08001-23-31-000-1990-5976-01(6805) Sección 1 2001 [Consejo de Estado]

MANIFIESTO DE CARGA - Sanciones por exceso o defecto en la entrega de la mercancía / SANCION POR FALTA DE ENTREGA DE LA MERCANCIA - Exoneración por causas justificadas durante el transporte: cargue o descargue / MERMA DE LA MERCANCIA - Justificación en el trasiego y transporte

La norma transcrita contempla dos conductas sancionables, a saber: i) la falta de entrega de la mercancía relacionada en el manifiesto de carga; y ii)  la entrega de mercancía no relacionada en dicho manifiesto. Ambos eventos dan lugar a una multa equivalente al doble de los derechos de importación que correspondan a la mercancía dejada de entregar o entregada en exceso. Conforme a la misma disposición no hay lugar a la sanción  cuando  se pruebe que el faltante o el exceso obedecieron a errores o a causas justificadas en el cargue o descargue, o a caso fortuito o fuerza mayor  ocurridos durante el transporte; hechos que deben ser probados durante los dos meses siguientes a la notificación de la resolución sancionatoria. Estos medios probatorios llevan a la Sala a concluir que no existió en realidad el faltante imputado al transportador y a su Agente Marítimo, sino una merma, perfectamente explicable por el trasiego y transporte del polvo de carbonato de sodio en camiones entre el muelle y la báscula del depósito. Dicha merma es una de las «causas justificadas» ocurridas en el descargue, a que alude el parágrafo 2° del artículo 43 del Decreto 2666 de 1984 como eximente de responsabilidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., seis de diciembre de dos mil uno (2001).

Radicación número: 08001-23-31-000-1990-5976-01(6805)

Actor: NAVES LIMITADA

Referencia: AUTORIDADES NACIONALES

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Unidad  Administrativa Especial –Administración de Aduanas Local Barranquilla–  contra la sentencia del 26 de julio de 2000, por la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico acogió las súplicas de la demanda en el proceso  de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por NAVES LIMITADA contra los actos administrativos mediante los cuales la mencionada entidad le impuso  una sanción.

1. LA DEMANDA

NAVES LIMITADA., por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Nación - Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), en los siguientes términos:

1.1. Pretensiones.

1.1.1. Que se declare la nulidad de la Resolución 1.625 de 6 de diciembre de 1989, por la cual el Administrador de la Aduana de Barranquilla le impuso una sanción consistente en una multa equivalente a la suma de CINCO MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL NOVENTA Y SEIS PESOS ($5.285.096) MCTE.

1.1.2. Que se declare la nulidad de la Resolución 0238 del 12 de febrero de 1990, por medio de la cual el Administrador de Aduanas de Barranquilla resolvió el recurso de reposición, manteniendo su anterior resolución.

1.1.3. Que se declare la nulidad de la Resolución 1464 del 25 de abril de 1990, a través de la cual la División Operativa de la Dirección de Aduanas resolvió el recurso de apelación, confirmando la resolución que impuso la sanción.

1.1.4. A título de restablecimiento del derecho, que se la exonere de pagar la sanción contenida en la Resolución Núm.1625 del 6 de diciembre de 1989.

1.1.5. Asimismo, pidió que en el evento de que al terminar el proceso hubiere pagado la sanción, se condene a la DIAN a restituir a NAVES LTDA. por concepto de daño emergente, la suma pagada como sanción, incluido el valor correspondiente a la pérdida de su poder adquisitivo, mas los intereses comerciales como lucro cesante.

1.2. Hechos

1.2.1. Entre LEXMAR CORPORATION Y CRISTALERIA PELDAR S.A., se celebró un contrato de transporte marítimo en virtud del cual la primera transportó desde Port Arthurt (Texas), Estados Unidos, hasta Barranquilla, un cargamento de 4.772 toneladas métricas de carbonato de sodio denso («soda ash»).

1.2.2. Para el cumplimiento del contrato, LEXMAR empleó la motonave Gunvor, que atracó en Barranquilla el 18 de octubre de 1989.

1.2.3. NAVES LIMITADA, como agente marítimo, atendió los trámites legales relativos a la llegada permanencia y zarpe de la nave y al descargue  de la mercancía, tal como estaba previsto en el contrato de agenciamiento marítimo que celebró con LEXMAR CORPORATION.

1.2.4. NAVES LIMITADA, antes de proceder al descargue de la mercancía, solicitó a través de la Capitanía de Puerto un peritaje a fin de establecer el volumen de la carga contenida en la embarcación Gunvor. El Capitán RAUL ALVAREZ MOROS, como perito naval e inspector designado por la Capitanía de Puerto, en reporte 066P de 1989 calculó la cantidad de Carbonato de sodio en 4.758.4 5 toneladas métricas.

1.2.5. CRISTALERIA PELDAR S.A. contrató con ALMAGRAN S.A. el proceso de descargue y transporte hasta las bodegas de ésta, quien, a su vez, utilizó los servicios de DESCARGUES DEL CARIBE para el descargue y transporte de la mercancía hasta dichos almacenes (ALMAGRAN). El proceso de descargue empezó el 18 de octubre de 1989 y terminó el 22 del mismo mes.

1.2.6. Al finalizar el descargue, la DIAN levantó un Acta donde señaló un faltante de 58.730 kilos del producto con un valor de US$9.103.15.

1.2.7. El cargamento de carbonato de sodio estaba amparado por el documento de transporte número 01 del 11 de octubre de 1989, por la Declaración de Despacho número 170999 del 7 de octubre de 1989 y el Manifiesto de Carga S/N del mismo mes y año, tramitado por ALMAGRAN.

1.2.8. El 25 de octubre de 1989, el representante de NAVES LTDA., mediante Protesta de Mar, dejó constancia ante la Capitanía de Puerto de Barranquilla sobre las características de la carga y sobre la forma rudimentaria e ineficaz como se desarrolló el descargue.

1.2.9. La DIAN, por Resolución 1.625 del 6 de diciembre de 1989, impuso a NAVES LTDA. una multa de $5.285.096 por el faltante de 58.730 kilos.

1.2.10. El 28 de diciembre de 1989, el representante legal de NAVES LIMITADA presentó recurso de reposición y, en subsidio de apelación, contra el acto anterior.

1.2.11. Mediante las Resoluciones 0238 del 12 de febrero y 1.464 de 25 de abril, ambas de 1990, proferidas por la Aduana de Barranquilla y la Dirección General de Aduanas respectivamente, se confirmó la multa.

1.3. Normas violadas y concepto de la violación

El actor  alegó violación de los artículos 26 de  la Constitución Nacional; 1º del Código de Procedimiento Penal; y 1606 y 1609 del Código de Comercio. En el concepto de violación, en síntesis, se expresó lo siguiente:

1.3.1. Los actos administrativos demandados vulneran el artículo 26 de la Constitución y el artículo 1º del Código de Procedimiento Penal, porque fueron expedidos sin observar la plenitud de las formas propias del proceso que correspondía  seguir.

1.3.2. El artículo 43 (Parágrafo1) del Decreto 2666 de 1984 viola el principio del debido proceso establecido en las antecitadas disposiciones, en cuanto prevé la posibilidad de que el Estado sancione con multas sin indicar la norma violada, ni los trámites que deben seguirse para imponer la sanción, todo lo cual lesiona el derecho de defensa del administrado.

1.2.3. El artículo 1606 del Código de Comercio atribuye responsabilidad al transportador, desde cuando recibe la mercancía hasta cuando la entrega al destinatario o a quien este señale, ya sea la empresa estibadora o la que deba descargar. El transportista entregó la mercancía a DESCARGUES DEL CARIBE, contratada por ALMAGRAN S.A., agente de aduana del Importador. La entrega se hizo con aparejos de DESCARGUES DEL CARIBE consistentes en “cucharas” que extraían de las bodegas del barco el carbonato de sodio y lo introducían a través de tolvas hasta los camiones situados en el muelle que la acarreaban hasta las bodegas de ALMAGRAN.

De lo expuesto, deduce la actora que como el transportador cumplió con su responsabilidad al entregar la sustancia a Descargues del Caribe, no le cupo parte ninguna en la pérdida del carbonato de sodio y por lo tanto la sanción que se le impuso es improcedente.

1.2.4. El artículo 1609, inciso 6º del  Código de Comercio prevé que la disminución de la cantidad de mercancía resultante de su naturaleza o de un vicio propio, no puede generar responsabilidad para el transportista;  y como el carbonato de sodio es extremadamente fino y dispersable, se justifica la disminución igual a la cantidad echada de menos, ya que la pérdida se debió tanto a la naturaleza del producto como a la forma como DESCARGUES EL CARIBE efectuó el descargue,  mas no a causas registradas durante la travesía.

2. LA CONTESTACIÓN

La DIAN, por conducto de su apoderado, contestó la demanda solicitando mantener las Resoluciones 1.625 del 6 de diciembre de 1989, 0238 de 12 de febrero de 1990 y 1464 del 25 de abril del mismo año, y negar las pretensiones de la demanda. A este propósito razonó como sigue:

El numeral 2º del artículo 1600 del Código de Comercio establece como obligaciones especiales del transportador, “Proceder, en el tiempo estipulado o en el usual y de manera APROPIADA Y CUIDADOSA, al cargue, estiba, CONSERVACIÓN, transporte, CUSTODIA Y DESCARGUE de las cosas transportadas”.

La responsabilidad de la Agencia Marítima dentro de sus atribuciones establecidas en el artículo 1492 del C.C. según el contrato de transporte y el artículo 1606 inciso 3º, en el asunto discutido, termina al costado del buque, es decir que va desde las bodegas internas pasando por la cubierta hasta el costado donde se encontraban los vehículos terrestres no marítimos ni flotantes en el Río Magdalena, que recibieron el producto.

La Agencia Marítima permitió el descargue irregular y antitécnico en la zona de su responsabilidad, pudiendo evitar que el mismo  se efectuara con elementos inadecuados para impedir que el producto se esparciera al sacarlo de la bodega del buque a la cubierta y posteriormente a su costado, porque su responsabilidad no se limita a traer el cargamento al puerto de destino sino que va hasta entregarlo completo desde las bodegas, cubierta y costado de la nave sin permitir que se derramara en esas zonas de su responsabilidad.

El Agente Marítimo debió recurrir al Capitán de la motonave para que en aplicación de lo dispuesto en el artículo 1501 del C.de Co., prohibiera la utilización de las grúas o plumas del buque que se utilizan para el descargue, hasta cuando se resolviera el problema con la colaboración de la Aduana por medio del funcionario del Resguardo que está de custodia, lo mismo que de la Capitanía del Puerto.

3. LA SENTENCIA APELADA

En sentencia del 26 de julio de 2000, el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró la nulidad de las resoluciones demandadas; que la actora no estaba obligada a pagar la sanción impuesta; y negó las demás súplicas de la demanda.

Estimó que el cargo de violación de los artículos 26 de la Constitución y 43 del Decreto 2666 de 1984 no estaba llamado a prosperar, porque la conducta sancionada, consistente en la falta de entrega de la totalidad de la mercancía relacionada en el manifiesto de carga, se encuentra perfectamente tipificada en la norma últimamente citada, cuya infracción da lugar a la multa.

Señaló que si bien no existe un trámite especial para la imposición de la sanción, ello no significa que ésta no pueda imponerse, ya que la infracción se consuma con “la falta de entrega de la mercancía relacionada en el manifiesto de cargo o la entrega de la que no está relacionada”. Además, debe tenerse en cuenta que parte integrante del proceso de imposición de la sanción, son los recursos con que se hace uso del derecho de defensa.

El Tribunal encontró prospero el cargo de violación del artículo 1.606 (incisos 1 y 2) del Código de Comercio, porque a su ver se cometió un error en su aplicación por parte de DIAN.

Puntualizó que según citada norma, la responsabilidad del transportador comienza cuando recibe las cosas o se hace cargo de ellas y termina cuando hace su entrega al destinatario o a quien este designe o a quien deba descargarla. Además, al cesar la responsabilidad del transportista, se inicia la responsabilidad de la empresa estibadora o de quien recibe las cosa.

En el presente asunto, ALMAGRAN S.A. y DESCARGUES DEL CARIBE, fueron las personas autorizadas por el destinatario CRISTALERIA PELDAR S.A. para recibir y descargar de la motonave la sustancia importada. El transportador NAVES LTDA. entregó la carga a ALMAGRAN y a DESCARGUES DEL CARIBE, cesando así su responsabilidad desde tal entrega e iniciándose la de quienes recibieron y realizaron el descargue; vale decir, que quien hizo la entrega de la carga a la Aduana no fue el transportador, sino ALMAGRAN S.A. por medio de DESCARGUES DEL CARIBE como agente.

Sobre el cargo de violación del artículo 1609 del Código de Comercio relativo a los eventos de exoneración de la responsabilidad del transportador por disminución del volumen o peso o de cualquier otra pérdida resultante de la naturaleza especial de la cosa, el a quo manifestó que el  estudio del cargo no sería viable, en atención a que en el asunto discutido, el transportador no tuvo a su cargo la obligación de descargar el producto y de entregarlo a la Aduana, ya que desde la llegada al terminal las operaciones de descargue y almacenamiento de la mercancía estuvieron en manos de DESCARGUES DEL CARIBE.

Sin embargo, como según el demandante el carbonato de sodio se derramó y dispersó durante las operaciones de descargue y transporte para su almacenamiento, realizadas por DESCARGUES DEL CARIBE, la responsabilidad por la disminución o pérdida del producto no corresponde a la actora.

Además, puso de presente que en el expediente se encuentra acreditado que la mercancía no fue descargada bajo la responsabilidad del transportador, y además, la forma como se realizó el descargue y la manera como ocurrió la gran cantidad de pérdida de la sustancia. Al respecto se remitió a la declaración jurada del perito naval, Capitán RAUL ALVAREZ MOROS.

Con estas premisas, concluyó que la actora no era responsable por la pérdida de parte de la mercancía transportada, motivo por el cual la sanción no debió imponérsele.

4. EL RECURSO DE APELACION

Inconforme con la sentencia de primera instancia la apoderada  de la DIAN apeló y solicitó declarar la legalidad de los actos administrativos demandados.

Objeta que las pruebas aportadas con la demanda no fueron aducidas en la vía gubernativa, y por lo tanto, constituyen hechos nuevos.

Respecto del faltante de 58.730 kilos establecido en el Acta No.225 del 22 de octubre de 1989 aclaró que fue comprobado al momento de la entrega de la mercancía a ALMAGRÁN, es decir que se originó durante el lapso en que se transportaba la mercancía, y de ello debe responder NAVES LTDA, pues está probado que por lo menos nueve (9) toneladas del producto no fueron entregadas por esta a AlMAGRÁN.

Además, el artículo 43 del Decreto 2666 de 1984 no condiciona la aplicación de la sanción a la naturaleza del producto.

Argumenta que la responsabilidad del transportador, como lo admite la sentencia, comienza desde cuando recibe la mercancía en el puerto de origen hasta cuando la entrega en el puerto de destino a su propietario o a quien este señale, ya sea a la empresa estibadora o a la empresa que deba descargarla, por lo tanto, la empresa demandante debe responder por el faltante que no se entregó a la firma DESCARGUES DEL CARIBE .

5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

Únicamente la apoderada de la DIAN presentó alegaciones. Insiste en la legalidad de la sanción, por estar demostrado un faltante en la mercancía transportada por NAVES LIMITADA, pues desde el mismo momento en que el Capitán del barco informó la cantidad del producto se estableció el faltante, cuando aun no se había descargado la mercancía; es decir, que la inconsistencia se determinó al confrontar lo consignado en el documento de transporte con lo informado por aquél.

Sostiene, de otra parte, que si bien la actora no realizó el descargue, ello no la releva de su responsabilidad de entregar la mercancía conforme la había recibido y según quedó consignado en el Manifiesto de Carga (4.772.000 kilos de carbonato de sodio).

Agrega que la ley tiene definidos los sujetos responsables de la obligación aduanera, entre los cuales se encuentra el transportador, quien tiene la obligación de responder ante la DIAN por el total de la mercancía relacionada en el Manifiesto de Carga. Que el 22 de octubre de 1989 se practicó la diligencia de reconocimiento y aforo de la mercancía descrita en la Declaración de Despacho para Consumo 017099 del 7 de octubre de 1989, donde se anota el faltante de 58.730 kilos; y según consta al respaldo de esta declaración,  el Manifiesto de Carga relaciona  4.772 toneladas.

Indica que la naturaleza de la carga transportada no constituye causal eximente de responsabilidad como pretende la actora, porque el producto transportado no tiene variante en su calidad y peso por las condiciones atmosféricas, físicas o químicas.

Con apoyo en el artículo 1600 del Código de Comercio, insistió en que la empresa transportadora debe responder por cuanto le suceda a la mercancía hasta cuando sea descargada, pues así está estipulado en el contrato.

Finalmente, anota que de acuerdo con el artículo 30 del Decreto 2666 de 1984, el transportador entregará la mercancía a quien esté facultado para recibirla en representación de la Aduana, quedando bajo su control, y que esta es la norma especial aplicable al caso.

6. CONSIDERACIONES DE LA SALA

La Sala debe determinar si la sanción que el Administrador de la Aduana de Barranquilla  le impuso a la empresa transportadora NAVES LIMITADA (la actora) se ajusta a derecho o no; ya que para ésta la sanción es improcedente porque cumplió con su responsabilidad de entregar la mercancía transportada (carbonato de sodio) a la firma Descargues del Caribe, mientras que para la parte demandada y apelante la sanción es legal, ya que el faltante que originó la sanción se estableció al momento de entregar la mercancía a la empresa encargada de descargarla, vale decir el faltante se originó durante el transporte y no en el lapso del descargue como se pretende hacer ver.

La norma que sirvió de fundamento a la Resolución 1625 del 6 de diciembre de 1989 por la cual se impuso la multa, es el artículo 43 del Decreto 2666 de 1984, que prescribe:

«Artículo 43. Inventario de mercancías. Toda mercancía que se entregue a la Aduana o a entidad autorizada por ella será inventariada según marcas y números que aparezcan en sus embalajes y verificada por su peso y cantidad en el momento y lugar de recibo.

PARÁGRAFO 1º. La falta de entrega de la mercancía relacionada en el manifiesto de carga, la entrega de la que no esté relacionada dará lugar a la imposición de multas por el doble de los derechos de importación correspondientes a las dejadas de entregar o entregadas en exceso, multas que impondrá el Administrador al Transportista o a su representante legal, mediante resolución motivada dentro de los cuatro (4) meses siguientes contados a partir de la llegada del medio de transporte, sin perjuicio de las demás consecuencias aduaneras que puedan derivarse.

Parágrafo 2º. Cuando se compruebe dentro de los dos (2) meses siguientes,  contados a partir de la notificación de la resolución, que el faltante o exceso obedecieron a errores o a causas justificadas en el cargue o descargue, o a caso fortuito o fuerza mayor ocurridos durante el transporte, no habrá lugar a la imposición de multas».

La norma transcrita contempla dos conductas sancionables, a saber: i) la falta de entrega de la mercancía relacionada en el manifiesto de carga; y ii)  la entrega de mercancía no relacionada en dicho manifiesto. Ambos eventos dan lugar a una multa equivalente al doble de los derechos de importación que correspondan a la mercancía dejada de entregar o entregada en exceso.

Sin embargo, conforme a la misma disposición no hay lugar a la sanción  cuando  se pruebe que el faltante o el exceso obedecieron a errores o a causas justificadas en el cargue o descargue, o a caso fortuito o fuerza mayor  ocurridos durante el transporte; hechos que deben ser probados durante los dos meses siguientes a la notificación de la resolución sancionatoria.

Está probado que NAVES LTDA. actuó como Agente Marítimo del transportador LEXMAR CORPORATION y, por lo tanto, como representante suyo en los trámites derivados de la ejecución del transporte del cargamento de carbonato de sodio importado por PELDAR S.A.

La DIAN fundamentó la sanción en el Acta de Faltante N° AI 228 de 22 de octubre de 1989 suscrita por su Aforador, donde consta que la cantidad anotada en la Declaración de Despacho para Consumo N° 17099 es de 4.772.000 kilos, y que existe un faltante de 58.730 kilos con valor de US$ 9.103,15.

Por su parte, NAVES LTDA. produjo en el proceso las siguientes pruebas para explicar el faltante:

La Inspección Marítima («Marine Survey») suscrita por el Capitán Raúl Alvarez el 22 de octubre de 1989, en la cual, teniendo en cuenta factores técnicos tales como los calados promedios de la nave a su llegada a puerto y otros factores de descuento como agua y combustibles, dictamina que la M/N Gunvor arribó con un cargamento de 4.758,40 toneladas de carbonato de sodio.

Las listas de los viajes de camiones o tractomulas a las cuales se trasegó la sustancia a granel desde la nave para su transporte hasta las bodegas de ALMAGRÁN (71 viajes el 18 de octubre de 1989; 114 el día 19; 54 el día 20 y 23 el día 22).

El dictamen pericial del Ingeniero Químico Guillermo A. Rodríguez Figueroa, quien hace saber que el carbonato de sodio (soda ash) es una «sustancia blanca granular pulverulenta».

El testimonio del propio Capitán Raúl Álvarez, Perito Naval, quien presenció el descargue de la nave y precisó la forma en que se verificó esta operación y el transporte en camiones desde el muelle. Particularmente, el testigo da cuenta de cómo la sustancia es descargada por medio de cucharas o almejas hasta el camión, cuyos depósitos de carga están formados de tablones, que permiten una pérdida de la sustancia en el trayecto de aproximadamente un kilómetro entre el muelle y la báscula.

Estos medios probatorios llevan a la Sala a concluir que no existió en realidad el faltante imputado al transportador y a su Agente Marítimo, sino una merma, perfectamente explicable por el trasiego y transporte del polvo de carbonato de sodio en camiones entre el muelle y la báscula del depósito. Dicha merma es una de las «causas justificadas» ocurridas en el descargue, a que alude el parágrafo 2° del artículo 43 del Decreto 2666 de 1984 como eximente de responsabilidad.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F  A  L L  A  :

CONFÍRMASE la sentencia del 26 de julio de 2000, originaria del Tribunal Administrativo del Atlántico, objeto del recurso de apelación.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Decisión  en sesión efectuada el 6 de diciembre de 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO     CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

MANUEL S. URUETA AYOLA