CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de julio de dos mil once (2011)

Radicación número: 11001-03-15-000-2011-00416-00(AC)

Actor: ROQUE MOLINA SUAZA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO

Referencia: ACCION DE TUTELA

Decide la Sala la acción de tutela instaurada por Roque Molina Suaza contra el Tribunal Administrativo del Atlántico por haber proferido, dentro del proceso ejecutivo incoado por él contra el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte - Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, el Auto de 22 de febrero de 2011, por el cual se declaró la nulidad de todo lo actuado y se ordenó al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Barranquilla abstenerse de iniciar el proceso ejecutivo y levantar las medidas cautelares decretadas.

EL ESCRITO DE TUTELA

ROQUE MOLINA SUAZA interpuso acción de tutela contra la mencionada Autoridad Judicial por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad, a la vida digna y a la dignidad humana. Como consecuencia de la protección incoada, solicitó:

- Ordenar al Tribunal Administrativo del Atlántico revocar los numerales 2º y 3º de la parte resolutiva del Auto de 22 de febrero de 2011 y, en consecuencia, mantener vigente: (a) el Auto de 17 de febrero de 2005, por el cual se libró mandamiento de pago en su favor y (b) las medidas cautelares de secuestro y embargo adoptadas en el curso del mismo proceso.

Como fundamento de su reclamo constitucional expuso:

Promovió demanda ejecutiva contra el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte –en adelante IDRD- ante el Tribunal Administrativo del Atlántico; Corporación que, mediante Auto de 17 de febrero de 2005, libró mandamiento de pago en su favor por la suma de $43´896.000,oo. Posteriormente el Tribunal decretó, a través del Auto de 21 de febrero de 2005, las medidas de embargo y secuestro solicitadas.

En razón a la entrada en funcionamiento de los Juzgados Administrativos, el Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla avocó el conocimiento de la referida demanda mediante Auto de 20 de octubre de 2006.

En virtud de lo dispuesto en el numeral 8º de la Resolución No. 002 de 2004 de la Superintendencia Distrital de Liquidaciones - luego Dirección Distrital de Liquidaciones – por la cual se ordenó la toma de posesión y apertura del proceso de disolución y liquidación del IDRD, el Juzgado ordenó la suspensión del trámite ejecutivo a través del Auto de 13 de abril de 2007.

Por la Resolución No. 499 de 8 de julio de 2005 la Superintendencia Distrital de Liquidaciones resolvió incorporar, como crédito quirografario, la suma de $43´896.000 en calidad de  acreencia en su favor.

Mediante la Resolución No. 018 de 27 de diciembre de 2007 la Dirección Distrital de Liquidaciones declaró terminada la existencia del IDRD, dejando en sus manos y en las de la Alcaldía de Barranquilla el cumplimiento de las deudas del extinto Instituto. Dicha circunstancia implicó: (a) el desaparecimiento de los fundamentos para la suspensión de la demanda ejecutiva, máxime cuando su acreencia no fue saldada y, (b) la sustitución del obligado a cubrirla.

Con derecho de petición le solicitó a la Dirección Distrital de Liquidaciones el pago de la deuda, entidad que contestó que ello era imposible en la medida en que el IDRD se había extinguido.

Como consecuencia de lo anterior le solicitó al Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla el reinició del proceso ejecutivo, teniendo en cuenta como sucesores procesales a la Dirección Distrital de Liquidaciones – Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.

La referida autoridad judicial accedió a lo pretendido, a través de Auto de 15 de febrero de 2009, materializando las medidas cautelares decretadas con el Auto de 17 de julio de 2009.

El Distrito de Barranquilla solicitó la terminación del proceso por pago así como también la nulidad del mismo, pretensión esta última a la que accedió el Tribunal Administrativo del Atlántico a través del Auto de 22 de febrero de 2011.

La nulidad, empero, afectó el Auto de mandamiento ejecutivo de 17 de febrero de 2005 dictado contra una autoridad diferente a la interviniente, esto es, contra el IDRD y no contra el Distrito de Barranquilla.

Con dicha actuación el Tribunal desconoció no sólo el material probatorio obrante dentro del expediente, que daba cuenta de que el mandamiento de pago se libró contra el IDRD, sino que desconoció la figura de la sucesión procesal consagrada en el artículo 60 del C.P.C., incurriendo, adicionalmente, en defecto sustantivo. Al respecto, precisó:

“5.6. En el caso en comento el Tribunal Administrativo del Atlántico, está aplicando la ley 550 de 1999 al mandamiento ejecutivo proferido por esa Corporación el 17 de febrero de 2005 cuando en verdad el mencionado mandamiento ejecutivo se libró contra el INSTITUTO DISTRITAL PARA LA RECREACIÓN Y EL DEPORTE “I.D.R.D.”, a quien no se aplica la ley 550 de 1999 ni antes de su liquidación, ni durante su liquidación ni después de liquidada.”.

LA PROVIDENCIA ACUSADA

Providencia del Tribunal Administrativo del Atlántico, de 22 de febrero de 2011, mediante la cual se dispuso:

(i) Revocar los Autos de 27 de septiembre de 2010[1] y de 4 de octubre de 2010[2], proferidos por el Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla;

(ii) Declarar la nulidad de todo lo actuado desde el Auto de 17 de febrero de 2005, por el cual la misma Corporación libró mandamiento de pago a favor del señor Molina Suaza; ordenando al a quo abstenerse de iniciar el proceso ejecutivo “con fundamento en el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, y en las sentencias de la Honorable Corte Constitucional C-493 de 2002 y C-061 de 2010.”.

(iii) Ordenó el levantamiento de las medidas cautelares de embargo y secuestro que se hubieran proferido en el proceso.

Sustentó su decisión en las razones que a continuación se sintetizan:

El problema jurídico a ser resuelto fue formulado por el Tribunal de la siguiente manera:

“Luego de analizar el auto objeto de apelación y los argumentos de los apelantes esgrimidos en la sustentación del recurso, considera esta sala que la discusión reside en establecer si con fundamento en los artículos 2, 83 y 209 de la Constitución Política debe inaplicarse el Num. 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, para evitar el quebrantamiento de los derechos fundamentales del ejecutante, o en su defecto, determinar si el presente proceso debe suspenderse por haberse iniciado con anterioridad a la suscripción del acuerdo de reestructuración de la entidad ejecutada, o si el mismo no debió iniciarse por ser posterior al mismo, en virtud del mandato contenido en el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999.”.

Del material probatorio allegado al expediente puede concluirse que el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla –hoy ejecutado- suscribió con sus acreedores un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos en diciembre de 2002. Así entonces, tanto el proceso de ejecución en estudio como el reconocimiento de la calidad de sucesor procesal del Distrito fueron posteriores a la suscripción de su Acuerdo de Reestructuración.

Bajo dicho presupuesto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley 550 de 1999 y lo sostenido por la Corte Constitucional en las providencias C-061 de 2010 y C-493 de 2002, no es ajustado a la normatividad aplicable la iniciación de procesos ejecutivos de entes sometidos a la referida Ley frente a deudas surgidas con anterioridad o posterioridad al proceso de reestructuración de pasivos. Afirmó: “Así las cosas, los procesos que se presenten con anterioridad al acuerdo de reestructuración se “suspenderán de pleno derecho” y aquellos que se presenten con posterioridad al mismo no deben iniciarse y de hacerse, la actuación procesal es nula por falta de competencia.”.

Por lo anterior, se configura la causal de nulidad establecida en el numeral 2º artículo 140 del C.P.C. y, en consecuencia, el proceso ejecutivo en estudio se encuentra viciado desde que se ordenó librar mandamiento de pago a través del Auto de 17 de febrero de 2005.

ACTUACIÓN PROCESAL INSTANCIA

El Despacho de la Consejera Doctora Bertha Lucía Ramírez de Páez, mediante Auto de 11 de abril de 2011 obrante a folio 57 del expediente, admitió la demanda de tutela ordenando notificarla al Tribunal Administrativo del Atlántico. Por haber sido negada en Sala la ponencia inicial, el expediente fue remitido a este Despacho el 23 de mayo de 2011 (fl. 97). Mediante Auto de 24 de mayo de 2011 se negó la medida provisional solicitada por el actor y se dispuso vincular a este trámite al Distrito Especial – Industrial y Portuario de Barranquilla y al Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla[3] por tener interés directo en las resultas de la acción (fls. 98 a 100).

INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO

(a) Tribunal Administrativo de Atlántico.-

En Oficio visible a folios 71 a 81 del expediente los Doctores Oscar Wilches Donado, Ángel Hernández Cano y Luis Carlos Martelo, en condición de Magistrados de la Corporación accionada, presentaron informe sobre el asunto en litigio solicitando se declare la improcedencia de la acción, por cuanto:

De conformidad con lo sostenido por la Corte Constitucional la acción de tutela contra providencias judiciales es, en principio, improcedente, salvo que se esté frente a un pronunciamiento judicial en el que se haya incurrido en vía de hecho, situación que no se evidencia en el presente asunto, en la medida en que el Auto proferido por el Tribunal, con ponencia del ex Magistrado Hernando Duarte Chinchilla, no constituye una decisión caprichosa o arbitraria, dado que ella se fundó en el hecho de que la obligación a cargo del Distrito surgió con posterioridad a la celebración de un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos. Al respecto, finalizó:

“Por las mismas razones anteriores, estimo que no se le violó el derecho fundamental al debido proceso, considera esta corporación que no existe trasgresión o violación alguna, pues, al no existir la solicitada vía de hecho, ni violación del derecho fundamental al debido proceso, siendo éstos la causa para la protección de aquellos, mucho menos existe o se configura violación alguna respecto de los mismo.”.

(b) Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.-

En Oficio visible a folios 123 a 129 del expediente el Abogado Giovanni Francisco Pardo Cortina, en calidad de apoderado del ente territorial vinculado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones del accionante por las razones que a continuación se compendian:

Si bien el Juzgado Primero Administrativo, cuando fue informado del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, suspendió el proceso ejecutivo, omitió remitir todo el expediente al proceso de liquidación, en cumplimiento de lo dispuesto en el literal d) y en el parágrafo 2º del artículo 2º del Decreto Ley 254 de 2000. A su turno, el artículo 6º literal d) del Decreto ibídem, dispone que iniciado el proceso de liquidación, debe informarse a los jueces con el objeto de que terminen los procesos ejecutivos en curso. Agregó:

“Por lo anterior, es imposible librar mandamiento de pago contra el extinto IDRD, pues el proceso de liquidación lo impidió y en la actualidad con mucho más razón, pues dicha entidad no existe, por haber terminado el proceso de liquidación.”.

Agregó que no es el Distrito el encargado de cubrir el pasivo del IDRD y que para llegar a una conclusión en tal sentido debió adelantarse un proceso en donde el objeto del mismo fuera determinar quién debe asumir la representación de la entidad.

Adicionalmente, el accionante tiene todavía la posibilidad de requerir al Distrito el pago de la obligación, siempre y cuando haya una obligación expresa del ente territorial para atender a ella. Precisó:

“No existe ninguna vulneración a los derechos fundamentales del accionante porque él tiene otro medio de defensa administrativa como es solicitar al Distrito de Barranquilla el pago directo de su acreencia por ser posterior al acuerdo de reestructuración de pasivos, siempre y cuando dicha obligación esté legalmente a cargo del ente territorial.”.

La decisión cuestionada mediante la presente acción se encuentra ajustada a lo ordenado por el artículo 58 de la Ley 550 de 1999, en la medida en que el proceso ejecutivo adelantado contra el IDRD inició en el año 2004, esto es, con posterioridad a la fecha en la que el Distrito adelantó su Acuerdo de Reestructuración de Pasivos.

No es acertado, tampoco, admitir que se incurrió en un yerro porque se dejó sin efectos un mandamiento de pago librado contra el IDRD, en la medida en que debido a que el sucesor procesal, según el Juzgado, fue el Distrito, el mandamiento de pago se extendió al ente territorial.

CONSIDERACIONES

La acción de tutela contra decisiones judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la Sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional, que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto Ley 2591 de 1991[4].

Más adelante, mediante sentencias de tutela, la misma Corte permitió de forma excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales analizar nuevamente la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo que se adoptó envuelve en realidad una vía de hecho, entendida ésta como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad.

Esta Sala, en líneas generales, comparte la jurisprudencia constitucional según la cual en el Estado Social de Derecho la prevalencia de los derechos fundamentales compromete la actuación de las autoridades públicas, incluidas las de los Jueces de la República, por ello si bien esta acción resulta procedente contra providencias judiciales, ella es absolutamente excepcional en tanto que la seguridad jurídica y el respeto al debido proceso no permiten el carácter temporal de tales decisiones, ni la existencia de la tutela como última instancia de todos los procesos y acciones.

La evolución de la jurisprudencia sobre la materia ha llevado a desarrollar un test para determinar: a) la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; y, b) los defectos de fondo de la providencia judicial acusada, esto con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de su aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente en la tarea de identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional.

Bajo el rótulo de las causales de procedibilidad se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales, siendo estas las siguientes: a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, b) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona afectada, c) Que se dé cumplimiento al requisito de la inmediatez, d) Que cuando se trate de una irregularidad procesal, esta tenga un efecto decisivo o determinante en la providencia que se impugna y afecte los derechos fundamentales de la parte actora, e) Que se identifiquen de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración, como los derechos vulnerados y que se haya alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que hubiere sido posible, f) Que no se trate de sentencias proferidas en procesos de acción de tutela, acción de cumplimiento o acción popular.

Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo[5]: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución.

Delimitación del caso.

Del escrito de tutela es posible establecer que el problema jurídico se contrae a determinar si el Tribunal Administrativo del Atlántico vulneró los derechos incoados  por el señor Roque Molina Suaza al haber proferido, dentro de la acción ejecutiva adelantada por él contra el IDRD, el Auto de 22 de febrero de 2011.

Teniendo en cuenta, entonces, la excepcionalidad de la acción de tutela contra providencia judicial, en donde se debe acompasar, por un lado, la seguridad jurídica y la autonomía e independencia de los jueces y, por el otro, la supremacía de la constitución y la justicia material, la jurisprudencia ha desarrollado una serie de requisitos que se deben superar previamente a la decisión de entrar a analizar de fondo los cargos incoados contra un pronunciamiento de una autoridad judicial.

En el presente asunto, concretamente y de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: (i)  la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, pues -en aplicación del principio de iura novit curia así como de la informalidad que acompaña a la acción de tutela- recae sobre la presunta violación de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, en la medida en que mediante una decisión judicial –cuestionada en esta instancia- se está dando por terminado –a través de la declaratoria de nulidad de todo lo actuado- un proceso ejecutivo en el que el interesado ve comprometidos su intereses y que ha venido adelantando en pro de la consecución del pago de una acreencia que, además, fue sometida a un proceso de reestructuración de pasivos en la cual no obtuvo su pago y que no puede ser óbice, en principio, para el desconocimiento de la misma; (ii) se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes para obtener un pronunciamiento favorable a los intereses del actor en sede judicial, encontrando que el mismo ha sido diligente en el reclamo de su acreencia; (iii) la tutela se interpuso dentro de un término razonable, si se tiene en cuenta que la  providencia del Tribunal es de 22 de febrero de 2011 y la tutela se incoó el 28 de marzo del mismo año, esto es, a 1 mes de proferida la decisión que puso fin a su proceso ejecutivo; (iv) dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que lo llevan a atacar por esta vía las providencias judiciales; y, (v) las sentencias cuestionadas se profirieron dentro de un proceso ejecutivo.

Por lo anterior, entonces, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, procederá a efectuar el estudio del fondo planteado. En dicho sentido, ha de sintetizarse que el actor de manera concreta y principal alegó la ocurrencia de defectos sustantivo y fáctico.

Con tal objeto la Sala abordará el asunto sometido a consideración haciendo una breve caracterización de los Acuerdos de Reestructuración de Pasivos, para, posteriormente, analizar el caso sometido a consideración de cara a los argumentos expuestos por el interesado.

(i) De los Acuerdos de Reestructuración de Pasivos.-

En los términos de lo dispuesto en la Ley 550 de 30 de diciembre de 1999[6], ha de entenderse que el legislador, en ejercicio de las funciones establecidas en los artículos 150 [numeral 21] y 334 de la Constitución Política, estableció una serie de mecanismos[7] en virtud de los cuales adoptó medidas de intervención económica para conjurar la crisis financiera que estaba afectando no sólo a las empresas privadas sino a los entes territoriales, motores de la generación de empleo en el país y en consecuencia del desarrollo armónico y sostenible del mismo[8].

Dentro de este marco y sobrepasando la noción de procesos judiciales concursales y de liquidación forzosa, en los cuales el objetivo principal era el pago de las deudas contraídas por las entidades sometidas a ellos, se creó un mecanismo denominado Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, aplicable a los entes territoriales[9], con la finalidad de sacar avante a la empresa o entidad sometida a él, sin generar, obviamente, la extinción de las obligaciones contraídas previamente pero propendiendo, de igual forma, por recuperar a dicha célula con el objeto de que continuara cumpliendo con su misión productiva de notable interés general.

Esta intervención frente a los entes territoriales fue justificada no sólo desde la óptica de lograr el desarrollo armónico de las regiones sino también, al amparo de lo dispuesto en el artículo 287 Constitucional, desde la posibilidad de interferir en la autonomía territorial, siempre y cuando no se afectara su núcleo esencial, con miras a lograr una ponderación entre la consecución de una República unitaria y la existencia de un principio auto gestión de los entes territoriales[10].

Concretamente el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos fue definido por el artículo 5º de la Ley 550 de 1999 en los siguientes términos:

“Artículo 5°. Acuerdo de reestructuración. Se denomina acuerdo de reestructuración la convención que, en los términos de la presente ley, se celebre a favor de una o varias empresas con el objeto de corregir deficiencias que presenten en su capacidad de operación y para atender obligaciones pecuniarias, de manera que tales empresas puedan recuperarse dentro del plazo y en las condiciones que se hayan previsto en el mismo.”.

De conformidad con lo expuesto, entonces, el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos es un mecanismo extrajudicial y de naturaleza contractual que permite, dentro de un marco de negociación, llegar a un punto en el que la reactivación de la empresa guíe la adopción de medidas destinadas a amparar los créditos. La suscripción de este Acuerdo, a su turno, está antecedida de una serie de etapas que deben agotarse con el objeto de garantizar el debido proceso de todos los interesados.

Concretamente, y en atención a la importancia que la referida disposición ostenta en el presente asunto, el artículo 58, numeral 13 dispuso:

“Artículo 58. Acuerdos de reestructuración aplicables a las entidades territoriales. Las disposiciones sobre acuerdos de reestructuración e instrumentos de intervención a que hace referencia esta ley serán igualmente aplicables a las entidades territoriales, tanto en su sector central como descentralizado, con el fin de asegurar la prestación de los servicios a cargo de las mismas y el desarrollo de las regiones, teniendo en cuenta la naturaleza y las características de tales entidades, de conformidad con las siguientes reglas especiales:

(...)

13. Durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración, se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, y no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos de la entidad. De hallarse en curso tales procesos o embargos, se suspenderán de pleno derecho.

(...)”.

El referido numeral fue objeto de pronunciamiento de exequibilidad por parte de la Corte Constitucional en la Sentencia C-493 de 26 de junio de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño, en la que se afirmó que dichas medidas no pueden interpretarse aisladamente del conjunto normativo en las que se inscriben y que, contrario a constituir una violación del derecho al acceso a la administración de justicia, pretenden que en el marco de una negociación se adelante el pago de pasivos de la entidad, en beneficio de los acreedores. Al respecto, se afirmó:

“Así entonces, las medidas del numeral 13 en referencia, es decir, la suspensión de términos de prescripción, la no operancia de la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, la no iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos de la entidad, y la suspensión de tales procesos o embargos, lejos de configurar la vulneración del derecho a la igualdad, el incumplimiento de las obligaciones del Estado y el desconocimiento de derechos adquiridos de los extrabajadores, son medidas razonables y proporcionadas, coherentes con la finalidad de la Ley 550 y con la necesidad de recuperación institucional de las entidades territoriales, encargadas de garantizar la atención de las necesidades básicas de la población. Además, estas medidas no constituyen una forma de extinción de las obligaciones a cargo de los departamentos, distritos y municipios sino un mecanismo para poder cumplir con ellas, en la medida en que se recupere la capacidad de gestión administrativa y financiera de la respectiva entidad territorial. De esta forma, considera la Corte que el legislador atiende adecuadamente la tensión que pudiese existir entre la prevalencia del interés general y los derechos que asisten a los acreedores del respectivo ente seccional o local que, en aplicación de la Ley 550, acude a un acuerdo de reestructuración.”.

Por último, tal como lo resaltó la Corte Constitucional en las Sentencias C-126 de 2003 y C-625 del mismo año, los Acuerdos de Reestructuración están guiados por los siguientes principios: (i) universalidad, en la medida en que afecta la totalidad del patrimonio del deudor para garantizar el pago de la totalidad de sus obligaciones; (ii) colectividad, en razón a que deben poder participar todos los acreedores; (iii) publicidad, en cuanto se debe garantizar que todos los acreedores sean llamados a participar dentro del proceso; (iv) igualdad, predicable frente a la oportunidad de participar, votar y obtener el pago de sus acreencias, sin perjuicio de la existencia de reglas sobre la prevalencia de algunos créditos; y, (v) preferencia, pues suspende los demás procesos encaminados a obtener el pago de acreencias.

(ii) Del caso concreto.-

De manera concreta puede establecerse que el reclamo del accionante contra la decisión del Tribunal de declarar la nulidad de todo en el proceso ejecutivo, consiste en que éste haya aplicado literalmente el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, sin tener en cuenta que la deuda por él reclamada no es directamente frente al patrimonio del Distrito, el cual suscribió un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos en un proceso que se inició en el año 2002, sino contra el remanente del IDRD y en condición de sucesor procesal.

Esta situación implica la posible ocurrencia de un defecto fáctico, en la apreciación de las condiciones de su crédito, que llevó al Tribunal  un defecto sustantivo, por aplicación indebida del numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, razón por la cual, el asunto será abordado desde dicha óptica.

Con tal objeto, se resaltan los siguientes supuestos acreditados dentro de la acción de amparo:

(A) Actuaciones Administrativas.

Por la Resolución No. 216 de 5 de enero de 2005, expedida por la Superintendencia Distrital de Liquidaciones -IDRD en Liquidación-, se rechazó la solicitud de reconocimiento y pago de una obligación a favor del señor Roque Molina Suaza contra la masa liquidatoria del IDRD, por encontrarse acreditado el fenómeno de la caducidad (fls. 12 y 13).

Posteriormente por la Resolución No. 499 de 8 de julio de 2005, al resolver recurso de reposición contra la anterior decisión, se decidió incluir una acreencia quirografaria a favor del señor Molina Suaza dentro de la masa liquidatoria del IDRD, por un valor de $43´893.000,oo, por concepto de (fls. 15 y 16):

“... la pretensión se contrae a la solicitud de reconocimiento y pago de los contratos de Consultoría No. 013 de julio 30 de 2000, 015 de 4 de agosto de 2000 y 017 de 14 de agosto de 2000, y 017 de 15 agosto de 2000 (sic), por valor de $43.893.000.oo, equivalentes al 50% del valor de dichos contratos, (...)”.  

A través de la Resolución No. 018 de 27 de diciembre de 2007, suscrita por la Directora Distrital de Liquidaciones y “Representante Legal del ... I.D.R.D En liquidación”, declaró terminada la existencia legal del Instituto en liquidación y ordenó la cancelación de su RUT, del NIT y de los demás registros pertinentes. En su parte motiva, es de resaltar, se sostuvo lo siguiente:

“Que la provisión para la defensa jurídica y la administración, conservación y custodia del archivo y las situaciones jurídicas no definidas la administración de bienes y valores que pudieren constituirse como remanentes del proceso liquidatorio destinados al pago de acreedores reconocidos, la administración, coordinación y control de la defensa jurídica de la entidad y la asunción de algunas actividades relacionadas con la liquidación xxxxxxx del INSTITUTO DISTRITAL PARA LA RECREACIÓN Y EL DEPORTE I.D.R.D. EN LIQUIDACIÓN, se encuentra debidamente constituida; el archivo fue entregado en custodia de la DIRECCIÓN DE LIQUIDACIONES al igual que la defensa jurídica del I.D.R.D. EN LIQUIDACIÓN”.

(B) Actuaciones Judiciales.

Mediante providencia de 17 de febrero de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico[11], libró mandamiento de pago por la vía ejecutiva a favor del aquí accionante y contra el IDRD, por la suma de $43´896.000,oo más los intereses legales moratorios respectivos (fls. 17 a 22).

Al haberse proferido la Resolución No. 018 de 2007 sin obtener el pago de su obligación, le solicitó al Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla reactivar el proceso ejecutivo, teniendo como sucesor procesal al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y a la Dirección Distrital de Liquidaciones.

Dicha petición fue atendida por el referido Despacho a través de la providencia de 12 de febrero de 2009, por la cual se reactivó el proceso ejecutivo; se declaró como sucesor procesal solamente al Distrito, negándose la intervención de la Dirección Distrital de Liquidaciones; y, se ordenó comunicar la decisión al Jefe de la Oficina de Reestructuración de Pasivos del Distrito de Barranquilla y a la Oficina de Reestructuración de Pasivos Territoriales del Ministerio de Hacienda.

Previa solicitud de nulidad formulada por el Distrito de Barranquilla el Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla, mediante providencia de 27 de septiembre de 2010, se decidió no acceder a dicha pretensión, pero si decretar la suspensión del proceso ejecutivo, en la medida en que el Distrito Especial se encontraba en proceso de Acuerdo de Reestructuración de Pasivos.  Adicionalmente, se dispuso levantar las medidas de embargo y secuestro dictadas dentro del proceso (fls. 34 a 37).

Mediante Auto de 4 de octubre de 2010, el a quo dejó sin efectos la decisión de levantar las medidas cautelares y, en su lugar ordenó simplemente su suspensión.

Contra la anterior decisión las partes incoaron recurso de apelación, alegando[12]:

(i) Roque Molina Suaza: No se discute la existencia de la norma aplicada por el a quo, sin embargo, debe tenerse en cuenta que la deuda reclamada no proviene directamente del Distrito sino de una entidad descentralizada por servicios; no siendo dable confundir los dos procesos de reestructuración. Agregó:

“2.11. Ahora, el proceder de las autoridades administrativas, DIRECCIÓN Distrital DE LIQUIDACIONES Y EL DISTRITO ESPECIAL INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA, también transgreden el principio de la confianza legítima consagrado en los artículos 2, 83 y 209 de la C.P., en el sentido de que mi mandante como acreedor quirografario se sometió al proceso de liquidación de a entidad, en donde se le reconoció e incorporó a la masa liquidatorio (sic) del I.D.R.D., a la prelación de crédito y a los demás trámites y etapas del proceso liquidatorio; sin embargo, a pesar de haber finalizado dicho proceso liquidatorio no se le pagó su crédito; situación que constituye per-se una defraudación al principio de la confianza legítima, defraudación en la que también incurrió el Distrito de Barranquilla, al pretender desconocer el crédito de mi mandante y someter su pago a los efectos de un acuerdo de reestructuración de pasivo, figura no es (sic) aplicable al caso en comento.”.

(ii) Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla: De conformidad con lo dispuesto en el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, no pueden iniciarse procesos ejecutivos cuando una entidad se encuentra en un proceso de Reestructuración de Pasivos y, en el presente asunto, el ejecutivo es posterior a que el Distrito inició el referido trámite, por lo cual, hay nulidad de todo lo actuado.

Acogiendo las pretensiones del ente territorial demandado, mediante Auto de 22 de febrero de 2011, el Tribunal Administrativo del Atlántico accedió a declarar la nulidad de todo lo actuado desde el Auto de 17 de febrero de 2005.

(C) Análisis.

De un análisis del material probatorio previamente citado lo primero que ha de resaltarse es que el actor, cumpliendo con sus cargas procesales, alegó dentro del recurso de apelación que interpuso contra el Auto de 27 de septiembre de 2010 proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla, el hecho de que no podía confundirse el proceso de reestructuración de pasivos adelantado por el extinto I.D.R.D. con el adelantado por el Distrito y que, además, debía valorarse la condición de sucesor procesal que en el proceso ejecutivo se había dado al ente territorial.

Esta situación, se observa, no fue analizada por el Tribunal, autoridad que al interpretar la deuda reclamada por el actor como un reclamo frente al Distrito dio aplicación al numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, concordante con lo dispuesto por la Jurisprudencia Constitucional a través de las Sentencias C-493 de 2002 y C-061 de 2010.

Así entonces, en el presente asunto no se cuestiona que se haya dado una indebida interpretación de la disposición previamente citada, pues el Tribunal cumplió con su carga de darle un alcance a la misma de acuerdo con los lineamientos constitucionales, la duda razonable que se presenta, por el contrario, parte de la adecuación de los hechos a dicha norma, esto es, si bajo las condiciones especiales del caso podría pensarse que el reclamo se dirige contra el patrimonio del Distrito directamente y, en consecuencia, se subsume en la norma pluricitada o si, por el contrario, otra es la solución si se analiza que el reclamo es contra el remanente del IDRD.

Bajo esta premisa, se encuentra que el Tribunal no expuso detalladamente las razones por las cuales arribó a la conclusión de que debía aplicarse en el presente asunto dicha norma de derecho, a pesar de lo sostenido en el recurso de apelación por la parte interesada, razón por la cual no cumplió con la carga argumentativa necesaria para desechar el supuesto fáctico propuesto por el señor Molina Suaza y, en consecuencia, por este aspecto, es viable acceder a las pretensiones de la acción, previas las siguientes precisiones:

(i) En virtud de los principios que regulan los Acuerdos de Reestructuración de Pasivos no se está ordenando que se dejen vigentes las medidas cautelares decretadas dentro del proceso ejecutivo aquí en discusión, pues no se podría afectar la masa de acreedores del Distrito por esta vía y, en consecuencia, una decisión en tal sentido sólo le corresponde al juez natural y no al juez constitucional de amparo;

(ii) Tampoco puede validar la Sala, con el acervo probatorio arrimado al presente asunto, si el Distrito es la entidad competente para asumir las obligaciones no saldadas por el extinto I.D.RD. dentro de su proceso liquidatorio.

(iii) La presente providencia no constituye, en forma alguna, un pronunciamiento favorable a las pretensiones del accionante dentro del proceso ejecutivo, sino un amparo a sus derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia que se concreta en la obligación del Tribunal de efectuar un nuevo pronunciamiento, en el que analice los supuestos planteados por el interesado, dentro del marco de sus competencias y de las particularidades de una deuda reconocida dentro del Acuerdo de reestructuración de pasivos que no fue saldada.

(iv) No encuentra la Sala acreditada la vulneración de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad, a la vida digna y a la dignidad humana, en la medida en que el actor no acredita las implicaciones de la deuda frente a su nivel de vida y el de sus familiares. Sin embargo, tal como se anunció acápites anteriores, si se ampararán los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

(D) Conclusión.

Así las cosas, la Sala: (i) tutelará los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia; y, en consecuencia, se ordenará al Tribunal ad quem que dentro del proceso ejecutivo aquí discutido efectúe un nuevo pronunciamiento atendiendo a los parámetros aquí establecidos; y, (ii) se negarán las demás pretensiones, relacionadas con la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad, a la vida digna y a la dignidad humana.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

AMPÁRANSE, en atención a las consideraciones expuestas en esta providencia, los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del señor ROQUE MOLINA SUAZA. En consecuencia,

DÉJASE sin efecto alguno la providencia del Tribunal Administrativo del Atlántico de 22 de febrero de 2011.

ORDÉNASE al Tribunal Administrativo del Atlántico que, dentro de un plazo no superior a 40 días siguientes a la notificación de esta providencia, resuelva en segunda instancia el incidente de nulidad propuesto por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, haciendo un nuevo examen de toda la prueba y de los argumentos expuestos por las partes. Debe aclararse, en todo caso, que la presente Sentencia no incide ni determina el sentido de la decisión que deberá sustituir a la que fuera anulada, pues el juez natural preserva su criterio y su propia responsabilidad al expedir el fallo sustitutivo.

Niéganse las demás pretensiones de la demanda, relacionadas con la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad, a la vida digna y a la dignidad humana, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y, si no fuere impugnada, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cúmplase

La presente providencia fue discutida en la Sala de la fecha.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ          GERARDO ARENAS MONSALVE

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

[1] Por el cual, al resolver la solicitud de nulidad formulada por el Distrito de Barranquilla con fundamento en los numerales 2º y 5º del artículo 140 del C.P.C., se resolvió negar la misma pero suspender el proceso de conformidad con lo ordenado por la Ley 550 de 1999; y, ordenó el levantamiento de las medidas cautelares.

[2] Por el cual se ordenó revocar la decisión del levantamiento de las medidas cautelares.

[3] Al respecto es de precisar, que en esta instancia no se obtuvo manifestación alguna por parte del Juzgado, a pesar de que por notificación de la Secretaría general de esta Corporación se le informó la existencia de la presente acción (fl. 141 del expediente).

[4] Disponía el referido artículo: “Cuando las sentencias y las demás providencias judiciales que pongan término a un proceso, proferidas por los jueces superiores, los tribunales, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, amenacen o vulneren un derecho fundamental, será competente para conocer de la acción de tutela el superior jerárquico correspondiente.

Cuando dichas providencias emanen de Magistrados, conocerá el Magistrado que le siga en turno, cuya actuación podrá ser impugnada ante la correspondiente sala o sección.

Tratándose de sentencias emanadas de una sala o sección, conocerá la sala o sección que le sigue en orden, cuya actuación podrá ser impugnada ante la sala plena correspondiente de la misma corporación.

(...)”.

[5] a) Defecto orgánico: Que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece absolutamente de competencia. b) Defecto procedimental absoluto: Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Que surge cuando el Juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Se presenta cuando el Juez fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f) Decisión sin motivación: Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. g) Desconocimiento del precedente: Según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h) Violación directa de la Constitución: Cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

[6] Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan otras disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley.”.

[7] El artículo 3º definió los instrumentos de la intervención estatal.

[8] Al respecto, en la Sentencia C-493 de 2002 se precisó: “La Ley 550 de 1999 representa así un escenario de intervención del Estado en la economía con el fin de promover y facilitar la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones.”.

[9] Frente a este tópico, en la providencia C-1143 de 2001 se argumentó: “Los acuerdos de reestructuración son, entonces, una herramienta novedosa con antecedentes sólo en el sector privado, pero no por ello en este esfuerzo legislativo se dejó por fuera a las entidades territoriales, porque al igual que las empresas particulares los entes locales también enfrentaban una situación económica muy compleja que incluso llegó a repercutir negativamente en las mismas instituciones financieras, dado que éstas proveen permanentemente a los entes territoriales de recursos de crédito para la atención de sus diversas necesidades de financiación, tal como lo hacen respecto de las empresas del sector privado.”.

[10] Al respecto, ver la Sentencia C-1143 de 2001.

[11] En un momento en el cual la primera instancia estaba siendo tramitada por la referida Corporación.

[12] Información tomada del Auto de 22 de febrero de 2011, en el cual se transcribió el recurso interpuesto por las partes.