ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia respecto de normas que establecen gastos / EROGACION DEL TESORO - Debe estar incluido en el presupuesto de rentas y gastos / GASTO PUBLICO - Prohibición cuando no ha sido decretado por el congreso, la asamblea o concejo / ACTO ADMINISTRATIVO QUE IMPLICA GASTO - Requiere estar presupuestado y apropiado para su ejecutabilidad / UNIVERSIDAD PUBLICA - La adición presupuestal a cargo del departamento no es procedente por no estar presupuestada ni apropiada

 

La improcedencia de la acción de cumplimiento respecto de normas que impliquen gastos se justifica en la medida en que no se puede perseguir el cumplimiento de normas que establezcan la realización de una nueva erogación, sin que a su vez se haya asignado la partida correspondiente en el presupuesto. El artículo 345 de la Constitución Política es terminante al prohibir cualquier erogación con cargo al tesoro que no se halle incluido en el presupuesto de rentas y gastos. En su inciso segundo prohíbe cualquier gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, las Asambleas o los Concejos. Lo anterior quiere decir que un acto administrativo que genere gastos y que no esté debidamente presupuestado, no puede hacerse efectivo mientras no se hayan hecho las correspondientes apropiaciones, pues el acto administrativo así emanado estaría afectado de nulidad, conforme a las causales previstas en el artículo 84 del C.C.A. Sin embargo, dentro de la actuación debe obtenerse certeza de que la ley o el acto administrativo que impliquen gasto han sido incluido en la ley de apropiaciones, aspecto que debe ser materia de conclusión, previo análisis de fondo del asunto. En cuanto a la omisión por parte de la Gobernación del aumento de los recursos que debe transferir a la Universidad de acuerdo con el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, es necesario precisar, frente a la procedencia de la acción de cumplimiento, que toda partida que afecta el gasto público con cargo al tesoro debe estar incluido en la ley de gastos y, además, debe haber sido decretada por la Asamblea Departamental; de lo contrario, se incurriría en violación del artículo 345 de la Constitución Política. De acuerdo con lo anterior, al verificar los documentos allegados al proceso se concluye que la partida que solicita la Universidad de Antioquia se complete con cargo al presupuesto del Departamento, no se encuentra dentro del presupuesto de apropiaciones, por lo que no es posible ordenar dicha adición. Obran en el expediente los documentos que certifican los gastos contemplados en la ley de apropiación del presupuesto, efectivamente ejecutados por la Gobernación de Antioquia; en consecuencia, como no hay previsión de gastos sobre los cuales pueda exigirse su erogación, de realizarse ésta como lo pretende la accionante, se iría en contravía del parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

 

Bogotá D.C. 21 de Septiembre de 2001.

 

Radicación número: 05001-23-31-000-2000- 4749-01(ACU- 4749)

 

Actor: UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA

 

 

 

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA (ACCION DE CUMPLIMIENTO)

 

 

 

Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la Gobernación de Antioquia contra la providencia de 10 de julio del presente año, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual ordenó al Gobierno Departamental realizar los trámites tendientes al cumplimiento del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, en relación con los aportes apropiados en el presupuesto Departamental para la Universidad de Antioquia, correspondientes a los años  2000 y 2001.

 

I- ANTECEDENTES

 

I.1- DEMANDA

 

            De conformidad con el artículo 87 de la Constitución Política y la Ley 393 de 1997, la accionante interpuso acción de cumplimiento contra el Departamento de Antioquia, con el fin de que se ordene el cumplimiento del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, por la cual se organiza el servicio público de la educación superior.

 

Los siguientes son los fundamentos de la solicitud:

 

1. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, el incremento presupuestal para la Universidad de Antioquia debe hacerse en pesos constantes teniendo como base la apropiación del año de 1993; de allí que la apropiación del Presupuesto para la vigencia del año 2001 debió ser de $12’698.332.621 y no de $4’989.700.000.

 

2. Para la vigencia fiscal del año 2000, la apropiación presupuestal fue inferior a la suma apropiada en la vigencia del año inmediatamente anterior, pues el Departamento no ha realizado el respectivo incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos vigentes a partir de 1993, tal como lo dispone el artículo 86 de la Ley 30 de 1992.

 

3. El 9 de noviembre de 2000, el rector de la Universidad de Antioquia solicitó al Gobernador el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992 con relación a la vigencia fiscal de 2001, y que se iniciara el trámite para adicionar al próximo presupuesto.

 

4. El 22 de noviembre de 2000, el Secretario de Hacienda del Departamento respondió dicha comunicación afirmando que el Departamento de Antioquia está a la espera de la definición jurídica sobre el tema, que de acuerdo con conversaciones sostenidas habrá de realizarse en el futuro.

 

5. Mediante comunicación de noviembre 29 de 2000, el rector de la Universidad de Antioquia solicitó al Gobernador del Departamento el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, con relación a la vigencia de 2000, y que se adicione al presupuesto del Departamento con el fin de dar cumplimiento al mandato contenido en dicha ley.

 

6. El 30 de noviembre de 2000 se respondió la solicitud anterior, aclarando que la difícil situación financiera por la que atraviesa el Departamento de Antioquia impide hacer aumentos en los aportes de la Universidad, máxime cuando no existe la posibilidad de que para esos gastos se puedan arbitrar nuevos recursos.

 

7. La accionante solicita que, en cumplimiento del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, se ordene la adición al presupuesto departamental en la cantidad que compense las sumas dejadas de apropiar en las vigencias anteriores y posteriores a la vigencia de la Ley 30 de 1992.

 

I.2 LA DEFENSA

 

 

La parte demandada expuso en su defensa lo siguiente:

 

1. El Departamento de Antioquia, desde el año de 1993, viene dando cumplimiento a lo ordenado en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, realizando los aportes a la Universidad de Antioquia a fin de contribuir a su presupuesto, y dicho valor ha sido aumentado desde 1993.

 

2. Para analizar lo que implica la adición a través de una Ordenanza con efectos presupuestales, sin la existencia de recursos para atender el gasto, es necesario tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 347 de la Constitución Política y en los artículos 56 y 110 del Estatuto Orgánico de Presupuesto Departamental.

 

3. En la actualidad los ingresos corrientes del Departamento son insuficientes para atender el total de las obligaciones. De prosperar la acción se estaría infringiendo la prelación de los pagos de que trata el artículo 93 del Estatuto Orgánico de Presupuesto Departamental (Decreto 4670 del 10 de septiembre de 1996), en armonía con el artículo 44 del Decreto 111 de 1996.

 

4. Al no existir recursos que permitan cubrir el gasto clasificado como transferencia, y que hace parte a su vez de los gastos de funcionamiento, incluirlo sería contrario a contraría lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 617 de 2000, cuando establece que los gastos de funcionamiento para el año 2001 no pueden superar el 65% de los ingresos corrientes de libre destinación del Departamento.

 

5. La litis se plantea entre dos normas de carácter orgánico como lo son la Ley Orgánica de Presupuesto y la Ley Orgánica de la Educación, frente al tema referido.

 

6. Respecto de la difícil situación económica del país, no han sido ajenas las entidades territoriales; sin embargo el Departamento ha cumplido con la Universidad en lo que respecta al giro de sus aportes con los respectivos incrementos, de acuerdo con sus posibilidades financieras.

 

7. Las órdenes de gasto consagradas en las leyes no pueden, por sí mismas, generar la obligación de ejecución, pues la aprobación de un gasto es condición necesaria, pero no suficiente, para llevarlo a cabo de acuerdo con el artículo 345 de la Constitución Política, ya que no puede hacerse una erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en la respectiva ley de presupuesto.

 

8. No puede pretender la accionante que a través de esta acción se ordene hacer reajustes a presupuestos que ya cumplieron su vigencia fiscal, pues esto sería tanto como contrariar el principio de la anualidad del presupuesto.

 

II- LA PROVIDENCIA IMPUGNADA

 

Después de solicitar y recibir información, el Tribunal de primera instancia ordenó el cumplimiento del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, con fundamento en los siguientes argumentos:

 

1. Se aportó dentro del proceso copia del presupuesto correspondiente a cada anualidad y su respectivo decreto de liquidación, la que demuestra el incumplimiento del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, en relación con el mantenimiento del valor constante de los aportes efectuados por la entidad en el año de 1993.

 

2. El departamento de Antioquia no formuló objeción en relación con las sumas de dinero que conforman las diferencias anuales, determinadas en cada presupuesto anual por la Universidad, pues sólo se limitó a afirmar la difícil situación económica por la cual atraviesan los entes territoriales.

 

3. No fue acreditada la imposibilidad de efectuar los ajustes presupuestales exigidos por la ley, ni que se hubieran podido agotar las diferentes alternativas para arbitrar recursos para financiar sus obligaciones.

 

4. No existe prueba en el expediente de que frente a los presupuestos de los años de 1995 a 1999, la Universidad hubiere reclamado antes de expirar la correspondiente vigencia fiscal el valor dejado de presupuestar.

 

5. En este caso no se está frente a la figura de la transferencia en los términos del artículo 345 de la Constitución Política, porque el objeto de la asignación como aporte para la Universidad de Antioquia está incluido en el presupuesto; se trata, entonces, de un objeto previsto en cuantía insuficiente.

 

6. Partiendo del aporte para el año 1993, se aprobaron en los respectivos presupuestos el valor constante, aplicando el incremento de la variación del IPC y, a partir de dicha fecha hasta el año 2000, resulta un aporte para la Universidad que asciende a los de $11’649.846.441, pero el realmente aprobado fue de $4’989.000.000, resultando una diferencia de $6’660.846.441.

 

7. Es similar la situación respecto del aporte para el año 2001, pues la suma apropiada fue de $4’989.700.000 y la actualizada es de $12’698.332.621, de lo cual se concluye que el Departamento de Antioquia debe adicionar para la vigencia presupuestal del año 2000 la suma de $6’660.846.441 y para el año 2001 $7’679.508.005.

 

8. De no ser posible una adición presupuestal, dicha previsión deberá incluirse en el presupuesto del otro año, con la anotación específica de que la mencionada suma corresponde al mayor valor que se adeuda por las vigencias correspondientes a los años 2000 y 2001.

 

9. En la liquidación de la diferencia establecida, el Gobernador podrá deducir los aportes adicionales que hubiere efectuado a la entidad para su funcionamiento, que no se encuentra establecido o sumado en las Ordenanzas 036 diciembre 14 de 1999 y 032 de 14 de diciembre de 2000, correspondientes a los años 2000 y 2001, respectivamente.

 

• FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION

 

Inconforme con la decisión proferida por el Tribunal de primera instancia, la Gobernación de Antioquia la impugnó con los siguientes argumentos:

 

1. No comparte la sentencia proferida por el a quo, toda vez que se está utilizando la acción de cumplimiento como medio para ordenar un gasto, lo cual contraviene el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 que prescribe que dicha acción no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

 

2. Al ordenar el a quo un reajuste, conlleva una adición del presupuesto, al respecto se debe tener en cuenta que para incrementar el presupuesto se debe contar con recursos, materia ésta reservada exclusivamente a la ley, de conformidad con el numeral 4 del artículo 300 de la Constitución Política, y el artículo 2 del Acto Legislativo número 1 de 1996.

 

3. Las órdenes de gasto consagradas en leyes, por sí mismas no pueden generar de la administración la obligación de dicho gasto, pues su aprobación es condición necesaria, pero no suficiente para llevarlo a cabo. A los entes territoriales, por medio de la ley, se les puede imponer gastos que afecten su presupuesto, pero estos no son exigibles cuando los recursos que la misma ley otorga no son suficientes para llevarlos a efecto.

 

4. Según el artículo 23 de la Ley 38 de 1989, el presupuesto de gastos comprende los de funcionamiento, los cuales constituyen transferencias cuando se pueden realizar sin recibir contraprestación. Así las cosas, el Departamento de Antioquia transfiere recursos a otra entidad, constituyendo un gasto, y dicha entidad los recibe a manera de ingreso.

 

5. Desconoce el Tribunal de primera instancia los artículos 56, 93, 110 y 114, del Estatuto Orgánico de Presupuesto Departamental en armonía con el artículo 44 del Decreto 111 de 1996.

 

6. El a quo no se pronunció respecto del artículo 114 del Decreto Departamental 4670 del 10 septiembre de 1996 que, en concordancia con la Ley Orgánica del Presupuesto, establece una prohibición de abrir créditos adicionales sin que Ordenanza o Decreto establezcan de manera clara y precisa los recursos que han de servir de base para su apertura, y con el cual se incrementarán sus rentas y recursos de capital.

 

7. Incluir gasto de funcionamiento sin recursos que lo cubra, es contrario a lo establecido en el artículo 5 de la Ley 617 de 2000, que dispone que los gastos de funcionamiento para el año 2001 no pueden superar el 65% de los ingresos corrientes de libre destinación del Departamento, lo cual, con los ingresos que recibe, está superando la cifra anterior.

 

8. El máximo aporte que podría ordenarse al Departamento sería el que corresponde al año 2001, toda vez que se presentó la acción el 18 de diciembre de 2000, cuando ya no existía posibilidad de adicionar el presupuesto, si se tiene en cuenta que, para esa época la Asamblea Departamental no se encontraba sesionando y el Ejecutivo solo tenía plazo hasta el 15 de diciembre para realizar dicha adición.

 

1. CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

El fallo impugnado será revocado por las siguientes razones:

 

La Universidad de Antioquia demanda el cumplimiento por parte del Departamento de Antioquia del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, por la cual se organiza el servicio público de la educación superior, que establece lo siguiente:

 

“Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del Presupuesto Nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institución.

 

Las universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 1993.”

 

Se observa que dentro de la actuación se cumplió con el requisito de la renuencia, ya que la Universidad de Antioquia, solicitó a la Gobernación de Antioquia el 9 de noviembre de 2000,  el cumplimiento de la norma antes transcrita con la adición al presupuesto Departamental en lo correspondiente a la vigencia fiscal de los años 2000 y el 2001.

 

El 22 de noviembre de 2000, el Secretario de Hacienda respondió a lo anterior, aclarando que el 15 de noviembre fue aprobado en tercer debate el proyecto de ordenanza del presupuesto para la vigencia del año 2001 del Departamento de Antioquia.

 

Nuevamente el 29 de noviembre la Universidad de Antioquia, solicitó al Gobernador del Departamento la actualización de los aportes ordinarios a precios constantes de 1993, en cumplimiento del artículo 86 de la ley 30 de 1992.

 

A lo anterior respondió la Secretaría de Hacienda de la Gobernación de Antioquia que la difícil situación financiera por la que atraviesa el Departamento impide hacer aumentos en el aporte de la Universidad, no pudiéndose hacer la transferencia del modo y con la cuantía solicitada, máxime cuando no existe  posibilidad de obtener recursos para estos gastos.

 

Al respecto, encuentra la Sala que en vista de la importancia que tiene el sector de la educación superior se expidió la Ley 30 de 1992, que en su artículo 1º estableció que tal educación es un proceso permanente que posibilita el desarrollo de las potencialidades del ser humano de una manera integral, teniendo por objeto el pleno desarrollo de los alumnos y su formación académica o profesional; pero es claro que el fin de esta Ley es que dicho proceso se dé de forma permanente, el cual no se logrará mientras no se transfieran los recursos suficientes para ello, pues la autonomía universitaria y la calidad del servicio requieren de los incrementos constantes que la ley en mención previó.

 

No obstante, frente a la solicitud de la accionante en el sentido de que se ordene la adición al presupuesto departamental de las sumas que compensen lo que la Universidad dejó de apropiar en los años 2000 y 2001, el parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997, que fue declarado exequible mediante la sentencia C-157 de 1998 de la Corte Constitucional, establece que mediante la acción de cumplimiento no se podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. Por lo tanto, mediante el ejercicio de la acción de cumplimiento el juez no está facultado para ordenar la incorporación al presupuesto de la entidad de determinadas sumas, máxime cuando, como en el caso en estudio, se solicite la adición de presupuesto de vigencia anterior.

 

La improcedencia de la acción de cumplimiento respecto de normas que impliquen gastos se justifica en la medida en que no se puede perseguir el cumplimiento de normas que establezcan la realización de una nueva erogación, sin que a su vez se haya asignado la partida correspondiente en el presupuesto.

 

El artículo 345 de la Constitución Política es terminante al prohibir cualquier erogación con cargo al tesoro que no se halle incluido en el presupuesto de rentas y gastos. En su inciso segundo prohíbe cualquier gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, las Asambleas o los Concejos. Lo anterior quiere decir que un acto administrativo que genere gastos y que no esté debidamente presupuestado, no puede hacerse efectivo mientras no se hayan hecho las correspondientes apropiaciones, pues el acto administrativo así emanado estaría afectado de nulidad, conforme a las causales previstas en el artículo 84 del C.C.A.

 

Sin embargo, dentro de la actuación debe obtenerse certeza de que la ley o el acto administrativo que impliquen gasto han sido incluido en la ley de apropiaciones, aspecto que debe ser materia de conclusión, previo análisis de fondo del asunto.

 

En cuanto a la omisión por parte de la Gobernación del aumento de los recursos que debe transferir a la Universidad de acuerdo con el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, es necesario precisar, frente a la procedencia de la acción de cumplimiento, que toda partida que afecta el gasto público con cargo al tesoro debe estar incluido en la ley de gastos y, además, debe haber sido decretada por la Asamblea Departamental; de lo contrario, se incurriría en violación del artículo 345 de la Constitución Política.

 

De acuerdo con lo anterior, al verificar los documentos allegados al proceso se concluye que la partida que solicita la Universidad de Antioquia se complete con cargo al presupuesto del Departamento, no se encuentra dentro del presupuesto de apropiaciones, por lo que no es posible ordenar dicha adición.

 

Obran en el expediente los documentos que certifican los gastos contemplados en la ley de apropiación del presupuesto, efectivamente ejecutados por la Gobernación de Antioquia; en consecuencia, como no hay previsión de gastos sobre los cuales pueda exigirse su erogación, de realizarse ésta como lo pretende la accionante, se iría en contravía del parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997.

 

Así las cosas, no resulta relevante en este caso precisar si se está frente a una transferencia que determine el que sea un gasto prioritario para el Departamento, como lo establece el artículo 93 del Decreto 4670 de 1996, pues se comprobó que el gasto no está presupuestado.

 

En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la república y por autoridad de la ley,

 

FALLA

 

 

PRIMERO: REVÓCASE el fallo de 10 de julio del 2001, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, RECHÁZASE por improcedente la solicitud.

 

SEGUNDO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE,  COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

 

            Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintiuno (21) de septiembre del año dos mil uno.

 

 

OLGA INES NAVARRETE BARRERO                                 CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

                         Presidenta

 

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.                                   MANUEL S. URUETA AYOLA