11001-03-24-000-1999-5522-01(5522) Sección 1 de 2001 [Consejo de Estado]

AGOTAMIENTO EXCEPCIONAL DE LA VIA GUBERNATIVA / ACTO DE TRAMITE QUE SE CONVIERTE EN DEFINITIVO - Lo es el que impide la continuación de la actuación administrativa / ACTOS ADMINISTRATIVOS DEL ORDEN NACIONAL - Cuando carecen de cuantía son de competencia del Consejo de Estado en única Instancia / CONSEJO DE ESTADO - Competencia en única instancia en actos sin cuantía

Se está ante un acto de trámite que impide la continuación de la actuación administrativa correspondiente a la solicitud en él mencionada, toda vez que mediante el mismo se le devolvió a la peticionaria con una clara manifestación de negarle su trámite. De modo que, a pesar de no contener una decisión de fondo, puso fin a dicha actuación, de donde se trata como acto definitivo y, como tal, susceptible de demanda ante esta jurisdicción, de acuerdo a lo señalado en el artículo 135 del C.C.A.   Al respecto se precisa que la regla invocada (literal b) del numeral 2 del art. 134D del C.C.A.,) se encuentra suspendida por lo dispuesto en el parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, en cuanto establece que mientras entran a operar los juzgados administrativos, continuarán aplicándose las normas de competencia vigentes a la sanción de la misma. Por lo tanto, como quiera que aún no han entrado en funcionamiento los citados juzgados, habrá de aplicarse al caso el numeral 3 del artículo 128 del C.C.A., según el cual, el Consejo de Estado conocerá en única instancia de los procesos de restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía en los cuales se controviertan actos administrativos del orden nacional.

NOTA DE RELATORIA: En igual sentido se pronunció la Sala respecto de un acto similar al antes reseñado, en sentencia de 25 de febrero de 2001, Expediente 5516, con ponencia del Consejero doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

AGOTAMIENTO EXCEPCIONAL DE LA VIA GUBERNATIVA / INEPTA DEMANDA - Improcedencia en actos de trámite que ponen fin a la actuación administrativa

En cuanto a la excepción de inepta demanda, derivada de una supuesta falta de agotamiento de la vía gubernativa, ha de anotarse que no tiene asidero alguno, por cuanto, de una parte, salvo norma en contrario, los actos de trámite no tienen recurso, según se prescribe en el artículo 49 del C.C.A. y, de otra, visto el contenido del oficio demandado, en él no se le informa a la interesada que contra la decisión que contiene proceda determinado recurso. Así las cosas, cabe dar por agotada la vía, en atención a lo previsto en el artículo 63 en concordancia con el numeral 1 del artículo 62, ambos del C.C.A., a cuyo tenor lo mismo acontecerá cuando contra el acto administrativo no proceda recurso alguno. De suerte que esta excepción no ha sido probada y, por ende, se denegará.

RUTAS - La devolución de la solicitud sin trámite viola el derecho de petición / DECLARACIÓN DE NULIDAD - Efectos retroactivos / DERECHO DE PETICION - Vulneración al negar su trámite por devolución de la solicitud

Todos los cargos confluyen en la imputación de que mediante el oficio acusado se le vulneró a la actora el derecho de petición y con ello se violaron los artículos 1º de la Resolución 718 de 13 de febrero de 1995;  5º, 35 numeral 10, 37 numeral 2 del Decreto 2171 de 30 de diciembre de 1992; y 6, 7, 8, 9, 10, 27 y 28 del Decreto 1927 de 6 de agosto de 1991; 23 y 29 de la C.P.; 3º numeral 9 del Decreto 1566 de 1998, y artículo 1º del Decreto 388 de 1998, por cuanto le fue devuelta la solicitud sin que se realizara el estudio ordenado en la citada resolución.  A fin de analizar esta acusación, se ha de tener en cuenta que el oficio se expidió en cumplimiento de la orden general dada de manera perentoria, so pena de sanción disciplinaria, a las regionales del Ministerio de  Transporte, mediante el Memorando TPT-1705 de 4 de diciembre de 1998. En dicho memorando se ratificó la instrucción de que se devolvieran las solicitudes presentadas entre el 13 de febrero de 1995 y 19 de enero de 1998, bajo la consideración de que el Ministerio no debía darles trámite, atendiendo lo dispuesto en la Resolución 718 de 13 de  febrero de 1995, y que ello había sido corroborado por el Consejo de Estado en la sentencia que negó la nulidad de esta resolución.  El citado memorando fue demandado ante esta Sala y anulado mediante sentencia de 24 de noviembre de 2000, Expediente 5491, con ponencia de este Despacho, por lo tanto, dado el efecto retroactivo que por regla general tiene la nulidad de los actos administrativos y encontrándose impugnado el oficio en cuestión, es decir, no estando consolidada la situación que del mismo se desprende, éste corre la suerte del memorando que le sirve de fundamento, tal como lo pone en evidencia el Delegado del Ministerio Público. Como quiera que la nulidad de los actos administrativos retrotrae las cosas a su estado inicial, como si el acto no hubiera existido, se desprende de ello que el oficio acusado debe considerarse como expedido sin el fundamento en él invocado, por lo cual la decisión de devolver a la actora su petición, sin que se le diera el trámite debido, vulnera el derecho de petición de la misma. Luego, los cargos tienen vocación de prosperar y, en consecuencia, se decretará  su nulidad.

NOTA DE RELATORIA: Así lo reiteró la Sala en sentencia de 6 de mayo de 1999, Expediente  5260, de la cual fue ponente el Consejero doctor Juan Alberto Polo Figueroa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., treinta (30) de marzo del dos mil uno (2001)

Radicación número: 11001-03-24-000-1999-5522-01(5522)

Actor: COOPERATIVA INTEGRAL DE TAXIS BELALCÁZAR

Referencia: ACCION DE NULIDAD 

Se decide en sentencia de única instancia, la demanda que en ejercicio de la acción contemplada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo presentó, mediante apoderado, la Cooperativa Integral de Taxis Belalcázar para que se decrete la nulidad del oficio MTCU - O - No. 0289 de 14 de diciembre de 1998,  por medio del  cual  la Dirección Regional del Cauca, del Ministerio de Transporte, le devolvió una solicitud.

1. LA DEMANDA

1. Pretensiones

Que se declare la nulidad del oficio MTCU - O - No. 0289 de 14 de diciembre de 1998, por medio del  cual la Dirección Regional del Cauca del Ministerio de Transporte le devolvió, sin resolver, la solicitud que había formulado para el otorgamiento de la ruta POPAYÁN - PIENDAMÓ y viceversa, en clase de vehículos microbuses.

Que, como consecuencia de la nulidad anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordene al Ministerio de Transporte comunicar a la Dirección Regional del Cauca, del mismo Ministerio, la obligación de concluir los estudios de oferta y demanda potencial de transporte de pasajeros por carretera, de la ruta en mención y que la petición sea resuelta conforme lo establece para la época el Decreto 1927 de 1991.

2. Hechos y omisiones fundamento de la demanda

En resumen, la actora relata que formuló la solicitud de la ruta el 6 de febrero de 1997, atendiendo las disposiciones del Decreto 1927 de 1991; pero que sin estudiar la solicitud, el Asesor Regional del Cauca del Ministerio de Transporte se la devolvió con el oficio acusado, apoyándose en el memorando TPT - 1705 No. 0035442 de 4 de diciembre de 1998, de la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor del citado organismo, en donde se indica que según el Consejo de Estado el Ministerio de  Transporte no debía dar trámite a las peticiones radicadas entre el 13 de febrero de 1995 y el 19 de enero de 1998, es decir, bajo la vigencia de la Resolución 718 de 1995, lo cual, a juicio de la actora, no se ajusta a la verdad, ya que el fallo del Consejo de Estado simplemente negó las pretensiones de la demanda contra dicha resolución, y ésta no indicaba que las peticiones debían devolverse cuando fuesen radicadas durante su vigencia.

Afirma que su petición cumplía de manera completa con los requisitos exigidos para la época en el artículo 51 del Decreto 1927 de 1991 para el otorgamiento de rutas, como el estudio técnico, el radio de acción, la forma de contratación, la continuidad del servicio, el nivel del servicio, el tipo de vehículo, la descripción de la ruta, el tiempo de viaje, su longitud, el estado de la vía, entre otros.

3. Normas violadas y concepto de la violación

Se indican como violados por el oficio acusado los artículos 1º de la Resolución 718 de 13 de febrero de 1995; 5º, 35 numeral 10 y 37 numeral 2 del Decreto 2171 de 30 de diciembre de 1992; y, 6, 7, 8, 9, 10, 27 y 28 del Decreto 1927 de 6 de agosto de 1991; 23 y 29 de la C.P.; 3º numeral 9 del Decreto 1566 de 1998, y artículo 1º del Decreto 388 de 1998, por haberle sido devuelta la solicitud sin que se realizara el estudio ordenado en la citada resolución, por lo cual el Ministerio de  Transporte no cumplió con sus obligaciones, en especial para la realización del citado estudio técnico.

1. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El Ministerio de  Transporte, en su condición de entidad demandada, manifestó en esta oportunidad que es cierto lo referente al memorando TPT - 1705 No. 0035442 de 4 de septiembre de 1998, en donde se precisa, entre otras cosas, que el Consejo de Estado corrobora que dicho organismo no debía dar trámite a las peticiones radicadas entre el 13 de febrero de 1995 y el 19 de enero de 1998. Dice que con la Resolución 718 se buscó suspender determinados trámites y que en virtud de su artículo 2º las actuaciones iniciadas, los términos que hubieren empezado a correr y los recursos interpuestos continuarán su trámite y se regirán por las disposiciones vigentes en el momento de su radicación, por lo que de allí se concluye que las solicitudes recibidas antes de su vigencia seguirán su curso, mientras que las posteriores se encuentran sujetas a la suspensión implícita que trae el Decreto 1927 de 1991. Por lo tanto, si no se tramitan tales solicitudes no se está violando el debido proceso. De modo que cuando la actora presentó su petición, 6 de febrero de 1997, la resolución estaba vigente y el trámite de la misma se encontraba suspendido en virtud de una condición.

Considera que con la devolución de la solicitud no se violó el artículo 23 de la C.P., por cuanto se le dio respuesta, en el sentido de explicar las razones de la devolución con fundamento en lo dispuesto en la Resolución 718 de 1995.

Aclara que el Decreto 091 de 1998 no revocó la resolución citada, sino el Decreto 1921 de 1991 en relación con las condiciones para el otorgamiento de rutas. La resolución no establece nuevos requisitos, sólo los suspende, mientras el Ministerio elabora estudios como condición para autorizar la constitución de nuevas empresas, el otorgamiento de licencias de funcionamiento, la adjudicación de nuevas rutas, estructuración de horarios e incremento de capacidad; e insiste en que las solicitudes devueltas fueron las radicadas entre el 13 de febrero de 1995 y 19 de enero de 1998, fecha entre las cuales se encuentra la de la sociedad actora.

Propone las excepciones de falta de competencia de la Sala e inepta demanda. La primera, en razón de que la competencia no se debe establecer con base en el numeral 2 del artículo 128 del C.C.A., sino en el literal b) del numeral 2 del artículo 134D ibídem, según el cual en las acciones de nulidad y restablecimiento sobre asuntos del orden nacional, se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o en el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar. En este caso, el acto se expidió en Popayán, además domicilio del demandante, y el Ministerio de  Transporte tiene sede allí, como es la Regional Cauca. Por lo tanto, la competencia para conocer de la demanda la tiene el Tribunal Administrativo del Cauca y no el Consejo de Estado, como se pretende en la demanda.

La inepta demanda la hace consistir en la falta de agotamiento de la vía gubernativa por parte de la actora.

III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

De las partes, sólo se pronunció la entidad demandada, cuya apoderada reiteró sus argumentos de defensa ante los cargos de la demanda y las excepciones que formuló en la contestación a la misma.

1. CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO

El Agente del Ministerio Público manifiesta que el oficio acusado sí es susceptible de control por tratarse de un acto de trámite que impide la continuación de la actuación administrativa; que el memorando TPT -1705  de 4 de diciembre de 1998, aludido en dicho oficio, fue declarado nulo por el Consejo de Estado, en sentencia de 24 de noviembre de 2000, por considerar que se le había dado un alcance diferente a la Resolución 718 de 1995 y al fallo que negó la nulidad de ésta. Que lo realmente expuesto en este fallo (de 3 de abril de 1997, expediente 4047), es que la existencia previa de los estudios de factibilidad constituye una condición razonable para evitar el desbordamiento en el flujo de rutas, garantizar la adecuada prestación del servicio y la seguridad de los usuarios. Por tanto, no se trataba de dejar de tramitar las solicitudes de adjudicación de rutas, presentadas durante la vigencia de dicha resolución, sino de disponer lo necesario para llevar a cabo el estudio de las condiciones señaladas por el Ministerio de  Transporte a fin de conceder tales licencias.

De lo anterior dedujo que el oficio enjuiciado se encuentra afectado del mismo vicio de nulidad del referido memorando, al haberse expedido con fundamento en éste, de donde estima que se debe declarar su nulidad, aunque aclarando que la consecuencia no debe ser la de ordenar al ente demandado la elaboración de los cuestionados estudios de prefactibilidad, sino la de dar curso a la solicitud, bajo el entendido de que queda sometida a las nuevas exigencias establecidas para la adjudicación de rutas de transporte en el territorio nacional.

1. CONSIDERACIONES

1. El acto acusado

El oficio 0289 de 14 de diciembre de 1998, expedido por la Directora Regional Cauca, del Ministerio de Transporte y dirigido el representante legal de la Cooperativa Integral de Taxis Belalcázar, recibido por ésta el 6 de enero de 1999, dice:

“En cumplimiento de las instrucciones recibidas de la Dirección General a través de Memorando No. TPT-1705 de 04 de Diciembre de 1998, me permito hacer devolución de su radicado No. 0171 de 06 de Febrero de 1997, relacionada con solicitud de adjudicación de la ruta Piendamó - Popayán y viceversa.

“Lo anterior en razón al fallo del Consejo de Estado el cual corroboró que el Ministerio de  Transporte no debía dar trámite a las peticiones radicadas en el período  comprendido entre el 13 de Febrero de 1995 y el 19 de Enero de 1998. A la fecha deberá ajustarse a las nuevas disposiciones”.

Como lo advierte el Ministerio Público, se está ante un acto de trámite que impide la continuación de la actuación administrativa correspondiente a la solicitud en él mencionada, toda vez que mediante el mismo se le devolvió a la peticionaria con una clara manifestación de negarle su trámite. De modo que, a pesar de no contener una decisión de fondo, puso fin a dicha actuación, de donde se trata como acto definitivo y, como tal, susceptible de demanda ante esta jurisdicción, de acuerdo a lo señalado en el artículo 135 del C.C.A. En igual sentido se pronunció la Sala respecto de un acto similar al antes reseñado, en sentencia de 25 de febrero de 2001, Expediente 5516, con ponencia del Consejero doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

2. Las excepciones de la demandada

La excepción de falta de competencia de la Sala consiste en que en las acciones de nulidad y restablecimiento sobre asuntos del orden nacional ésta se determinará, según el literal b) del numeral 2 del artículo 134D ibídem, por el lugar donde se expidió el acto, o por el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar.

Al respecto se precisa que la regla invocada se encuentra suspendida por lo dispuesto en el parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, en cuanto establece que mientras entran a operar los juzgados administrativos, continuarán aplicándose las normas de competencia vigentes a la sanción de la misma. Por lo tanto, como quiera que aún no han entrado en funcionamiento los citados juzgados, habrá de aplicarse al caso el numeral 3 del artículo 128 del C.C.A., según el cual, el Consejo de Estado conocerá en única instancia de los procesos de restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía en los cuales se controviertan actos administrativos del orden nacional.

En el sub lite, no obstante que el acto se expidió en Popayán, se tiene que lo hizo una entidad del orden nacional, cual es el Ministerio de  Transporte, a través de su Regional Cauca, razón por la cual, la competencia para conocer de la demanda la tiene esta Sala. En consecuencia, se desestima la excepción de falta de competencia funcional.

En cuanto a la excepción de inepta demanda, derivada de una supuesta falta de agotamiento de la vía gubernativa, ha de anotarse que no tiene asidero alguno, por cuanto, de una parte, salvo norma en contrario, los actos de trámite no tienen recurso, según se prescribe en el artículo 49 del C.C.A. y, de otra, visto el contenido del oficio demandado, en él no se le informa a la interesada que contra la decisión que contiene proceda determinado recurso. Así las cosas, cabe dar por agotada la vía, en atención a lo previsto en el artículo 63 en concordancia con el numeral 1 del artículo 62, ambos del C.C.A., a cuyo tenor lo mismo acontecerá cuando contra el acto administrativo no proceda recurso alguno. De suerte que esta excepción no ha sido probada y, por ende, se denegará.

3. Examen de los cargos

Todos los cargos confluyen en la imputación de que mediante el oficio acusado se le vulneró a la actora el derecho de petición y con ello se violaron los artículos 1º de la Resolución 718 de 13 de febrero de 1995;  5º, 35 numeral 10, 37 numeral 2 del Decreto 2171 de 30 de diciembre de 1992; y 6, 7, 8, 9, 10, 27 y 28 del Decreto 1927 de 6 de agosto de 1991; 23 y 29 de la C.P.; 3º numeral 9 del Decreto 1566 de 1998, y artículo 1º del Decreto 388 de 1998, por cuanto le fue devuelta la solicitud sin que se realizara el estudio ordenado en la citada resolución.

A fin de analizar esta acusación, se ha de tener en cuenta que el oficio se expidió en cumplimiento de la orden general dada de manera perentoria, so pena de sanción disciplinaria, a las regionales del Ministerio de  Transporte, mediante el Memorando TPT-1705 de 4 de diciembre de 1998. En dicho memorando se ratificó la instrucción de que se devolvieran las solicitudes presentadas entre el 13 de febrero de 1995 y 19 de enero de 1998, bajo la consideración de que el Ministerio no debía darles trámite, atendiendo lo dispuesto en la Resolución 718 de 13 de  febrero de 1995, y que ello había sido corroborado por el Consejo de Estado en la sentencia que negó la nulidad de esta resolución.

El citado memorando fue demandado ante esta Sala y anulado mediante sentencia de 24 de noviembre de 2000, Expediente 5491, con ponencia de este Despacho, según lo puso de presente el Ministerio Público, por lo tanto, dado el efecto retroactivo que por regla general tiene la nulidad de los actos administrativos y encontrándose impugnado el oficio en cuestión, es decir, no estando consolidada la situación que del mismo se desprende, éste corre la suerte del memorando que le sirve de fundamento, tal como lo pone en evidencia el Delegado del Ministerio Público. Así lo reiteró la Sala en sentencia de 6 de mayo de 1999, Expediente número 5260, de la cual fue ponente el Consejero doctor Juan Alberto Polo Figueroa.

Como quiera que la nulidad de los actos administrativos retrotrae las cosas a su estado inicial, como si el acto no hubiera existido, se desprende de ello que el oficio acusado debe considerarse como expedido sin el fundamento en él invocado, por lo cual la decisión de devolver a la actora su petición, sin que se le diera el trámite debido, vulnera el derecho de petición de la misma. Luego, los cargos tienen vocación de prosperar y, en consecuencia, se decretará  su nulidad.

En cuanto al restablecimiento del derecho, la Sala no puede disponer nada distinto a que se le dé trámite a la mencionada petición, bajo el entendimiento de que habrá de hacerse conforme a las reglas actualmente vigentes.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero.- DECLARASE la nulidad del oficio MTCU - O - No. 0289 de 14 de diciembre de 1998,  por medio del cual la Dirección Regional del Cauca, del Ministerio de  Transporte, devolvió a la actora, sin resolver, la solicitud que había formulado para el otorgamiento de la ruta Popayán - Piendamó y viceversa, en clase de vehículos microbuses.

Segundo.- A título de restablecimiento del derecho, ORDENASE al Ministerio de Transporte dar el trámite que corresponda a dicha solicitud.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 30 de marzo del 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO      CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

                  Presidenta

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO                  MANUEL S. URUETA AYOLA