DIRECCION NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES / ENTREGA EN DEPOSITO PROVISIONAL DE BIENES INCAUTADOS - Requisitos / DERECHO A LA PROPIEDAD - Invulneración por negación a solicitud de entrega provisional / DEPOSITO PROVISIONAL - Propiedad, procedencia y destinación a fines lícitos

Como se observa claramente en el artículo 6 de la Resolución 2448 de 1994, no basta demostrar simplemente la propiedad del bien solicitado en depósito, sino que es necesario, además, demostrar la procedencia y la destinación a fines lícitos del mismo, cuestión que no hizo la demandante, pues se limitó a aportar la escritura de constitución de la sociedad y la escritura pública por medio de la cual adquirió el inmueble, documentos estos que no ofrecen probanza respecto de los últimos requisitos anotados. No puede alegarse la violación del derecho a la propiedad, pues como bien lo reconoce el apoderado de la demandante el mismo puede verse limitado, en la medida de que en el aparte de la resolución antes transcrito se tuvo en cuenta que a un miembro de la junta directiva de la sociedad actora le aparecía para la época de la solicitud de depósito provisional una orden de captura por el delito de narcotráfico, motivación que constituye al menos un indicio en contra de tal licitud.  Así las cosas, el derecho preferencial que otorga el artículo 47 de la Ley 30 de 1.986 lo es para quien tenga un derecho lícito demostrado sobre el bien cuyo depósito provisional pretende, sin que ello pueda hacerse con la simple presentación de la escritura pública de compraventa o de constitución de la sociedad, pues tal y como lo sostuvo la Administración en la resolución que resolvió el recurso de reposición, “…la misma lo que demuestra es la titularidad de una persona frente a un bien, independientemente de la licitud o no de la procedencia de los dineros con los que se adquiere el mismo, además se entiende por simple interpretación jurídica que el concepto derecho lícito demostrado comprende un compendio de situaciones o de requisitos que se deben cumplir para que este se encuentre demostrado”.

NOTA DE RELATORIA: Mediante sentencia de 2 de marzo de 2001, proferida por esta misma sección, Consejera Ponente: Dra. Olga Inés Navarrete Barrero, exp. núm. 5524, se denegaron las pretensiones de la demanda instaurada contra el artículo 6º de la resolución 2448 de 1994 de la Dirección Nacional de Estupefacientes.

ENTREGA EN DEPOSITO PROVISIONAL DE BIENES INCAUTADOS - Requisitos: propiedad, origen lícito en adquisición y destino lícito / REGLAMENTO DEL DERECHO DE PETICIÓN - Legalidad de la resolución 2448 de 1994 de la Dirección Nacional de Estupefacientes

NOTA DE RELATORIA: Reitera sentencia de 2 de marzo de 2001, proferida por esta misma sección, Consejera Ponente: Dra. Olga Inés Navarrete Barrero, exp. núm. 5524, se denegaron las pretensiones de la demanda instaurada contra el artículo 6º de la resolución 2448 de 1994 de la Dirección Nacional de Estupefacientes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D.C., cuatro (4) de abril de dos mil uno (2.001).

Radicación número: 11001-03-24-000-1999-5601-01(5601)

Actor: INMOBILIARIA EL POMAR S.A. (en liquidación)

Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada, a través de apoderado, por INMOBILIARIA EL POMAR S.A. (en liquidación), en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., contra las Resoluciones núms. 0847 de 8 de octubre de 1998 y 0098 de 15 de febrero de 1999, expedidas por la Dirección Nacional de Estupefacientes, mediante las cuales, respectivamente, no accedió a la  solicitud de entrega en depósito provisional formulada por la demandante respecto del predio denominado “Hacienda San Juan”, ubicado en el Municipio de San Martín Meta,  y resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la primera de las identificadas, confirmándola.

1. - PRETENSIONES

La demanda instaurada busca la nulidad de los actos antes identificados y, como consecuencia de lo anterior, se le restablezca en su derecho a la actora, permitiéndosele ejercer el derecho de depositaria provisional del inmueble rural denominado “Hacienda San Juan”, ubicado en San Martín (Meta); y se inaplique, por inconstitucional, la Resolución 2448 de 30 de diciembre de 1994, expedida por la Dirección Nacional de Estupefacientes, en la medida de que la Constitución Política garantiza la propiedad privada en su artículo 58.

1. - DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION

Primer cargo:  La Dirección Nacional de Estupefacientes está desconociendo de plano el derecho de petición de depósito provisional formulado por la demandante, al manifestar que, “hasta tanto la Unidad Especializada para la Extinción del Derecho de Dominio y contra el Lavado de Activos de la Fiscalía General de la Nación, profiera una decisión de fondo respecto del bien mencionado, esa entidad no puede proceder a conceder la entrega provisional del inmueble a la sociedad propietaria”, ya que si se espera el pronunciamiento en cuestión, que resuelve de fondo la situación jurídica del inmueble, no tiene sentido recurrir a la solicitud de depósito provisional.

La Dirección Nacional de Estupefacientes manifiesta que el inmueble objeto de los actos acusados se encuentra vinculado al trámite de extinción del dominio dentro del proceso núm. 017 que se adelanta en la Fiscalía contra los herederos de José Gonzalo Rodríguez Gacha, lo cual es cierto, pero, el trámite que allí se adelanta no debe interferir en  la solicitud de depósito provisional, pues aquél se encuentra apenas en la etapa instructiva.

Segundo cargo: El derecho a la propiedad es garantizado por el artículo 58 de la Constitución Política, el cual puede verse limitado por razones de utilidad común o disposiciones de orden público, a juicio del legislador.

En el caso de los bienes colocados a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes, por tener alguna vinculación con los delitos y las contravenciones consagradas en la Ley 30 de 1986, se prevé la posibilidad de limitar el derecho de dominio en cuanto a la disposición y, eventualmente, al uso y goce, cuando los titulares de dichos bienes no se encuentren dentro del supuesto del artículo 47 de la ley en cita, esto es, tener un derecho lícito demostrado sobre el bien.

En el asunto examinado, la demandante, propietaria del inmueble rural denominado “Haciendo San Juan”, ubicado en el Municipio de San Martín (Meta), tiene un derecho que debe considerarse como lícito, en la medida de que no existe fallo alguno que demuestre lo contrario. Decir que el derecho de dominio sobre el predio es ilícito por el hecho de hallarse vinculado a un proceso de extinción de dominio, es caer en los terrenos de la violación del principio de la presunción de inocencia, así como asumir funciones que no le competen a la DNE, por no ser ella la competente para determinar la ilicitud del derecho.

Tercer cargo: El artículo 84 de la Carta Política dispone que, “Cuando un derecho o una actividad hallan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio”.

En el caso sub exámine, la entrega de bienes en depósito provisional ha sido reglamentada de manera general, adecuada y precisa en el artículo 47 de la Ley 30 de 1986, sin que dicho precepto le otorgue alguna forma de competencia a la DNE para exigir requisitos adicionales a los en ella propuestos, cual es la existencia de un derecho lícito demostrado legalmente.

La extralimitación de funciones del ente demandado se hace evidente al negar el depósito provisional a la demandante, por no cumplir con ciertos requisitos no contemplados en la Ley 30 de 1986 y contenidos en la Resolución 2448 de 1994, de la DNE, otorgándole prevalencia a ésta última sobre la Constitución, razón por la cual debe aplicársele la excepción de inconstitucionalidad.

Cuarto cargo: Se violó el artículo 47 de la Ley 30 de 1986, al negar el ente demandado el derecho al depósito provisional del inmueble de propiedad de la actora allí consagrado en los siguientes términos: “… Quien tuviere un derecho lícito demostrado legalmente sobre el bien, tendrá preferencia para recibirlo en depósito…”.

                                      Quinto cargo: Se vulneró el artículo 32 del C.C.A., al solicitar la DNE una serie de documentos y requisitos no contemplados en el artículo 47 de la Ley 30 de 1986, tales como el informe de los organismos de seguridad sobre los antecedentes de narcotráfico de la sociedad y de sus socios, certificación de la Fiscalía General de la Nación sobre la vinculación de los bienes a un proceso y sobre la composición accionaria de la sociedad.

III. - OPOSICION

El apoderado de la Dirección Nacional de Estupefacientes expone, para defender la legalidad de los actos acusados, los siguientes argumentos:

La DNE, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 47 de la Ley 30 de 1986, puede destinar provisionalmente los bienes incautados y puestos a su disposición, a quien tenga un derecho lícito legalmente demostrado, facultad que no se puede asumir de manera restrictiva, sino que, por el contrario, le da la oportunidad de verificar la demostración de dicho derecho, según se trate de la clase de bien a depositar, requisitos que se encuentran desarrollados en la Resolución 2448 de 1994.

Además, el Decreto 2159 de 1992, modificado por el Decreto 1575 de 1997, determina la estructura de la DNE y sus funciones, entre las cuales está la de destinar provisionalmente los bienes incautados y puestos a su disposición por infracción a la Ley 30 de 1986 y delitos conexos. Igualmente, en lo pertinente, el artículo 25 de la Ley 333 de 1996 le hace extensiva la facultad de poder destinar provisionalmente los bienes que se hallen afectos al proceso de acción de extinción del  derecho de dominio, sin perjuicio de enajenarlos y de darlos en fiducia o arrendarlos.

La expedición de la decisión acusada tuvo como principales fundamentos: a) Las estrechas relaciones entre la sociedad actora y el extinto Gonzalo Rodríguez Gacha; b) La vinculación del extinto antes indicado y algunos bienes de la sociedad, a procesos de extinción del derecho de dominio; y c) La anotación contenida en el oficio núm.6035 de 15 de septiembre de 1998, proveniente de la DIJIN, según el cual el señor Carlos Alberto Arboleda, miembro de la junta directiva de la demandante, tiene una orden de captura por el delito de narcotráfico.

Síguese de lo anterior que el ente demandado se abstuvo de  dar en depósito provisional el bien inmueble en cuestión no de manera caprichosa y arbitraria, pues su principal función, por mandato legal, es propender porque los bienes sigan siendo productivos y generadores de empleo, objetivo que sólo se logra destinándolos o arrendándolos, sin que ellos signifique que deba hacerlo imperativamente, pues tiene que exigirle a los solicitantes del depósito provisional que acrediten legalmente el “derecho lícito” invocado, sin lo cual es improcedente acceder al depósito.

Además, no se debe olvidar el principio de la colaboración armónica con las actuaciones de la Fiscalía General de la Nación y de los Organismos de Inteligencia, que le comunican las anotaciones, antecedentes e informes.

EXCEPCIONES

El apoderado de la entidad demandada propone las siguientes:

1ª. Poder insuficiente, por cuanto sólo fue conferido para demandar la nulidad de la Resolución 0098 de 15 de febrero de 1999 y no así para demandar la núm. 0847 de 8 de octubre de 1998.

2ª. Indebida integración de los actos administrativos demandados,  ya que sólo se demandó el acto confirmatorio y no así el acto principal.

3ª.  Falta de legitimación para actuar, pues en el escrito de traslado de la demanda no aparece el soporte legal que indique que el señor JOSE FERNANDO CORREA HINCAPIE es el Liquidador de la sociedad actora, condición que se invoca para conferir el poder.

1. - EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

El señor Procurador Delegado ante esta Corporación no rindió concepto.

1. - CONSIDERACIONES DE LA SALA

En primer término, la Sala se pronunciará respecto de las excepciones propuestas por el apoderado de la Dirección Nacional de Estupefacientes denominadas poder insuficiente, indebida integración de los actos demandados y falta de legitimación para actuar, las cuales no encuentran prosperidad, dado que si bien es cierto que en la demanda se aportó un poder otorgado por el  Liquidador de la demandante para demandar la Resolución núm. 0098 de 15 de febrero de 1999, acto este único que fue efectivamente demandado, también lo es que al ordenarse corregir la demanda el apoderado de aquélla lo hizo aportando para el efecto el poder para demandar tanto la resolución inicial como la confirmatoria, precisando que una y otra son objeto de la presente demanda y aportando un certificado de la Cámara de Comercio de Medellín, donde consta que el liquidador de INMOBILIARIA EL POMAR S.A. (en liquidación), es quien confirió el poder para demandar.

En el primer cargo, la demandante considera que se le violó el derecho de petición, al haberle resuelto desfavorablemente su solicitud de recibir en depósito provisional el inmueble de su propiedad, argumento que no comparte la Sala, dado que si bien es cierto que el artículo 47 de la Ley 30 de 1986 establece dicha posibilidad, también lo es que para ello hay que cumplir con ciertos requisitos establecidos en la Resolución 2448 de 1998, proferida por la Dirección Nacional de Estupefacientes, en cumplimiento del mandato señalado en el artículo 32 del C.C.A.

En efecto, el artículo 6º de la resolución en cita prevé:

“ARTICULO SEXTO: Cuando se trate de peticiones relacionadas con depósitos provisionales de bienes o recursos contra actos administrativos que dispongan depósito provisional de bienes incautados por su vinculación con delitos de narcotráfico y conexos, se procederá de la siguiente manera:

“...

“Adicionalmente, en el auto de pruebas se podrá solicitar al peticionario toda la información que se estime pertinente para demostrar la propiedad, la procedencia y la destinación a fines lícitos de los bienes objeto de la solicitud, informándole el término de que dispone para allegar la documentación requerida, so pena de declarar desistida la petición.

“...”

Como se observa claramente en la disposición transcrita, no basta demostrar simplemente la propiedad del bien solicitado en depósito, sino que es necesario, además, demostrar la procedencia y la destinación a fines lícitos del mismo, cuestión que no hizo la demandante, pues se limitó a aportar la escritura de constitución de la sociedad y la escritura pública por medio de la cual adquirió el inmueble, documentos estos que no ofrecen probanza respecto de los últimos requisitos anotados.

En consecuencia, la Dirección Nacional de Estupefacientes bien hizo en negar la solicitud de depósito provisional, considerando para ello, en la Resolución núm. 0847 de 8 de octubre de 1998, lo siguiente:

“El derecho lícito legalmente demostrado sobre los bienes, cuyo depósito provisional se pretende, no se ha logrado establecer, toda vez, que respecto del mismo junto con otros más de propiedad de la peticionaria, se ha ordenado iniciar el trámite previsto en la Ley 333 de 1996, esto es, la extinción del derecho de dominio, lo cual demuestra que el aspecto relacionado con su procedencia lícita no se ha debatido en su totalidad y que será objeto de demostración ante la autoridad competente”.

Por su parte, en la Resolución núm. 0098 de 15 de febrero de 1999, que confirmó la 0847 de 1998, la entidad demandada motivó así su decisión:

“Las razones jurídicas a las que hacemos referencia en el presente acto administrativo no son otras que la vinculación existente entre la sociedad actora y el extinto narcotraficante JOSE GONZALO RODRIGUEZ GACHA, la cual hasta el momento no ha podido demostrar o probar su desvinculación con las razones que dieron origen a la acción de extinción del dominio que se sigue en relación al bien precitado.

“Ahora se advierte claramente con el oficio No 6035 de 15 de septiembre de 1998 proferido por la Dirección de la Policía Judicial - DIJIN, donde nos informan que el señor Carlos Alberto Arboleda, miembro de la Junta Directiva de la Sociedad recurrente le figuran una anotación (captura) por el delito de Narcotráfico, lo que demuestra que la sociedad no presenta el perfil para otorgársele el depósito solicitado….”.

Ahora bien, no puede alegarse la violación del derecho a la propiedad, pues como bien lo reconoce el apoderado de la demandante el mismo puede verse limitado, como ocurrió en el asunto examinado, en la medida de que en el aparte de la resolución antes transcrito se tuvo en cuenta que a un miembro de la junta directiva de la sociedad actora le aparecía para la época de la solicitud de depósito provisional una orden de captura por el delito de narcotráfico, motivación que constituye al menos un indicio en contra de tal licitud.

Así las cosas, el derecho peferencial que otorga el artículo 47 de la Ley 30 de 1.986 lo es para quien tenga un derecho lícito demostrado sobre el bien cuyo depósito provisional pretende, sin que ello pueda hacerse con la simple presentación de la escritura pública de compraventa o de constitución de la sociedad, pues tal y como lo sostuvo la Administración en la resolución que resolvió el recurso de reposición, “…la misma lo que demuestra es la titularidad de una persona frente a un bien, independientemente de la licitud o no de la procedencia de los dineros con los que se adquiere el mismo, además se entiende por simple interpretación jurídica que el concepto derecho lícito demostrado comprende un compendio de situaciones o de requisitos que se deben cumplir para que este se encuentre demostrado”.

Finalmente, frente a la pretendida declaratoria de inconstitucionalidad de la Resolución 2448 de 1994, proferida por la Dirección Nacional de Estupefacientes, en cuanto considera la parte actora que desconoce el artículo 84 de la Constitución Política, según el cual, “Cuando un derecho o una actividad hallan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio”, se observa que mediante sentencia de 2 de marzo de 2000, proferida por esta misma sección, Consejera Ponente: Dra. Olga Inés Navarrete Barrero, exp. núm. 5524, se denegaron las pretensiones de la demanda instaurada contra el artículo 6º de la resolución en cita, considerándose para el efecto lo siguiente:

Para la parte actora la sola demostración de un título traslaticio de dominio sobre el bien resulta suficiente para obtener el beneficio de la preferencia para la entrega provisional de lo incautado, sin que el Consejo Nacional de Estupefacientes pueda exigir, además, para estos efectos, la prueba de procedencia y destinación de los mismos.

No comparte la Sala el concepto restringido del ámbito de competencia del Consejo Nacional de Estupefacientes que se alega en la demanda,  pues con la interpretación que la parte actora da a la norma legal bastaría la simple presentación de copia de una escritura de compraventa acompañada del certificado expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, o de la tarjeta de propiedad de un vehículo, o la factura de compraventa de los artículos, para entender que con tal documentación se prueba legalmente el derecho lícito sobre los bienes incautados y, por ende, el derecho preferencial para recibirlos en depósito o mediante otro título no traslaticio de dominio, cuando lo cierto es que, aunque corresponde a la competencia de la Fiscalía General de la Nación o del juez del conocimiento  allegar las pruebas de la comisión de un delito y , consecuencialmente, la afectación de los bienes y medios incautados al mismo como requisito para proceder a la extinción del dominio particular que se ejerce para pasar al del Estado, no lo es menos que, aunque la prueba que debe acopiarse ante el Consejo Nacional de Estupefacientes en aras de reclamar el derecho preferencial de que se trata no tiene la misma entidad de la que se debe recaudar dentro del proceso penal, sí se requiere que otorgue certeza sobre la  ajenidad respecto de los hechos que se investigan penalmente, ya que solo puede hacer la solicitud quien tenga calidad de tercero, pues, así como el principio de la buena fe ampara a quien demuestra ser ajeno a un hecho ilícito, la mala fe no puede generar derechos en cabeza de nadie.

Dentro de la anterior perspectiva, no basta la prueba de la propiedad sobre los bienes incautados, y el origen lícito de la adquisición, sino que, además, es menester que se pruebe que el destino que se le daba al bien no era contrario al catálogo de hechos punibles, para así comprobar la ajenidad a la comisión de los mismos, como por ejemplo el destino que se da a  un inmueble mediante el contrato de arrendamiento a terceros, sin que la intención de la comisión  de delitos haya sido conocida por el propietario.

Todo lo anterior conlleva la consideración de que al reglamentar internamente el derecho de petición frente a las solicitudes en que se involucre el derecho preferencial de quienes aleguen ser terceros en calidad de propietarios o tenedores de bienes  incautados por delito de narcotráfico  y conexos  y que deba resolver el Consejo Nacional de Estupefacientes, no desbordó dicho organismo la competencia que le da la Ley 30 de 1986, como tampoco se abrogó competencias que le corresponden a la justicia en el orden penal sino que tan solo aseguró la calidad de prueba requerida en orden a establecer que se es un tercero frente a tales punibles. La Sala concluye que el aparte acusado no es ilegal, en la medida de que, si bien es ante la justicia penal que debe demostrarse la procedencia y destinación lícitas para que sean devueltos, en forma definitiva, los bienes incautados por su vinculación con delitos de narcotráfico y conexos, no lo es menos que el depósito provisional de los mismos sólo puede recaer en quien demuestre ajenidad frente a los hechos objeto de investigación penal”.

De las consideraciones antes transcritas se evidencia que no fue desconocido el artículo 84 de la Constitución Política, como tampoco el 32 del C.C.A., pues este último autoriza a que, entre otros, los organismos de la rama ejecutiva del poder público reglamenten la tramitación interna de las peticiones que les corresponda resolver, cuestión que llevó a cabo la Dirección Nacional de Estupefacientes, mediante la Resolución 2448 de 1994, respecto de la cual no se declarará la excepción de inconstitucionalidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, publíquese  y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha cuatro (4) de abril de 2.001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO      CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO                  MANUEL S. URUETA AYOLA