AUTONOMIA UNIVERSITARIA - Concepto y aspectos a que se aplica / CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO - Facultad para modificar sus normas estatutarias como máximo órgano de dirección y gobierno / PARTICIPACIÓN DE LA COMUNIDAD EDUCATIVA - Se requiere calidad de estudiante o profesor

 

La autonomía universitaria instituida en el artículo 69 de la Constitución, consiste en el derecho de las universidades a «darse sus directivas y regirse por sus estatutos, de acuerdo con la ley». En línea con este precepto, el artículo 29 de la Ley 30 de 1992 delimitó los aspectos a que se aplica la autonomía de las universidades, incluyendo de nuevo la adopción de los estatutos y la designación de sus directivos. Al amparo de la norma transcrita, bien podía la Universidad del Atlántico, por conducto de su Consejo Superior Universitario, máximo órgano de dirección y gobierno según lo establecido en el artículo 65 de la Ley 30 de 1992, modificar cualquiera de sus normas estatutarias, incluso en forma transitoria, como lo hizo en el presente caso. De otra parte, la autonomía de la Universidad, en manos de su Consejo Superior, permitía a este órgano evaluar las razones de estabilidad académica y administrativa que le condujeron a suspender temporalmente las consultas dentro de los estamentos estudiantil y profesoral. En orden al cargo por violación de los artículos 1º, 40, y 103 de la Constitución Política, destaca la Sala que estas normas conciernen a la participación de “todo ciudadano” en la conformación, ejercicio y control “del poder político”, materia distinta de la especial participación de la “comunidad educativa” en la dirección de las universidades, ámbito en el cual no se atiende a la calidad de ciudadano colombiano sino a las de estudiante o profesor.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

 

Bogotá D.C., catorce de junio de dos mil uno

 

Radicación número: 08001-23-31-000-1996-0780-01(6470)

 

Actor: ISAAC JOSÉ ORDOSGOITIA RAMÍREZ

 

 

 

Referencia: AUTORIDADES NACIONALES

 

 

 

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el Procurador Catorce en lo Judicial ante el Tribunal Administrativo del Atlántico contra la sentencia de 29 de septiembre de 1999, pronunciada por éste en el proceso de nulidad incoado por ISAAC JOSÉ ORDOSGOITIA RAMÍREZ contra la UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO.

1. LA DEMANDA

1.1. Pretensiones

El actor, en demanda presentada el 23 de abril de 1996, pidió declarar la nulidad de los artículos 9°, 14 y 28 del Acuerdo 10 de 1995 (16 de agosto) dictado por el Consejo Superior de la Universidad del Atlántico, modificatorio del Acuerdo 1 de 1994, por el cual se aprobó el Estatuto General de la Universidad. Los actos impugnados dicen, palabra por palabra:

“ARTÍCULO 9° . El literal i. del Artículo 18 del Acuerdo 001 de Febrero 25 de 1994, quedará así:

1. El Consejo Superior designará en calidad de Rector de entre los aspirantes propuestos a su consideración, a la persona que cumpla con las calidades exigidas para el cargo. Cada uno de los miembros del Consejo Superior podrá presentar un candidato. El Consejo Superior podrá elegir o remover de su cargo al Rector con el voto favorable de cinco (5) de sus miembros con derecho a voto.

PARÁGRAFO: Los candidatos que presenten los representantes de los estudiantes y de los profesores en el Consejo Superior, serán escogidos mediante el sistema de consultas internas independientes, uno para cada estamento, las cuales serán reglamentadas por el Consejo Superior.

“ARTÍCULO 14° . Adiciónese (sic) un Parágrafo al Artículo 65, del Acuerdo 001 de Febrero 25 de 1994, el cual quedará así:

PARÁGRAFO: De conformidad con lo estipulado (sic) en el Artículo 79 de la Ley 30 de 1992, son empleos de libre nombramiento y remoción, el del Rector, el de Vicerrector, el del Secretario General, el de Secretario de Facultad, el de Director de Departamento, el de Coordinador y el de Director de Programa.

ARTÍCULO 22. Adiciónese (sic) la siguiente disposición transitoria: Mientras se adecuan las condiciones de estabilidad académica y administrativa en la Universidad y sin que este período sea superior a veinticuatro (24) meses, el Consejo Superior designará rector y decanos de las facultades, sin utilizar el mecanismo de las consultas internas independientes para escoger los candidatos de los profesores y estudiantes, de manera que los designados adelanten e implementen las directrices y políticas que permitan lograr una normalidad en el interior de la institución y su total adecuación a  las leyes vigentes sobre la materia.”

1.2. Normas invocadas como violadas y concepto de la violación

Según el demandante, las normas acusadas violan los artículos 1º, 40, 68, 69 y 103 de la Constitución Política; y 3º, 28, 29, 57 y 65 de la Ley 30 de 1992. El concepto de la violación es el siguiente:

1.2.1. Los artículos 9º, 14 y 22 del Acuerdo 010 de 16 de agosto de 1995 violan los cánones constitucionales antes citados, que se refieren a la autonomía de las instituciones educativas de formación superior, porque suspenden las garantías que la Constitución brinda a los ciudadanos en materia de participación en las decisiones que los afecten. La comunidad universitaria, integrada por estudiantes y profesores, es la obligada a participar en la dirección de los organismos de la Universidad del Atlántico, y, como quiera que el artículo 69 de la Carta Política garantiza la autonomía universitaria, mal podían las normas acusadas señalar una serie de incompatibilidades que quebrantan la garantía en cuestión.

1.2.2. La Ley 30 de 1992 reglamentó la autonomía universitaria, que consiste en el derecho de las universidades a designar sus autoridades académicas y administrativas, y en su artículo 65, literal c), dispuso que es obligación del Consejo Superior Universitario “Velar porque la marcha de la institución esté acorde con las disposiciones legales, el estatuto general y las políticas institucionales.” De suerte que los actos demandados, en cuanto privan a la comunidad universitaria de participación efectiva en las decisiones que la afectan, contrarían manifiestamente la Constitución y la ley.

1.2.3. Los artículos 9º, 14 y 22 del Acuerdo 010 de 1995 están falsamente motivados, porque sus considerandos son imprecisos, subjetivos y ambiguos, dado que no explican de manera expresa, ni aún tácita, las razones por las cuales habría sido necesario corregir y adicionar algunos artículos del Acuerdo 001 de 25 de febrero de 1995, por medio del cual la Universidad del Atlántico adoptó su Estatuto General. Tanto es así, que los actos acusados incurren en imprecisiones al expresar el porqué de la suspensión de la  consulta como mecanismo de participación en la toma de decisiones por parte de la comunidad universitaria.

2. LA CONTESTACIÓN

En su contestación a la demanda, por medio de apoderado, la Universidad del Atlántico señala que el régimen de la autonomía de las universidades oficiales está contenido en disposiciones tanto de carácter constitucional como legal.

2.1. Comienza por reseñar que según la Ley 30 de 1992, la autonomía universitaria consiste, entre otros, en el derecho a darse y modificar sus estatutos, y a designar sus autoridades académicas y administrativas (artículo 28); estará determinada por el campo de acción de la universidad y deberá ejercitarse de acuerdo con la misma ley (artículo 29).

El régimen especial de las universidades del Estado comprende la organización y elección de directivas, con arreglo a las disposiciones de la misma Ley 30 (artículo 57). La dirección de las universidades oficiales corresponderá al Consejo Superior Universitario, al Consejo Académico, y al Rector (artículo 62). El Consejo Superior Universitario es el máximo órgano de gobierno y administración de la universidad (artículo 64), y entre sus competencias están las de expedir y modificar los estatutos y reglamentos de la institución, lo mismo que nombrar y remover al rector en la forma que dichos estatutos prevean (artículo 65, literales d. y e.).

2.2. Enseguida, precisa que la autonomía universitaria está consagrada en el artículo 69 de la Constitución Política, y consiste en la libertad de acción de los centros superiores. Razona que este artículo no ha sido violado porque no ha sido violada la ley que lo desarrolla.

2.3. Para rebatir el cargo de violación del derecho a la participación democrática establecido en los artículos 40 y 103 de la Constitución, pone de presente que los diversos estamentos universitarios han venido ejerciéndolo en la elección de representantes al Consejo Superior.

2.4. Finalmente, propuso la excepción consistente en no haberse determinado el concepto de la violación.

 

3. LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo del Atlántico denegó las peticiones de la demanda, fundándose en las siguientes consideraciones:

No prospera la excepción de inepta demanda porque en ella se indicó  que el acto acusado “suspende las garantías constitucionales del ejercicio de la participación de los ciudadanos en las decisiones que les afecten” y que es “La Comunidad Universitaria formada por Estudiantes y profesores, los obligados y llamados a participar en la dirección de sus organismos”; de manera que sí cumple con el requisito previsto en el artículo 137, numeral 4, del Código Contencioso Administrativo.

Para establecer la violación de las normas constitucionales, como lo ha reiterado la jurisprudencia del Consejo de Estado, es preciso determinar si se ha sido violado el ordenamiento legal que los desarrolla.

No se observa violación del artículo 65, literal c, de la Ley 30 de 1992, por parte de los artículos 9º, 14 y 22 del Acuerdo, los cuales, en su orden, prescriben que el Consejo Superior de la Universidad del Atlántico designará al rector de la misma entre los aspirantes que cumplan con las calidades exigidas para el cargo, y que los candidatos presentados por los representantes de los estudiantes y profesores serán escogidos mediante el sistema de consultas internas independientes; que son empleos de libre nombramiento y remoción los de rector, vicerrector, secretario general, secretario de facultad, director de departamento, coordinador y director de programas; y que temporalmente el Consejo Superior designará rector y decanos de las facultades, sin utilizar el mecanismo de las consultas internas independientes para escoger los candidatos de los profesores y estudiantes; ya que en ellos se advierte el ejercicio legal, por parte del Consejo Superior de la Universidad del Atlántico, de las funciones previstas en la norma analizada.

Tampoco se aprecia falsa motivación, ya que el artículo 22 del Acuerdo 010 de 1995 expresa que la falta de utilización del mecanismo de las consultas internas para elegir rector y decanos de las facultades estará en vigor “Mientas se adecuan las condiciones de estabilidad académica y administrativa de la Universidad…”, lo que evidencia que sí se expresó el motivo de la decisión adoptada.

4. EL RECURSO DE APELACIÓN

El Procurador Delegado ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, al sustentar su recurso de apelación, argumentó que debió declararse la nulidad del artículo 22 del Acuerdo 010 de 1995, por violación directa del artículo 68, inciso 2, de la Constitución Política, ya que este último ordena la participación de la comunidad educativa en la dirección de las instituciones de educación, no obstante lo cual la norma demandada excluyó de dicha participación a los candidatos de los profesores y estudiantes, de manera transitoria, circunstancia ésta que no justifica la medida adoptada, ya que la Constitución no puede sufrir violación por motivos de orden público o académico.

Agrega que si bien el artículo 22 en estudio fue dictado con base en los fines previstos en el artículo 65, literal c), de la Ley 30 de 1992, al excluir la participación de la comunidad educativa en la dirección de las instituciones de educación está contrariando la Constitución, pues aunque tenga por objetivo finalidades legítimas, los medios que está utilizando para conseguirlas no lo son.

Finalmente, afirma que si bien es cierto que las normas constitucionales contienen principios generales que requieren de la intermediación de la ley para su desarrollo y concreción, ello no obsta para que aquéllas puedan ser violadas directamente por una ley o por un acto administrativo, pese a no haber sido desarrolladas por ley alguna.

5. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

El señor Procurador Delegado ante esta Corporación no rindió concepto.

6. CONSIDERACIONES DE LA SALA

La Universidad del Atlántico es una universidad oficial de educación superior, del orden departamental, creada por la Ordenanza 42 de 1948.

El artículo 9° del Acuerdo 001 de 1995 de la Universidad del Atlántico, expedido por el Consejo Superior Universitario, reservó a este cuerpo la elección del Rector, escogiéndolo entre sendos candidatos postulados por cada uno de sus miembros. En el parágrafo de este artículo se dispuso que los candidatos de los representantes de los estudiantes y profesores en el Consejo Superior resultarían de consultas internas independientes realizadas dentro de estos estamentos, que serían reglamentadas por el propio Consejo Superior.

La acusación fundamental de la demanda se dirige contra el Artículo 22 del Acuerdo, como lesivo del derecho de la comunidad universitaria a participar en la dirección de la universidad.

Aun cuando este artículo agotó sus efectos y ya dejó de regir, dado el carácter transitorio de las medidas que adoptó, esta Sala se pronunciará sobre su legalidad,  siguiendo la reiterada jurisprudencia[1]  según la cual  la pérdida de vigencia del acto administrativo no impide el control de su legalidad.

Si se repara detenidamente en el tenor de este artículo, es fuerza concluir que en ningún momento conculca el derecho de los representantes de los profesores y estudiantes en el Consejo Superior a postular sus respectivos candidatos a la Rectoría (y Decanaturas), pues se limita a disponer que por el término máximo de 24 meses dichos candidatos no resulten de consultas internas independientes. Es decir, que los representantes de profesores y estudiantes en el Consejo Superior podrán postular para Rector y Decanos a cualesquiera candidatos, auncuando no sean escogidos por consultas internas, comoquiera que éstas quedan suspendidas durante el antedicho término.  No existe, entonces, violación del artículo 68, inciso segundo, de la Constitución Política, que establece que «la comunidad educativa participará en la dirección de las instituciones de educación», visto que el acto acusado no está excluyendo del Consejo Superior Universitario a los representantes de profesores y estudiantes, quienes, como se dijo, conservan el derecho a postular candidatos a los expresados cargos. Así, pues, la comunidad educativa continúa participando en la dirección de la universidad, por medio de sus representantes en el Consejo Superior.

La autonomía universitaria instituida en el artículo 69 de la Constitución, consiste en el derecho de las universidades a «darse sus directivas y regirse por sus estatutos, de acuerdo con la ley». En línea con este precepto, el artículo 29 de la Ley 30 de 1992 delimitó los aspectos a que se aplica la autonomía de las universidades, incluyendo de nuevo la adopción de los estatutos y la designación de sus directivos, así:

«ART. 29.- La autonomía de las instituciones universitarias,  o escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales estará determinada por su campo de acción y de acuerdo con la presente ley, en los siguientes aspectos:

1. a) Darse y modificar sus estatutos;
2. b) Designar sus autoridades académicas y administrativas;

...»

Al amparo de la norma transcrita, bien podía la Universidad del Atlántico, por conducto de su Consejo Superior Universitario, máximo órgano de dirección y gobierno según lo establecido en el artículo 65 de la Ley 30 de 1992, modificar cualquiera de sus normas estatutarias, incluso en forma transitoria, como lo hizo en el presente caso.

De otra parte, la autonomía de la Universidad, en manos de su Consejo Superior, permitía a este órgano evaluar las razones de estabilidad académica y administrativa que le condujeron a suspender temporalmente las consultas dentro de los estamentos estudiantil y profesoral.

En orden al cargo por violación de los artículos 1º, 40, y 103 de la Constitución Política, destaca la Sala que estas normas conciernen a la participación de “todo ciudadano” en la conformación, ejercicio y control “del poder político”, materia distinta de la especial participación de la “comunidad educativa” en la dirección de las universidades, ámbito en el cual no se atiende a la calidad de ciudadano colombiano sino a las de estudiante o profesor.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

CONFÍRMASE la sentencia apelada de 29 de septiembre de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

Cópiese, notifíquese y en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 14 de junio de 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO         CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

MANUEL S. URUETA AYOLA

[1] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 14 de enero de 1991. C.P. Dr. Carlos Gustavo Arrieta. Actor: Roberto Bruce Raisbeck. Expediente No. S-157