apunten a desvirtuarla total o parcialmente, y sirvan de marco al juez de segunda instancia para llevar a cabo la función revisora que comporta tramitar y decidir una apelación. Esa función, que no es oficiosa, tiene que apoyarse en la argumentación contenida en la sustentación del recurso de apelación, que le debe servir al Ad quem para soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera instancia, según lo pretendido por el apelante.
Atendiendo lo anteriormente expuesto, al no configurarse ningún defecto en la providencia impugnada pues su decisión se encuentra razonadamente soportada, hay lugar a negar el amparo pretendido por la accionante.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
NIÉGASE, por las razones expuestas en esta providencia, la acción de tutela instaurada por la señora Dila del Carmen Córdoba Valoyes contra el Tribunal Administrativo del Chocó, por haber proferido la Sentencia de 25 de noviembre de 2010 que revocó el fallo de 29 de abril de 2010 proferido por el Juzgado 2º Administrativo de Quibdó y, en consecuencia, se inhibió de conocer el fondo del asunto, planteado en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por ella contra la Caja Nacional de Previsión Social.
Cópiese, notifíquese y, si no fuere impugnada, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cúmplase.
La presente providencia fue discutida en la Sala de la fecha.
BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ GERARDO ARENAS MONSALVE
VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA.
[1] a) Defecto orgánico: Que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece absolutamente de competencia. b) Defecto procedimental absoluto: Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Que surge cuando el Juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Se presenta cuando el Juez fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f) Decisión sin motivación: Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. g) Desconocimiento del precedente: Según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h) Violación directa de la Constitución: Cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
[2] Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección B. Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Sentencia de 24 de septiembre de 2009. Expediente Nº 11001-03-15-000-2009-00808-00. Acción de tutela. Actor: María Cristina Llanos de Villa. “Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, b) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, c) Que se dé cumplimiento al requisito de la inmediatez, d) Que cuando se trate de una irregularidad procesal, esta tenga un efecto decisivo o determinante en la providencia que se impugna y afecte los derechos fundamentales de la parte actora, e) Que se identifiquen de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración, como los derechos vulnerados y que se haya alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que hubiere sido posible, f) Que no se trate de sentencias proferidas en procesos de acción de tutela, de acción de cumplimiento o de acción popular.”.
[3] Sustentar significa “…4. Defender o sostener determinada opinión…” Según el Diccionario de la Lengua Española, Vigésima Primera Edición, 1992, pag, 1365.
[4] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado interno No. 9708-2005, actor: Aura Isabel Rubio Morán, M.P. doctor: Jaime Moreno García.
[5] “La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. (…)”.
Publicado Por: julio 15, 2015