MERCANCIA NO DECLARADA O NO PRESENTADA - Cuando la cantidad sea superior a la señalada en la declaración / SANCIONES RELATIVAS AL MANIFIESTO DE CARGA - Por diferencia de bultos o en el peso / TRANSPORTADOR - Sujeción a la sanción del artículo 4 del Decreto 1105 de 1992 / PROPIETARIO DE LA MERCANCIA - Sujeción a la sanción del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 / SANCION ADUANERA AL TRANSPORTADOR - Por diferencia de bultos o en el peso de la mercancía

 

Del texto de las disposiciones transcritas claramente se advierte que el artículo 4º está regulando concretamente la conducta relativa al Manifiesto de Carga frente al transportador; en tanto que el artículo 72 alude a conductas, no solo concernientes a dicho Manifiesto, sino a la Declaración de Importación, donde está involucrado directa y únicamente el propietario de la mercancía, el que sólo puede ser sujeto pasivo de la sanción de multa del 50% del valor de la misma y además de decomiso, pues la mercancía le pertenece es a él; y es el único interesado en legalizarla mediante rescate, circunstancias éstas a que alude el artículo 72 en mención. En lo que respecta concretamente al artículo 4º, independientemente de si debe entenderse que él tiene por destinatario al medio de transporte proveniente del exterior, o si también puede referirse al medio de transporte interno, lo cierto es que la norma incorpora expresamente la salvedad de que se responde por las diferencias en el número de bultos o en el peso de la mercancía, si el hecho FUERE IMPUTABLE A LA TRANSPORTADORA Y NO EXISTIERE UNA EXPLICACION SATISFACTORIA.

NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia de 28 de junio de 2001 Expediente 6339,  Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

 

PESO DE LA MERCANCIA - El exceso no podía imputarse al transportador por corresponder a los documentos de transporte del exterior y no haber violación a los precintos / SANCION ADUANERA POR EXCESO - Nulidad

 

En el caso sub examine no puede afirmarse que el exceso de peso que se halló en la mercancía transportada del Puerto de Cartagena a las bodegas de Almacenar en Medellín fuera imputable a la actora, como transportadora dentro del territorio, pues según se advierte en el documento obrante a folio 191, la Sociedad Portuaria Regional de Cartagena S.A., a donde llegó la mercancía procedente de República Dominicana, expidió la orden de tránsito núm. OTM 108285, en la cual hizo constar que el peso de la mercancía era de 18860KG, cifra esta que al ser comparada con la de 11.880 registrada en la Declaración de Tránsito Aduanero núm. 06591, de 22 de diciembre de 1994, obrante a folio 189, ibídem, tomada de los documentos de transporte procedentes del exterior, arrojó un exceso en peso neto de 4.870 kgs, que fue reconocido por la propietaria de la mercancía, la cual procedió a su legalización mediante el pago de los correspondientes tributos aduaneros y obtuvo el levante de la misma. De tal manera que si la mercancía arribó a puerto colombiano con exceso de peso y de este hecho tuvieron conocimiento las autoridades aduaneras, porque así se registró en la Orden de Tránsito de Mercancía, tal exceso no podía ser atribuible al transportador dentro del territorio nacional, máxime si a éste se le entregó la carga precintada, conforme consta en la DTA 06591,  y en las mismas condiciones se presentó en la Zona Aduanera de Almacenar en Medellín, donde se expidió el “CUMPLIDO”, sin hacer observaciones, pues en parte alguna se dejó constancia sobre violación de los precintos.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

 

Bogotá, D.C., once (11) de octubre de dos mil uno (2001).

 

Radicación número: 05001-23-31-000-1996-2426-01(6644)

 

Actor: T.D.M. TRANSPORTES S.A.

 

 

 

Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 7 de julio de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

 

 

 

 

 

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderada de la DIAN contra la sentencia de 7 de julio de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda.

 

I-. ANTECEDENTES

 

 

I.1-. La empresa T.D.M. TRANSPORTES S.A., por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Antioquia tendiente a que, mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones:

 

1ª: Que son nulas las Resoluciones núms. 000037 de 21 de junio de 1996, “POR MEDIO DE LA CUAL SE IMPONE UNA SANCION A LA EMPRESA T.D.M. TRANSPORTES S.A. NIT. 890.904.488-1 CONSAGRADA EN EL DECRETO 1105 DE 1992. EXPEDIENTE No. AM 95 95 00017”, expedida por la Jefe de la División de Liquidación de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Administración de Medellín; y 0064 de 25 de octubre de 1996,    que al resolver el recurso de reconsideración, confirmó la Resolución anterior, expedida por la División Jurídica de la citada entidad.

 

2ª:  Que como consecuencia de la declaratoria anterior se levante la sanción pecuniaria impuesta de $6’019.047.oo y, si es el caso, se ordene la devolución de la multa.

 

I.2-. En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación:

 

1º: Que se violaron los artículos 29 de la Constitución Política, el Decreto 2402 de 1991, la Resolución núm. 3333 de 1991 y la Resolución núm. 4324 de 1995, que regulan en forma expresa el tránsito aduanero al interior del país.

 

Señala que lo que ella efectuó fue un tránsito al interior del país, basado en la autorización otorgada por la DIAN mediante Resolución núm. 1040 de mayo de 1991,  en el DTA núm. 06591 de 22 de diciembre de 1994, entregado por el declarante “ALMACENAR- Cartagena” a la empresa transportadora.

 

Estima que, aún en el supuesto caso de que el artículo 14 y el parágrafo 3º de la Resolución 0371 de 1992, señalados por la DIAN como base de los actos acusados, hubiesen sido citados en el pliego de cargos, tampoco le correspondería la obligación impuesta, por lo siguiente:

 

El artículo 4o de la citada Resolución núm. 0371 dice textualmente: “La declaración de tránsito se habilitará como manifiesto de carga en la aduana de destino y la información contenida en ella se capturará según las disposiciones contempladas en los artículos anteriores”.

 

Respecto de esta norma alega la actora que lo que se habilita como manifiesto de carga a la Declaración de Tránsito Aduanero es cuando la mercancía procede del exterior del país; no es que se habilite el DTA como manifiesto de carga cuando se efectúa un tránsito aduanero al interior del país, porque la Resolución 0371 en  sus artículos anteriores al 14 está regulando expresamente el ingreso de las mercancías al territorio colombiano.

 

Enfatiza que cuando ella efectúa el tránsito al interior del país, ya el medio de transporte, que en este caso es el marítimo, ha presentado el manifiesto de carga ante la DIAN en el puerto de Cartagena.

 

Indica que el texto del artículo 11 del Decreto 2402 de 1991 no deja duda alguna en cuanto a que la Declaración de Tránsito Aduanero que se habilita es la que ampara el tránsito procedente del exterior; y que la Resolución núm. 0371 no hace más que reglamentar el mencionado artículo 11.

 

Reitera que ella lo que realizó fue un tránsito aduanero al interior del país, cuando la mercancía ya había ingresado al país por medio del transporte marítimo vapor LASER STREAM y este medio presentó el manifiesto de carga exigido por la citada Resolución 0371.

 

Resalta que la Instrucción 0027 de 5 de septiembre de 1992, del Director General de Aduanas, con relación a la aplicación del Decreto 1105 de 1992, en los artículos 4º y 5º, señala en su numeral 1.2 que “La obligación del transportista de entregar los documentos de transporte de la mercancía a la Aduana debe cumplirse en relación con la totalidad de la mercancía que va a ser descargada, bien sea en el manifiesto de carga o  sus anexos, cuando el medio de transporte procedente del exterior arribe al territorio nacional.

 

Manifiesta que, conforme consta en el DTA núm. 06591 se cumplió a cabalidad lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2402 de 1991.

 

Que el numeral 3.1 de la Resolución 3333 se refiere al declarante y la actora no tiene esa calidad, ni presentó ante la DIAN documento alguno en esa condición, ni suscribió DTA, como lo afirma dicha entidad, pues las obligaciones contenidas en tal disposición corresponden al medio de transporte que trae del exterior la mercancía al país y al declarante (intermediario aduanero), pero no al transportador terrestre que hace el tránsito aduanero al interior del país, por lo que ha debido tenerse en cuenta que según el artículo 3º del Decreto 1909 de 1992 el transportador debe responder por las obligaciones aduaneras que se deriven de su intervención.

 

2º: Que se violó el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, por aplicación indebida, norma esta que se refiere a la obligación de declarar la mercancía o de presentar los documentos necesarios cuando la misma ingresa al país, pues la obligación de la demandante era transportar unas mercancías en tránsito aduanero desde el puerto de Cartagena a “ALMACENAR MEDELLÍN”, y así lo hizo, de acuerdo con el artículo 1.027 del C.de Co., ya que, conforme recibió, entregó a  destino final en forma cerrada, precintada y pesada.

 

3º: A su juicio, se violó el artículo 4º del Decreto 1105 de 1992, por aplicación indebida, norma que se refiere a las sanciones relativas al manifiesto de carga de las mercancías que ingresan al país pues, como ya se anotó, las mercancías entraron por vía marítima en el vapor LASER STREAM y la actora solo realizó el tránsito Aduanero interno.

 

4º: Estima que se violó el artículo 683 del Estatuto Tributario, que establece que al Estado solo le interesa que las personas contribuyan con las cargas públicas de la Nación, en la medida de sus capacidades económicas.

 

5º: Finalmente, aduce que los actos acusados violan  el artículo 363 de la Constitución Política, que consagra los principios de equidad, eficiencia y progresividad, porque la DIAN pretende que por un mismo hecho se impongan dos sanciones: la del propietario de la mercancía (POLICOM LTDA) que una vez detectada la anomalía del mayor peso en el contenedor canceló la suma de $4.651.694.oo, y la de la transportadora.

 

I.3-. La entidad demandada al contestar la demanda, en primer término, propuso la excepción de inepta demanda, porque, en su opinión, el actor omitió señalar la parte demandada, pues erróneamente indicó que era la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Medellín, siendo lo correcto Nación- Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

 

Para oponerse a la prosperidad de las pretensiones adujo, al efecto, principalmente, lo siguiente:

 

Que el artículo 4º del Decreto 1105 de 1992, en su inciso 4º, expresa: “Sin perjuicio de lo señalado en el inciso anterior, cuando se presenten diferencias en el número de bultos o en el peso de la mercancía y este hecho fuere imputable a la transportadora y no existiere una explicación satisfactoria, se impondrá a la empresa transportadora una multa equivalente al ciento por ciento (100%) del valor determinado por la Aduana para la mercancía aprehendida”.

 

Según la demandada, del texto del artículo transcrito se infiere que habrá para el transportador una sanción basada en el valor de la mercancía aprehendida, o sea, que al importador se le efectúa el proceso administrativo correspondiente a la responsabilidad frente a la mercancía y al transportador simultánea, pero independientemente del importador, se le aplica una sanción pecuniaria.

 

Señala que el régimen de tránsito aduanero admite dos modalidades: el tránsito aduanero nacional (al interior), y el tránsito aduanero internacional (al exterior); y la normatividad aduanera distingue las responsabilidades frente a la DIAN, de los diferentes transportadores, que difiere del contrato de transporte desde el punto de vista del derecho comercial. En el derecho público la responsabilidad es objetiva y no se participa en igualdad de condiciones en las obligaciones y derechos ante la ley.

 

Que el particular en este caso no está realizando contratos de transporte con el Estado, pero sí responde por las irregularidades que se presenten respecto de los trámites que se desarrollen en virtud de procedimientos administrativos.

 

Expresa que, como se puede verificar en la Declaración de Tránsito Aduanero, el transportador, para todos los efectos legales ante la DIAN, es la actora, lo que significa que las responsabilidades derivadas del transporte de la mercancía son imputables a ella.

 

Resalta que si se estuviera en presencia de un transporte multimodal, esto es, cuando el traslado nacional e internacional de mercancías se ampara en un solo contrato o documento de transporte, sería dable aceptar que la compañía marítima que desembarcó la mercancía en puerto respondiera conjuntamente con la actora por las circunstancias acaecidas hasta la finalización del régimen, pero en las presentes condiciones la empresa marítima de transporte responde por la mercancía hasta la entrega de la misma al remitente en puerto, en virtud del contrato de transporte y de la entrega de la documentación correspondiente a las autoridades aduaneras al momento del arribo del medio de transporte.

 

Explica que como la nacionalización no se había efectuado y se solicitó por los interesados un tránsito aduanero que suspende hasta tanto aquélla, en cumplimiento de dicho tránsito los intervinientes en la operación se hacen responsables por los incumplimientos en su ejecución, porque si la transportadora tiene que constituir una serie de garantías y obtener autorización de la DIAN no es simplemente como aprobación del transporte, sino que el traslado de mercancías implica una serie de obligaciones.

 

Observa que de acuerdo con el Código de Comercio el remitente es responsable ante el transportador por los perjuicios que puedan resultar de la insuficiencia de los informes.

 

Enfatiza en que para el derecho aduanero el peso y el número de bultos en todos los casos es responsabilidad del transportador; y que si éste tiene dudas acerca de  las declaraciones del remitente, debe acudir a las “reservas” para destruir la presunción de exactitud de las declaraciones del remitente.

 

Aclara que aún cuando las reservas no eximen de responsabilidad al transportador, constituyen una explicación satisfactoria para  la DIAN, lo que, eventualmente, podría exonerarlo de la sanción, siendo consecuente con lo expresado en el inciso 4º del artículo 4º del Decreto 1105 de 1992.

 

Que debe tenerse en cuenta que la declaración de tránsito no es aforada por la aduana de partida sino la de llegada, lo que genera las consecuentes sanciones como resultado de la inspección física.

 

Finalmente, hace hincapié en que la normatividad tributaria se aplica únicamente para materias fiscales, lo que impide la violación del artículo 683 del Estatuto Tributario.

 

II-. LA SENTENCIA RECURRIDA

 

El a quo accedió a las pretensiones de la demanda, en síntesis, por lo siguiente:

 

Que al analizar el pliego de cargos, la Resolución que impuso la sanción y la Resolución que resolvió el recurso de reconsideración, se observa que en el fondo aquélla tuvo como soporte el artículo 4º del Decreto 1105 de 1992, en concordancia con el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992.

 

A juicio del a quo la situación de la actora no encuadra en los supuestos fácticos de dichas normas, pues ella se limitó a realizar un Tránsito Aduanero en el interior del país, con una DTA elaborada por el declarante, esto es, por el intermediario aduanero, y tampoco presentó un manifiesto de carga donde se consigne un peso menor al de la mercancía recibida, de ahí que no resulte aplicable el citado artículo 72, pues el mismo hace relación a las “importaciones no declaradas”, es decir a irregularidades en los documentos de importación; y tampoco el mencionado artículo 4º, ya que las irregularidades que pudieron presentarse y por las cuales se sancionó a aquélla no le son imputables como transportadora terrestre interna.

 

Concluye que tampoco se vislumbra la violación del artículo 6º de la Resolución núm. 0371, que le atribuye la DIAN, porque dicha norma establece los requisitos básicos del manifiesto de carga, y las inconsistencias del mismo se le deben imputar al transportador de la mercancía desde el exterior.

 

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO

 

La apoderada de la DIAN apeló la sentencia en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda y al efecto adujo como motivos de inconformidad, en esencia:

 

Que la empresa transportadora en desarrollo de su actividad responde ante las autoridades aduaneras por el peso y la cantidad de la mercancía que se encuentra especificada en los documentos de transporte. Le corresponde actuar con la debida diligencia, por lo que debe proceder a pesar la mercancía que se encuentra especificada en los documentos de transporte y verificar que los datos suministrados en la DTA, por quien la haya diligenciado y presentado ante la autoridad aduanera, respecto al peso y la cantidad de la mercancía, correspondan efectivamente a la que va a transportar, informando a la autoridad, en caso de que el peso declarado no corresponda con el físicamente verificado, para que e anote el verdadero peso.

 

Resalta que el artículo 4º, inciso 1º, del Decreto 1105 de 1992 dispone que la empresa transportadora responderá por la presentación en debida forma de la información contenida en el manifiesto de carga; y el artículo 3º de la Resolución 0371 de 1992, prevé que es obligación del transportador la entrega del manifiesto de carga, al momento del arribo del medio de transporte.

IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO

 

La Agencia del Ministerio Público en la oportunidad procesal correspondiente guardó silencio.

 

 

V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

Según se lee en el pliego de cargos que se le formuló a la actora, obrante a folios 10 a 13 del cuaderno principal, y en los actos acusados, la conducta endilgada a esta y que, a la postre, dio lugar a la sanción de multa impuesta correspondiente al 100% del valor de la mercancía trasportada en exceso, esto es, la suma de $6’019.047.oo, es la prevista en los artículos 72 del Decreto 1909 de 1992 y 4º del Decreto 1105 de 1992, los cuales disponen:

 

Artículo 72:

“ Mercancía no declarada o no presentada. Se entenderá que la mercancía no fue declarada, cuando no se encuentra amparada por una declaración de importación, cuando en la declaración se haya omitido la descripción de la mercancía o ésta no corresponda con la descripción declarada, o cuando la cantidad encontrada sea superior a la señalada en la declaración.

 

Se entenderá que la mercancía no fue presentada, cuando no se entregaron los documentos de transporte a la Aduana, cuando la introducción se realizó por lugar no habilitado del territorio nacional, o cuando la mercancía no se relacionó en el manifiesto de carga o fue descargada sin la previa entrega del manifiesto de carga a la Aduana...”.

 

En estos eventos, así como en los demás que se encuentran previstos en el literal a) del artículo 1º del Decreto 1750 de 1991, procederá la multa de que trata el inciso 1º del artículo 3º del citado decreto, equivalente al 50% del valor de la mercancía, sin perjuicio de su aprehensión o decomiso, siempre que la mercancía no haya sido legalizada mediante el rescate”·

 

 

Artículo 4º:

 

“Sanciones relativas al Manifiesto de Carga. La empresa transportadora responderá por la presentación en debida forma de la información contenida en el Manifiesto de Carga y demás documentos anexos suministrados a la Dirección General de Aduanas.

 

Las mercancías que constituyan la carga, incluyendo las mercancías a granel, a bordo de un medio de transporte que ingrese a territorio colombiano, deberán estar relacionadas en el Manifiesto de Carga, salvo que estén amparadas con documentos de destino a otros puertos.

 

Cuando la empresa transportadora no presente Manifiesto de Carga o se hallare mercancía no relacionada en él, la mercancía se aprehenderá de inmediato para proceder a declarar su decomiso.

Sin perjuicio de lo señalado en el inciso anterior, cuando se presenten diferencias en el número de bultos o en el peso de la mercancía, y este hecho fuere imputable a la transportadora y no existiere una explicación satisfactoria, se impondrá a la empresa transportadora una multa equivalente al ciento por ciento (100%) del valor determinado por la Aduana para la mercancía aprehendida.

 

Cuando se presente el Manifiesto de Carga sin los requisitos básicos contemplados en el reglamento, la multa a la empresa transportadora será hasta de veinte (20) salarios mínimos legales mensuales".

 

 

Conforme lo precisó la Sala en sentencia de 28 de junio de 2001 (Expediente núm. 6339, Actora: Transportes Aéreos Mercantiles Panamericanos- TAMPA-, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), del texto de las disposiciones transcritas claramente se advierte que el artículo 4º está regulando concretamente la conducta relativa al Manifiesto de Carga frente al transportador; en tanto que el artículo 72 alude a conductas, no solo concernientes a dicho Manifiesto, sino a la Declaración de Importación, donde está involucrado directa y únicamente el propietario de la mercancía, el que sólo puede ser sujeto pasivo de la sanción de multa del 50% del valor de la misma y además de decomiso, pues la mercancía le pertenece es a él; y es el único interesado en legalizarla mediante rescate, circunstancias éstas a que alude el artículo 72 en mención.

 

 

Ahora, en lo que respecta concretamente al artículo 4º, independientemente de si debe entenderse que él tiene por destinatario al medio de transporte proveniente del exterior, o si también puede referirse al medio de transporte interno, lo cierto es que la norma incorpora expresamente la salvedad de que se responde por las diferencias en el número de bultos o en el peso de la mercancía, si el hecho FUERE IMPUTABLE A LA TRANSPORTADORA Y NO EXISTIERE UNA EXPLICACION SATISFACTORIA.

 

En el caso sub examine no puede afirmarse que el exceso de peso que se halló en la mercancía transportada del Puerto de Cartagena a las bodegas de Almacenar en Medellín fuera imputable a la actora, como transportadora dentro del territorio, pues según se advierte en el documento obrante a folio 191 del cuaderno de antecedentes, la Sociedad Portuaria Regional de Cartagena S.A., a donde llegó la mercancía procedente de República Dominicana, expidió la orden de tránsito núm. OTM 108285, en la cual hizo constar que el peso de la mercancía era de 18860KG, cifra esta que al ser comparada con la de 11.880 registrada en la Declaración de Tránsito Aduanero núm. 06591, de 22 de diciembre de 1994, obrante a folio 189, ibídem, tomada de los documentos de transporte procedentes del exterior, arrojó un exceso en peso neto de 4.870 kgs, que fue reconocido por la propietaria de la mercancía, la cual procedió a su legalización mediante el pago de los correspondientes tributos aduaneros y obtuvo el levante de la misma (folio 221, ibídem).

 

De tal manera que si la mercancía arribó a puerto colombiano con exceso de peso y de este hecho tuvieron conocimiento las autoridades aduaneras, porque así se registró en la Orden de Tránsito de Mercancía, tal exceso no podía ser atribuible al transportador dentro del territorio nacional, máxime si a éste se le entregó la carga precintada, conforme consta en la DTA 06591, obrante a folio 189, y en las mismas condiciones se presentó en la Zona Aduanera de Almacenar en Medellín, donde se expidió el “CUMPLIDO”, sin hacer observaciones, (folio 192), pues en parte alguna se dejó constancia sobre violación de los precintos.

 

Así pues, es del caso confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

 

F A L L A

 

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

 

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

 

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 11 de octubre de 2001.

 

 

 

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO   CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

         Presidenta

   Ausente con permiso

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO  MANUEL S. URUETA AYOLA