05001-23-15-000-1994-0834-01(6774) Sección 1 2001 [Consejo de Estado]

ACTA DE APREHENSION - Acto de trámite / ACTO DEFINITIVO - Aquél que no advierte sobre recursos dispensando de agotar la vía gubernativa / REGIMEN DE TRANSITO ADUANERO - Prohibición de concederse en tratándose de textiles / DECLARACION DE IMPORTACION - Presentación en jurisdicción aduanera por la que se hizo la importación

Para la Sala no se remite a duda que el Acta de Aprehensión es el acto con que se inicia la actuación administrativa encaminada a definir la situación jurídica de la mercancía y que, por lo tanto, es un acto de trámite. En este caso, dicha actuación terminó en virtud de la Resolución 1-060-028 de 7 de febrero de 1994, en que la DIAN dispuso «la entrega definitiva» de la mercancía, en atención a que la importadora PROMIEX optó por presentar la Declaración de Importación que incluía la sanción de rescate igual al 50% del valor de la mercancía.  Con posterioridad, PROMIEX elevó petición para que se le autorizase la nacionalización según el régimen del Pacto Andino, y la DIAN se la decidió adversamente por medio del Auto 1–064–16–0001 de 9 de marzo de 1994, acusado en este proceso. Dicho auto es un acto definitivo, al tenor del artículo 50, inciso final, del CCA, comoquiera que decidió de fondo la petición aludida. En consecuencia, La DIAN debió advertir a la interesada sobre los recursos procedentes y, al no hacerlo, la dispensó de agotar la vía gubernativa, franqueando el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Procedía, por lo tanto, considerar el fondo de la controversia. Para la Sala, la aprehensión fue dispuesta con arreglo a lo establecido en los artículos 2° y 4° de la Resolución 1366 de 1993, pues el artículo 2° ordena presentar la Declaración de Importación de los textiles en la jurisdicción aduanera por la cual fueron importados, y el artículo 4° prohibe conceder a dichos textiles el régimen de tránsito aduanero. Ahora bien, si, como sostiene la actora, a causa de la aprehensión se vio compelida a presentar Declaración de Legalización –en la cual, según lo dispuesto en el artículo 58 del Decreto 1909 de 1992, no puede considerarse o incluirse ninguna exención o tratamiento especial– ello se debió y tuvo origen en una previa infracción al régimen aduanero, la cual no puede constituirse en fuente de ningún derecho. Por lo tanto, se confirmará la sentencia apelada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., veintidós de noviembre de dos mil uno

Radicación número: 05001-23-15-000-1994-0834-01(6774)

Actor: PROMOTORA DE IMPORTACIONES Y EXPORTACIONES LTDA. PROMIEX

Referencia: AUTORIDADES NACIONALES

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por PROMOTORA DE IMPORTACIONES Y EXPORTACIONES LTDA. (en adelante PROMIEX) contra la sentencia de 26 septiembre de 2000, por la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia (Sala Séptima de Descongestión), negó las súplicas de la demanda en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado contra el Acta de Aprehensión 1-068-16-11501 de 14 de diciembre de 1993 y el Auto 1-064-16-0001 de 9 de marzo de 1994, expedidos por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)- Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales Regional Medellín.

1. LA DEMANDA

1.1. PROMIEX, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda el 7 de julio de 1994 contra la Nación - Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), con las siguientes pretensiones:

1.1.1 Que se declare la nulidad del Acta de Aprehensión 1-068-16-11501 de 14 de diciembre de 1993, por la cual el Jefe de la División de Fiscalización de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – Regional Medellín dispuso la aprehensión de la mercancía consistente en una tela franela americana roja con peso de 1.550 kg, con valor FOB de US8.100,oo.

1.1.2 Que se declare la nulidad del Auto 1-064-16-0001 de 9 de marzo de 1994, a través del cual el Jefe de la División de Fiscalización de la mencionada administración negó la petición de reconsiderar la aprehensión.

1.1.3 Que a título de restablecimiento del derecho se reconozca a favor de PROMIEX, la suma de TRES MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA Y TRES MIL QUINIENTOS CUARENTA Y OCHO PESOS ($3.443.548) MCTE  equivalente al 50% del valor de la mercancía, que pagó a la DIAN por concepto de rescate a través de la figura de la legalización prevista en el artículo 82 del Decreto 1909 de 1992.

1.1.4. Asimismo se le reconozca la suma de UN MILLON TRESCIENTOS SETENTA Y SIETE MIL CUATROCIENTOS DIEZ Y NUEVE PESOS ($1.377.419) MCTE, equivalente al 20% del valor de la mercancía que pagó a la DIAN por concepto de gravamen arancelario, según Declaración de Corrección 1002501000242-1 de 1º de febrero de 1994.

1.1.5. Que las condenas de que tratan los puntos anteriores, se ajusten en su valor con base al índice de precios al consumidor o al por mayor según el artículo 178 del C.C.A. junto con los intereses corrientes y moratorios; y que a la sentencia respectiva,  se le dé cumplimiento dentro de los términos previstos en los artículos 176 y 177 del C.C.A.

1.2. Hechos

PROMOTORA DE IMPORTACIONES Y EXPORTACIONES LTDA. solicitó y obtuvo autorización del Incomex (Registro de Importación 31330 de 8 de noviembre de 1993) para importar del Ecuador 50 (sic) metros de franela americana roja, por un valor de US$42.000, dentro del marco del Pacto Andino (Decreto 1949 de 1980).

Mediante Carta de Porte Internacional 0080 de la empresa Automotores del Norte, de 2 de diciembre de 1993, se envió la mercancía desde Tulcán (Ecuador) hasta Ipiales (Nariño).

La Administración de Impuestos y Aduanas de Ipiales autorizó el Tránsito Aduanero de la mercancía desde Ipiales a Medellín, a través de la Declaración de Tránsito Aduanero No.0502 de 10 de diciembre de 1993 y Manifiesto de Carga 0618.

El 14 de diciembre de 1993 llegó la mercancía a la Aduana de Medellín, donde fue aprehendida según Acta 1-068-16-11501, en atención a que la importación había sido objeto del Régimen de Tránsito Aduanero. El acta de aprehensión no fue notificada ni a la actora ni al intermediario aduanero.

Comoquiera que PROMIEX tenía urgencia de obtener la mercancía importada, a través del intermediario aduanero se acogió a la legalización y rescate de que trata el artículo 82 del Decreto 1909 de 1992, y por ello pagó, por concepto de tributos aduaneros y sanción (rescate) la suma de $4.820.967, pese a encontrarse exenta de tributos la mercancía.

El 7 de febrero de 1994 la División de Fiscalización de la Administración  de Medellín, expidió la Resolución 1-060-028, en que ordenó  la entrega de la mercancía. (fl.15)

El 14 de febrero de 1994 la empresa importadora en ejercicio del derecho de petición, objetó el acta a través del cual se efectuó la aprehensión, por haber sido indebidamente notificada y por tratarse de una importación legal y debidamente autorizada.

Por Auto 1-064-16-001 de 8 de marzo de 1994, el Jefe de la División de  Fiscalización de la Administración de Impuestos y Aduanas de Medellín,  negó las peticiones dichas y no concedió recursos por la vía gubernativa, con lo cual ésta quedó agotada.

1.3. Normas violadas y concepto de la violación

Se alega violación de los artículos 29, 83, 90 y  209 de la Constitución Política; 63, 64 y 72 del Decreto 1909 de 1992; Decreto 2402 de 1991 y artículo 5º de la Resolución Reglamentaria 1333 de 1992 sobre tránsito aduanero;  112 a 125 del Decreto 2666 de 1984; 1º del Decreto 1851 de 1993; 44 y 48 del Código Contencioso Administrativo; Decreto 1949 de 1980; y Decisión 257 del Acuerdo de Cartagena.

El concepto de violación, en síntesis, se desarrolló en los siguientes cargos:

1.3.1. Se violaron los artículos 4, 5 y 6 del Decreto 2352 de 1989, pues  la administración omitió entregar copia del acta de aprehensión de las mercancías al importador PROMIEX o a su intermediario aduanero.

1.3.2. Se aplicó indebidamente el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, porque la mercancía importada fue transportada con todos los documentos de transporte expedidos en debida forma, entró por un puerto habilitado, su tránsito fue autorizado y llegó a otro puerto igualmente autorizado; por lo tanto, no se tipifica ninguna de las faltas que dicho artículo contempla.

1.3.3. Indebida aplicación de la Resolución 1336 de 1993, ya que se debió armonizar con el Decreto 1909 de 1992 y no tomarse aisladamente, pues la primera se expidió de conformidad con el segundo.

1.3.4. Se violaron los Decretos 2402 de 1991 y 2666 de 1984, al desconocer la autorización de tránsito aduanero dada por la Regional de Ipiales.

1.3.5. Se desconoció el Decreto 1949 de 1980 concerniente al Pacto Andino o Acuerdo de Cartagena, porque la mercancía fue negociada al amparo de sus normas.

1.3.6. Los artículos 29, 83, 90 y 209 de la Carta fueron vulnerados porque la actuación se expidió contradiciendo los postulados establecidos en estas normas constitucionales.

2. LA CONTESTACIÓN

La Administración de Impuestos y Aduanas de Medellín, por conducto de su apoderado, contestó la demanda y solicitó negar las pretensiones de la actora señalando que la actuación administrativa se ajusta a derecho.

No existió –dice- indebida notificación del acta de aprehensión, porque el artículo 6 del Decreto 2352 de 1989 establece que se entregará copia del acta a quien manifieste tener derechos sobre las mercancías o tenerlas bajo su responsabilidad, o a una de las personas que se encuentren en el lugar de depósito; además, se fijará copia del acta de aprehensión en la entrada del inmueble, todo lo cual se hizo en el caso presente.

El artículo 4 de la Resolución 1336 de 1993, en armonía con el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, prohibe claramente el ingreso de textiles y sus manufacturas utilizando la figura del tránsito aduanero; es decir, que estas mercancías no pueden ser sometidas al régimen de tránsito aduanero como pretexto de importación, porque con ello se evadieron los impuestos a que hubiere lugar.

Contra el acto administrativo que resolvió la petición (impugnación del acta de aprehensión), no se concedieron recursos por cuanto se trató de un acto de trámite, no susceptible de recursos, dictado dentro del proceso de definición de la situación jurídica de la mercancía. El memorial del importador fue una petición presentada dentro de dicho proceso, como muchas otras que pudo haber formulado, pero no fue el ejercicio de un recurso o traslado de los que se conceden en el mismo trámite.

En este punto alegó la DIAN: “Al respecto nos permitimos manifestarle que la mercancía una vez aprehendida entra a un proceso administrativo de definición de situación jurídica que, notificada como en este caso, comienza el plazo de diez (10) días hábiles para demostrar ante la Administración de Aduanas competente los descargos o las pruebas respecto de cómo fueron presentadas, declaradas y despachadas esas mercancías en la forma que exigen las normas aduaneras; si vencido el término probatorio se demuestra la legal introducción de la mercancía al país, ésta será entregada a su propietario previa resolución motivada de entrega, de lo contrario la Administración de Impuestos y Aduanas respectiva la decomisará mediante resolución que decide de fondo la situación jurídica planteada.”

Y concluye que “si dentro del proceso de definición de la situación jurídica de la mercancía se surte un auto que de respuesta a una petición formulada por el usuario y más si fue negativa a sus intereses, no puede con ello pretender dirigirse a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a demandar una situación que no es posible definir con un auto de trámite  y que por lo tanto no agota la vía gubernativa.”

3. LA SENTENCIA APELADA

En sentencia del 26 de septiembre de 2000, el Tribunal Administrativo de Antioquia (Sala Séptima de Descongestión) denegó las peticiones de la demanda, previas  las siguientes consideraciones:

Señaló que lo primero que debía verificarse eran los presupuestos procesales de la acción, ya que en lo atinente al agotamiento de la vía gubernativa radicaba una de las principales diferencias entre el actor y la opositora, pues para el primero la Administración no permitió dicho agotamiento al no señalar los recursos que podían interponerse contra el auto que denegó la petición de reconsiderar el acta de aprehensión, en tanto que, para la demandada, el importador no agotó la vía gubernativa.

Luego de transcribir el Acta de Aprehensión (fl.11), anotó que la última frase citada: «...Con fundamento en el artículo 72, inciso 1, del Decreto 1909 de 1992 el importador de esta mercancía dispone de los términos establecidos en la legislación aduanera para el ejercicio de su legítima defensa», no cumplía  con la exigencia de indicar los recursos que legalmente procedían  contra la decisión de la administración, pues el artículo 72, inciso 1, del Decreto 1909 de 1992, se refiere a las causales para considerar una mercancía como no presentada o no declarada.

No obstante, añadió que el actor, a través del derecho de petición solicitó la reconsideración del Acta de Aprehensión, que la Administración negó impidiendo la discusión en sede administrativa; por lo tanto, concluyó que era viable la vía judicial, ya que los restantes presupuestos procesales igualmente se encontraban satisfechos.

En relación con la legalidad del Acta de Aprehensión, el Tribunal, teniendo en cuenta los fundamentos de derecho que sirvieron a la misma y, en particular, la resolución 1336  de 1993, que prohibe el régimen de tránsito aduanero para las materias textiles y manufacturas y señala los lugares habilitados para legalizar su importación, precisó que la presentación de las declaraciones y pago de los tributos aduaneros debía efectuarse en los bancos y demás entidades financieras autorizadas por la DIAN «ubicados dentro de la jurisdicción aduanera por la cual se importó la mercancía al país».

Que en el presente caso, la mercancía importada debió legalizarse en la Administración de Ipiales, jurisdicción aduanera por la cual se importó la tela desde Quito (Ecuador), porque  no estaba permitido el tránsito aduanero para este tipo de mercancía, motivo por el cual al llegar a Medellín se tenía por no presentada, incurriéndose en una sanción del 50% de su valor, siempre que no fuera legalizada mediante el rescate establecido en el artículo 82 del Decreto 1909 de 1992, que fue la opción a que se acogió la actora, por lo que pagó el  50% del valor de la mercancía más los tributos aduaneros respectivos.

Respecto del cuestionamiento del pago de los tributos aduaneros, estimó que no era posible aplicar la exención, por no haberse aportado el certificado de origen de la tela importada, indispensable para acreditar que procedía de uno de los países miembros del Acuerdo de Cartagena y gozar, en consecuencia de las ventajas derivadas de sus programas de liberación. Este documento debía presentarse a la Aduana de ingreso y conservarse por el actor según lo exigido por el artículo 32 del Decreto 1909 de 1992.

4. EL RECURSO DE APELACION

Inconforme con la sentencia de primera instancia, la apoderada  de la actora apeló y solicitó revocar el fallo apelado y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda.

Insistió en que en la importación e introducción al país de la mercancía aprehendida por la Administración de la Aduana de Medellín, no se violó norma alguna, ni se tipificó la falta administrativa prevista en el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, porque la mercancía fue introducida por un lugar habilitado (Ipiales), llegó a otro lugar habilitado (Medellín) según lo establecido en el artículo 1º del Decreto 1851 de 1993 y en la Resolución 1336 de 1993, y porque la autoridad de Ipiales autorizó el tránsito aduanero.

Sostuvo que para que el tránsito aduanero resultase ilegal debía iniciarse en un puerto o aeropuerto no autorizado, lo que no ocurrió en el presente asunto, porque para la época de los hechos tanto Ipiales como Medellín estaban habilitados, motivo por el cual fue autorizado por el Administrador de la Aduana de Ipiales.

Expresó que si esta decisión fue equivocada, ello no podía perjudicar al importador, quien actuó de buena fe e hizo aquello que las autoridades aduaneras le exigieron y permitieron.

Expresó, de otra parte, que se aparta de lo expresado en la sentencia en cuanto a que “no aparece el certificado de origen de la tela importada”, porque toda la documentación anexada al proceso demuestra que la mercancía proviene del Ecuador.

Por lo anterior, reiteró que el acta de Aprehensión objeto de la demanda es arbitraria e ilegal.

5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

Únicamente la apoderada de la DIAN presentó alegatos de conclusión. Insistió en que los actos administrativos demandados (acta de aprehensión y auto que negó una petición del actor), no son actos definitivos sino de trámite, pues el proceso administrativo de definición de la situación jurídica de la mercancía se inicia con el Acta de Aprehensión, que envuelve una medida cautelar (Art.62, literal k), Dto. 1909/92) tendiente a garantizar el cumplimiento de las normas aduaneras. Si dentro del proceso administrativo se establece que los bienes aprehendidos ingresaron legalmente al territorio nacional, se ordena su entrega y, en caso contrario, su decomiso a favor de la Nación, evento en el cual la aprehensión garantiza que el infractor no disponga de la mercancía aprehendida o la sustraiga al control aduanero.

6. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Según lo expuesto, una vez aprehendida la mercancía según Acta de Aprehensión 1-068-16-11501 (14 de diciembre de 1993), PROMIEX optó por presentar Declaración de Legalización con los recargos legales y obtuvo, en consecuencia, que aquella le fuese devuelta.

Después, mediante escrito presentado el 14 de febrero de 1994, impugnó la aprehensión argumentando que no se había incurrido en falta de presentación de la mercancía; asimismo, pidió a la DIAN que le autorizase el trámite de nacionalización al amparo del régimen del Pacto Andino (Decreto 1949 de 1980), según lo había aprobado en un comienzo el Incomex. Esta petición fue denegada por la DIAN mediante Auto 1–064–16–0001 de 9 de marzo de 1994.

La actora ha pedido, entonces, que se declaren nulos dos actos administrativos :

• El Acta de Aprehensión 1-068-16-11501 (14 de diciembre de 1993), y
• El Auto 1–064–16–0001 de 9 de marzo de 1994.

También pide que, en consecuencia de la nulidad, se le devuelvan actualizadas las cantidades que pagó como rescate de la mercancía y como gravamen arancelario.

Ha de definirse primeramente la naturaleza de los actos acusados, toda vez que la DIAN contiende que una y otro son actos de trámite y, como tales, no susceptibles de impugnación en sede contencioso-administrativa.

Para la Sala no se remite a duda que el Acta de Aprehensión es el acto con que se inicia la actuación administrativa encaminada a definir la situación jurídica de la mercancía y que, por lo tanto, es un acto de trámite. En este caso, dicha actuación terminó en virtud de la Resolución 1-060-028 de 7 de febrero de 1994, en que la DIAN dispuso «la entrega definitiva» de la mercancía, en atención a que la importadora PROMIEX optó por presentar la Declaración de Importación que incluía la sanción de rescate igual al 50% del valor de la mercancía.

Con posterioridad, PROMIEX elevó petición para que se le autorizase la nacionalización según el régimen del Pacto Andino, y la DIAN se la decidió adversamente por medio del Auto 1–064–16–0001 de 9 de marzo de 1994, acusado en este proceso. Dicho auto es un acto definitivo, al tenor del artículo 50, inciso final, del CCA, comoquiera que decidió de fondo la petición aludida. En consecuencia, La DIAN debió advertir a la interesada sobre los recursos procedentes y, al no hacerlo, la dispensó de agotar la vía gubernativa, franqueando el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Procedía, por lo tanto, considerar el fondo de la controversia.

Para la Sala, la aprehensión fue dispuesta con arreglo a lo establecido en los artículos 2° y 4° de la Resolución 1366 de 1993, pues el artículo 2° ordena presentar la Declaración de Importación de los textiles en la jurisdicción aduanera por la cual fueron importados, y el artículo 4° prohibe conceder a dichos textiles el régimen de tránsito aduanero. Ahora bien, si, como sostiene la actora, a causa de la aprehensión se vio compelida a presentar Declaración de Legalización –en la cual, según lo dispuesto en el artículo 58 del Decreto 1909 de 1992, no puede considerarse o incluirse ninguna exención o tratamiento especial– ello se debió y tuvo origen en una previa infracción al régimen aduanero, la cual no puede constituirse en fuente de ningún derecho.

Por lo tanto, se confirmará la sentencia apelada.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F  A  L L  A  :

CONFÍRMASE la sentencia apelada de 26 de septiembre de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia (Sala Séptima de Descongestión).

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión efectuada el 22 de noviembre de 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO     CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO            MANUEL S. URUETA AYOLA

Ausente con excusa