11001-03-24-000-1999-5057-01(5757) Sección 1 de 2001 [Consejo de Estado]

CONSEJO DE ESTADO - Competencia en única instancia en procesos de restablecimiento sin cuantía respecto de actos del orden nacional

Para cuando se admitió la demanda que dio origen al proceso, 3 de septiembre de 1999, no obstante que ya se encontraba vigente la Ley 446 de 1998 que cita la demandante, por mandato expreso del parágrafo de su artículo 164, continuaban en aplicación las reglas de competencia vigentes al momento de su sanción, lo que significa que la determinación de la competencia para conocer del contenido de la demanda debía obedecer al mandato consagrado en el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. La mencionada disposición ordena que esta Corporación conoce “… de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: “… “3º) De los de restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía en los cuales se controviertan actos administrativos del orden nacional; Las resoluciones demandadas, además de ser expedidas por una entidad del orden nacional, no tienen cuantía o, al menos, de ellas no se desprende. Cosa distinta sería si, por ejemplo, el demandante fijara la cuantía del negocio a través de una pretendida indemnización por los perjuicios presuntamente causados o de alguna otra cuantificación que permitiera determinarla. Como en el asunto sub examine no ocurre lo dicho, debe aplicarse la regla de competencia señalada, siendo el Consejo de Estado competente para decidir, sobre la nulidad de resoluciones expedidas por la Dirección Nacional de Estupefacientes, en única instancia.

ENTREGA EN DEPOSITO PROVISIONAL - Titulares en proceso de extinción del dominio / EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD - Improcedencia respecto de la resolución 2448 de 1994 / DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA - No procede su protección cuando se halla en debate en proceso de extinción del dominio / EXTINCIÓN DEL DOMINIO - Entrega en provisionalidad

En lo que respecta al depósito provisional de los bienes interesados en un proceso de extinción del dominio, como aquí acontece, la Ley 333 de 1996 lo consagra pero con una connotación distinta a la contenida en la Ley 30 de 1986 o Estatuto Nacional de Estupefacientes. En efecto, el artículo 25 de la mencionada Ley 333 de 1996 señala, en su parágrafo, que: “Durante el desarrollo del proceso, la Dirección Nacional de Estupefacientes podrá destinar en forma provisional los bienes sobre los cuales esté vigente una medida cautelar, a las entidades oficiales o instituciones de beneficio común legalmente reconocidas”, condición que no ostenta la sociedad Inmobiliaria El Rosal S.A., razón por la cual no podía prosperar la solicitud elevada por la demandante para que se le designara como depositaria provisional del predio La Cabaña. Esa petición es, a todas luces, improcedente. Frente a la pretendida aplicación de la excepción de inconstitucionalidad de la citada Resolución 2448 de 1994, en cuanto cree el demandante que se desconoce el derecho a la propiedad consagrado en la Constitución Política, debe señalarse que no se viola esa garantía constitucional cuando la Dirección Nacional de Estupefacientes exige la demostración de la procedencia lícita del derecho que se alega respecto del bien objeto del trámite de extinción de dominio, así como tampoco cuando solicita a otras dependencias estatales las informaciones que requiere para resolver sobre las solicitudes de depósito provisional, pues esos requerimientos se hallan contenidos en la mencionada Resolución Núm. 2448 de 1994, cuya legalidad, como ya se dijo, fue definida en pasada oportunidad. Así mismo, tampoco procede la excepción citada porque precisamente lo debatido en el proceso de extinción del dominio que adelanta la Unidad Especializada para la Extinción del Derecho de Dominio de la Fiscalía General de la Nación, es la licitud del derecho de propiedad de “La Cabaña”, imposibilitándose, por tanto, amparar una garantía constitucional cuyo origen se debate.

NOTA DE RELATORIA: La legalidad de la Resolución Núm. 2448 de 30 de diciembre de 1994, ya  fue analizada por la Sala en las sentencias de 16 de abril de 1998 (Exp. núm. 4721, Magistrado Ponente: Dr. Juan A. Polo F.); 9 de agosto de 1999 (Exp. núm. 5315, Magistrado Ponente: Dr. Juan A. Polo F.);  y 2 de marzo de 2001 (Exp. núm. 5524, Magistrada Ponente: Dra. Olga Inés Navarrete B.), encontrando ajustado a la ley su artículo sexto, el cual determina el trámite que debe seguirse cuando se trata de solicitudes de depósito provisional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., veintisiete (27) de abril de dos mil uno (2001).

Radicación número: 11001-03-24-000-1999-5057-01(5757)

Actor : INMOBILIARIA EL ROSAL S.A.

Referencia: ACCION DE NULIDAD

La Sala decide en única instancia la demanda presentada por la sociedad Inmobiliaria El Rosal S.A., a través de apoderado, contra las Resoluciones Núms. 0956 de 1998 y 0431 de 1999 proferidas por la Dirección Nacional de Estupefacientes, mediante las cuales se negó la solicitud de depósito provisional presentada por la actora respecto del predio La Cabaña.

I - LA DEMANDA

Inmobiliaria El Rosal S.A. demandó ante el Consejo de Estado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, para que, mediante el trámite del proceso ordinario, acceda a las siguientes

1. 1. Pretensiones

Que declare la nulidad de la Resolución Núm. 0956 de 11 de diciembre de 1998, expedida por la Dirección Nacional de Estupefacientes, mediante la cual se negó la solicitud de depósito provisional sobre el predio La Cabaña, ubicado en la Vereda Veraguas del Municipio de Pacho (Cundinamarca), identificado con matrícula inmobiliaria núm. 170-0004257, el cual fue puesto a disposición de esa entidad por la Fiscalía General de la Nación.

Que declare la nulidad de la Resolución Núm. 0431 de 5 de mayo de 1999, a través de la cual se resolvió el recurso de reposición en sentido contrario a lo pretendido por la sociedad recurrente.

A manera de restablecimiento del derecho, pide la parte actora que se le declare depositaria provisional del predio rural ya mencionado.

Además de lo anterior, solicita que se inaplique por inconstitucional la Resolución Núm. 2448 de 1994, dado que por su intermedio no es posible variar la Constitución Política y la ley, especialmente en lo que respecta a la protección de la propiedad privada.

2. 2. Hechos

Las anteriores pretensiones están fundamentadas en los hechos siguientes:

La sociedad demandante es propietaria del predio La Cabaña, el cual adquirió por compra realizada mediante escritura pública núm. 2190 de 29 de octubre de 1985 de la Notaría Primera del Círculo de Tunja, debidamente inscrita en la Oficina de Registro correspondiente.

El predio en cuestión fue incautado por la Fiscalía General de la Nación y hace parte del proceso de extinción de dominio núm. 017 que cursa ante la Unidad Especializada para la Extinción del Derecho de Dominio y contra el Lavado de Activos. La Dirección Nacional de Estupefacientes designó como depositario provisional al señor Carlos Daniel Muñoz Arévalo, desconociendo el derecho que le confiere a la sociedad actora el artículo 47 de la Ley 30 de 1986.

3. 3. Normas violadas y el concepto de la violación

Con la expedición de los actos administrativos acusados se viola el mencionado artículo 47 de la Ley 30 de 1986, ya que se desconocen las normas sustanciales en que debían fundarse.

El artículo 58 de la Constitución Política garantiza el derecho a la propiedad, el cual solo puede verse limitado por razones de utilidad común o disposiciones de orden público, expedidas por el legislador.

En el caso de los bienes puestos a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes, por tener una presunta vinculación con los delitos y contravenciones consagradas en la Ley 30 de 1986, la limitación al derecho de dominio existe en cuanto sus titulares se encuentren dentro del supuesto normativo consagrado en el artículo 47 de la citada ley.

La sociedad demandante tiene pleno derecho de propiedad sobre el bien, el cual debe considerarse como lícito en la medida de que no existe decisión alguna que demuestre lo contrario. No es posible afirmar que ese derecho de dominio es ilícito porque el bien está vinculado a un proceso de extinción de dominio. Una afirmación de esa clase viola el principio constitucional de la presunción de inocencia y le permite a la Dirección Nacional de Estupefacientes determinar la licitud o ilicitud del derecho de dominio, excediendo las atribuciones que le confiere la Ley 30 de 1986.

Se viola igualmente el artículo 84 de la Carta Política porque, al ser reglamentada de manera general, adecuada y precisa por el artículo 47 de la Ley 30 de 1986, la entrega provisional de bienes no puede supeditarse, como lo pretende la entidad demandada, a la demostración de un derecho lícito. Esa extralimitación de funciones se hace evidente al negar la solicitud de depósito provisional por el incumplimiento de requisitos que no están contemplados en la Ley 30 de 1986, sino en la Resolución 2448 de 1994, a la cual se le pretende otorgar prevalencia sobre la Constitución Política, razón que lleva a su inaplicación a través de la excepción de inconstitucionalidad.

Se viola el artículo 47 de la Ley 30 de 1986, porque al negar el ente demandado el derecho al depósito provisional allí consagrado, desconoce el principio legal establecido en favor de quien demuestre que lo adquirió en forma lícita.

Se vulnera el artículo 32 del C.C.A., porque se solicita una serie de documentos, pruebas y requisitos no contemplados en el artículo 47 de la Ley 30 de 1986, tales como el informe sobre antecedentes de narcotráfico de la sociedad y de sus socios; la certificación de la Fiscalía General de la Nación sobre la vinculación de los bienes a un proceso, y respecto de la composición accionaria de la sociedad.

1. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

Para responder a las pretensiones perseguidas por la Inmobiliaria El Rosal S.A., la Dirección Nacional de Estupefacientes propone:

1. 1. Las excepciones

1. 1. 1. Falta de poder suficiente

El poder con que actúa el apoderado de la parte demandante no es suficiente porque su facultad se dirige al ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución núm. 431 de 5 de mayo de 1999 y no contra el acto administrativo originario, Resolución Núm. 0956 de 11 de diciembre de 1998. Esa situación pone de manifiesto la incongruencia existente entre el poder conferido y las pretensiones de la demanda, las cuales comprenden la nulidad de las dos resoluciones en conjunto. Un exceso de esas características conlleva un fallo inhibitorio.

1. 1. 2. El acto administrativo complejo

Como las resoluciones acusadas conforman un acto complejo, ya que la primera de ellas resolvió lo atinente a la solicitud de entrega en depósito provisional y el último de esos actos desató la reposición, debe entenderse que están cobijadas por la unidad de contenido, sin que puedan tener una vida independiente entre sí. Luego, encuentra plena procedencia la excepción de acto administrativo complejo.

1. 1. 3. Falta de competencia por indeterminación de la cuantía

El actor no determinó en la demanda, ni siquiera razonablemente, la cuantía de lo que pretende que le sea restablecido, por lo cual debe darse aplicación al artículo 43 de la Ley 446 de 1998 y declarar próspera la excepción de falta de competencia.

2. 2. Las razones de la defensa

En lo que hace a las acusaciones formuladas, defiende la entidad demandada la legalidad de sus decisiones apoyándose en que, de conformidad con el Decreto núm. 2159 de 1992 que consagra las funciones de la Dirección Nacional de Estupefacientes, la entidad está facultada para disponer de los bienes ocupados o decomisados por su directa o indirecta vinculación con los delitos de narcotráfico o conexos.

Esas funciones de administración  comienzan en el momento mismo en que el bien es puesto a su disposición, sea por orden de la Fiscalía General de la Nación o de una autoridad judicial, y termina cuando se ordena su entrega o devolución definitiva, acto que se realiza previa la expedición del acto administrativo correspondiente.

Teniendo en cuenta que la actividad de la Dirección Nacional de Estupefacientes se limita a adoptar las medidas establecidas en el artículo 11 del Decreto núm. 1060 de 1984, que adiciona el Decreto núm. 1188 de 1974, “… no se entiende en donde radica la ilegalidad en que basa sus pretensiones el actor, quien desconoce el principio de legalidad que rige las actuaciones administrativas.”

En lo que hace a la presunta violación del artículo 58 de la Constitución Política, debe tenerse en cuenta que, en lo pertinente, el artículo 25 de la Ley 333 de 1996 hace extensiva la facultad de poder destinar provisionalmente los bienes que se hallen afectos al proceso de acción de extinción del  derecho de dominio, sin perjuicio de que se adopten las medidas necesarias para su administración.

En materia de depósito provisional, no es cierto que la Dirección Nacional de Estupefacientes exija requisitos adicionales a los contemplados en la reglamentación existente, los cuales se limitan a la demostración de un derecho lícito sobre el bien objeto de la solicitud de depósito provisional, el cual se encontraba en duda, “… no por parte de esta entidad, pues dicha decisión no es de su competencia, sino por parte del ente judicial competente que es el llamado a determinar tal aspecto.”

Tal derecho lícito comporta la demostración, por parte del interesado, de la ajenidad respecto de los hechos materia de investigación, la propiedad y el destino lícito dado al bien, presupuestos que no se dan en el caso sub judice, porque la propiedad que reclama la demandante se halla cuestionada por la autoridad judicial competente, única capaz de determinar la situación definitiva del bien. Por tanto, no le era posible a la demandada acceder a la solicitud de la sociedad actora cuando el pretendido derecho lícito que se debe tener sobre el bien, se halla cuestionado.

Tampoco se violó el artículo 32 del C.C.A., ya que la Dirección Nacional de Estupefacientes se limitó a cumplir con el procedimiento establecido en la Resolución Núm. 2448 de 1994, la cual le permite solicitar la información que considere necesaria para decidir sobre el depósito provisional, actividad que adelantó sin vulnerar precepto constitucional o legal alguno.

• EL TRAMITE

Subsanada la demanda según lo ordenado en auto de 21 de octubre de 1999 (v. folios 23 a 24), ésta fue admitida por auto de 14 de diciembre siguiente, providencia mediante la cual se dispuso su notificación a la entidad demandada (v. folios 37 a 38);

Trabada en debida forma la litis, se fijó el proceso en lista, término que fue utilizado por la Dirección Nacional de Estupefacientes para constituir apoderado, contestar la demanda y aportar las pruebas que sustentan su argumentación (v. folios 46 a 71);

Por auto de 11 de septiembre de 2000 se abrió a pruebas el proceso (v. folios 78 a 80);

Mediante proveído de 15 de diciembre pasado (v. folio 92), se ordenó correr el traslado para que las partes presentaran sus conclusiones, término dentro del cual la Dirección Nacional de Estupefacientes allegó el escrito correspondiente (v. folios 95 a 98).

1. EL CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO

En el asunto sub examine, el Ministerio Público guardó silencio.

1. DECISIÓN

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

Procede la Sala a despachar las excepciones propuestas por la parte demandada, respecto de las cuales decide:

1. 1. Falta de poder suficiente

Si bien es cierta la apreciación que hace la apoderada de la parte demandada respecto de la insuficiencia de la facultad que le fue conferida al apoderado de Inmobiliaria El Rosal S.A. por su mandante, también lo es que esa misma falencia fue advertida mediante el auto de 21 de octubre de 1999, habiendo sido corregida dentro del plazo concedido para ello, como consta en el memorial obrante a folio 33, mediante el cual se faculta al apoderado de la sociedad demandante para “… que adelante ante el Honorable Consejo de Estado, Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra las resoluciones No. 0431 de 5 de mayo de 1999 y 0956 de 11 de diciembre de 1998, expedidas por la Dirección Nacional de Estupefacientes.”

La transcripción anterior muestra que el apoderado de la actora en momento alguno se extralimitó en su facultad porque, para cuando se admitió la demanda, podía demandar el acto administrativo complejo conformado por las decisiones que negaron el depósito provisional de la finca La Cabaña.

La razón expuesta torna igualmente impróspera la segunda de las excepciones propuestas, calificada por la excepcionante como excepción de acto administrativo complejo.

2. 2. Falta de competencia por indeterminación de la cuantía

Para cuando se admitió la demanda que dio origen al proceso, 3 de septiembre de 1999 (v. folio 20 rvso.), no obstante que ya se encontraba vigente la Ley 446 de 1998 que cita la demandante, por mandato expreso del parágrafo de su artículo 164, continuaban en aplicación las reglas de competencia vigentes al momento de su sanción, lo que significa que la determinación de la competencia para conocer del contenido de la demanda debía obedecer al mandato consagrado en el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo.

La mencionada disposición ordena que esta Corporación conoce “…. de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:

            “…………………………………………………………

            “3º) De los de restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía en los cuales se controviertan actos administrativos del orden nacional;

            “…………………………………………………………….”

Las resoluciones demandadas, además de ser expedidas por una entidad del orden nacional, no tienen cuantía o, al menos, de ellas no se desprende. Cosa distinta sería si, por ejemplo, el demandante fijara la cuantía del negocio a través de una pretendida indemnización por los perjuicios presuntamente causados o de alguna otra cuantificación que permitiera determinarla. Como en el asunto sub examine no ocurre lo dicho, debe aplicarse la regla de competencia señalada, siendo el Consejo de Estado competente para decidir, como en pasadas ocasiones lo ha hecho, sobre la nulidad de resoluciones expedidas por la Dirección Nacional de Estupefacientes, en única instancia.

En vista de que las excepciones formuladas son imprósperas, debe procederse al análisis de fondo.

Mediante los actos impugnados, Resoluciones Núms. 956 de 11 de diciembre de 1998 y 0431 de 5 de mayo de 1999 (v. folios 2 a 9), la Dirección Nacional de Estupefacientes negó la solicitud presentada por la sociedad Inmobiliaria El Rosal S.A., dirigida a que se le designara como depositario provisional del predio La Cabaña, ubicado en la Vereda Veraguas del Municipio de Pacho (Cundinamarca), identificado con la matrícula inmobiliaria núm. 170-0004257.

Se lee en los considerandos de la primera de las resoluciones mencionadas, así como en la copia del oficio núm. 2893 de 2 de octubre de 1998 (v. folios 40 a 41 c. 1), que el inmueble La Cabaña se encuentra afectado en un proceso de extinción del dominio, materia regulada íntegramente por la Ley 333 de 1996, “Por la cual se establecen las normas de extinción de dominio sobre los bienes adquiridos en forma ilícita.”

Según esa disposición, por sentencia judicial se debe declarar la extinción del derecho de dominio de los bienes provenientes directa o indirectamente del ejercicio de las actividades señaladas en su artículo segundo o que hayan sido utilizados como medios o instrumentos necesarios para la realización de esas actividades.

De acuerdo con lo mostrado por los presentes autos, el debate que se adelanta respecto del predio La Cabaña se basa en:

“……………………………………………………………..

            “3.Grave deterioro de la moral social. Para los fines de esta norma, se entiende que son hechos que deterioran la moral social, los delitos contemplados en el Estatuto Nacional de Estupefacientes y las normas que lo modifiquen o adicionen, testaferrato, el lavado de activos, los delitos contra el orden económico social, delitos contra los recursos naturales; fabricación y tráfico de armas y municiones de uso privativo de las fuerzas militares, concusión, cohecho, tráfico de influencias, rebelión, sedición, asonada o provenientes del secuestro, secuestro extorsivo o extorsión;

            “……………………………………………………………….”

En lo que respecta al depósito provisional de los bienes interesados en un proceso de extinción del dominio, como aquí acontece, la Ley 333 de 1996 lo consagra pero con una connotación distinta a la contenida en la Ley 30 de 1986 o Estatuto Nacional de Estupefacientes. En efecto, el artículo 25 de la mencionada Ley 333 de 1996 señala, en su parágrafo, que: “Durante el desarrollo del proceso, la Dirección Nacional de Estupefacientes podrá destinar en forma provisional los bienes sobre los cuales esté vigente una medida cautelar, a las entidades oficiales o instituciones de beneficio común legalmente reconocidas”, condición que no ostenta la sociedad Inmobiliaria El Rosal S.A., razón por la cual no podía prosperar la solicitud elevada por la demandante para que se le designara como depositaria provisional del predio La Cabaña. Esa petición es, a todas luces, improcedente.

No obstante lo anterior y frente a las resoluciones demandadas, tampoco encuentra la Sala que los cargos formulados por la demandante tengan vocación de prosperidad porque la Dirección Nacional de Estupefacientes, al negar la solicitud de la sociedad Inmobiliaria El Rosal S.A., en momento alguno violó las normas que se citan en la demanda.

En efecto, en primer lugar, el cargo formulado contra los actos administrativos demandados en nulidad, referido al desconocimiento del derecho a la propiedad (art. 58 C.P.), no puede prosperar porque lo debatido en el trámite que adelanta la Fiscalía General de la Nación es la legimitidad del derecho que siente vulnerado Inmobiliaria El Rosal S.A. sobre La Cabaña, para lo cual debe tenerse en cuenta que la garantía constitucional del derecho a la propiedad reclama como requisito sine qua non la observancia de la ley.

En segundo lugar, tampoco se violan los artículos 84 de la Constitución Política y 32 del C.C.A. porque la Dirección Nacional de Estupefacientes está en capacidad de solicitar las informaciones necesarias para el cumplimiento de sus funciones, así como también se le impuso la obligación de reglamentar el trámite interno que debe brindársele a las peticiones que reciba, mandato que obedeció a través de la Resolución Núm. 2448 de 30 de diciembre de 1994 (v. folios 66 a 71), cuya legalidad ya analizó la Sala en las sentencias de 16 de abril de 1998 (Exp. núm. 4721, Magistrado Ponente: Dr. Juan A. Polo F.); 9 de agosto de 1999 (Exp. núm. 5315, Magistrado Ponente: Dr. Juan A. Polo F.);  y 2 de marzo de 2001 (Exp. núm. 5524, Magistrada Ponente: Dra. Olga Inés Navarrete B.), encontrando ajustado a la ley su artículo sexto, el cual determina el trámite que debe seguirse cuando se trata de solicitudes de depósito provisional.

Finalmente, frente a la pretendida aplicación de la excepción de inconstitucionalidad de la citada Resolución 2448 de 1994, en cuanto cree el demandante que se desconoce el derecho a la propiedad consagrado en la Constitución Política, debe señalarse que no se viola esa garantía constitucional cuando la Dirección Nacional de Estupefacientes exige la demostración de la procedencia lícita del derecho que se alega respecto del bien objeto del trámite de extinción de dominio, así como tampoco cuando solicita a otras dependencias estatales las informaciones que requiere para resolver sobre las solicitudes de depósito provisional, pues esos requerimientos se hallan contenidos en la mencionada Resolución Núm. 2448 de 1994, cuya legalidad, como ya se dijo, fue definida en pasada oportunidad.

Así mismo, tampoco procede la excepción citada porque precisamente lo debatido en el proceso de extinción del dominio que adelanta la Unidad Especializada para la Extinción del Derecho de Dominio de la Fiscalía General de la Nación, es la licitud del derecho de propiedad de “La Cabaña”, imposibilitándose, por tanto, amparar una garantía constitucional cuyo origen se debate.

Las consideraciones que anteceden llevan a concluir que no son de recibo las pretensiones de la sociedad demandante, por lo cual habrán de negarse.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo  Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO.- DECLÁRANSE no probadas las excepciones propuestas.

SEGUNDO.- NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Notifíquese

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 27 de abril de 2001.

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO                             CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO         MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA