PAGO DE ACREENCIAS LABORALES - Protección excepcional en vía de tutela: criterios / SALARIO - Derecho fundamental al pago oportuno; conceptos que comprende; la no cancelación constituye perjuicio irremediable / RELIQUIDACION DE OBLIGACIONES LABORALES - Improcedencia de la tutela al no afectar mínimo vital

 

Ahora, la jurisprudencia de la Corte Constitucional de manera excepcional ha dispuesto la procedencia de la acción constitucional para ordenar el pago de acreencias laborales, basada en criterios que se tienen en cuenta en aquellos casos en los que se busca evitar un perjuicio irremediable, bien porque no se cuenta con otros medios de defensa judicial o porque éstos resultan ineficaces para la debida protección de los derechos fundamentales, criterios que quedaron sintetizados en la sentencia núm. T-081 de 2000 (Magistrado Ponente doctor Alejandro Martínez Caballero), así: “a) El derecho de los trabajadores al pago oportuno de los salarios no sólo es una garantía constitucional (art.53) sino que es un derecho fundamental, como quiera que deriva directamente de los derechos a la vida, salud y al trabajo. Sentencias T.089 de 1999, T-211, T-213 de 1998, T-234 de 1997 y T-426 de 1992. b) Para la protección judicial del derecho al pago oportuno, el concepto de salario debe entenderse en un sentido genérico, pues lo integran “todas las sumas que sean generadas en virtud de la labor desarrollada por el trabajador, sin importar las modalidades o denominaciones que puedan asignarles la ley o las partes contratantes”. Por consiguiente, también se constituye en fundamental el derecho al pago cumplido de primas, vacaciones, cesantías, horas extras, entre otras. c) Por regla general, el derecho al pago oportuno del salario debe reclamarse ante la jurisdicción laboral. Sin embargo, excepcionalmente este derecho puede protegerse por medio de la acción de tutela, pues “la no cancelación de los salarios de un trabajador por parte de su empleador, configura un perjuicio irremediable que, como se ha anotado, pone en peligro el derecho fundamental a la subsistencia”. Sentencias T-144 de 1999, T-210 de 1998, T-01 de 1997, T-527 de 1997, T-063 de 1995. d) En ningún caso, procede la acción de tutela para el reconocimiento o reliquidación de obligaciones laborales. Por lo tanto, la tutela sólo puede proteger el derecho al pago oportuno del salario cierto e indiscutible. Sentencia T-01 de 1997 y SU-995 de 1999. e) La acción de tutela procede sólo para proteger el mínimo vital del accionante, esto es, “para evitar que el trabajador sufra una situación crítica económica y psicológica”. Sentencias SU-342 de 1995, T-019 de 1997, T-081 de 1997, T-261 de 1997. (...)” (negrillas fuera de texto). Como quiera que en el caso sub examine no existe prueba  que demuestre la afectación del mínimo vital del actor, como consecuencia de la exclusión como factor salarial de la prima de antigüedad y la bonificación, caso en el cual sí procedería la acción de tutela de manera excepcional, resulta improcedente la acción bajo examen.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

                                                                                  

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

 

Bogotá, D.C. veinticuatro (24) de mayo de dos mil siete (2007)

 

Radicación número: 08001-23-31-000-2006-02426-01(AC)

 

Actor: JORGE ANTONIO NAVARRO MALDONADO

 

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO

 

 

 

Referencia: APELACION SENTENCIA. ACCION DE TUTELA

 

 

Se decide la impugnación oportunamente interpuesta por la Universidad del Atlántico contra el fallo de 29 de enero de 2007, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en cuanto tuteló los derechos constitucionales al debido proceso, a la defensa, al mínimo vital y a la igualdad.

 

I.- LA SOLICITUD DE TUTELA

 

I.1. El ciudadano JORGE ANTONIO NAVARRO MALDONADO, obrando en nombre propio, en escrito presentado ante la Oficina Judicial de Barranquilla el 12 de diciembre de 2006, interpuso acción de tutela contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento del Atlántico y la Universidad del Atlántico, por estimar que se le violaron los derechos constitucionales al debido proceso, a la defensa, al mínimo vital y a la igualdad.

 

I.2.- Las violaciones antes enunciadas las infiere el actor, en síntesis, de lo siguiente:

 

1º: Afirma que mediante la Resolución núm. 120 de 12 de julio de 1978, emanada del Consejo Directivo de la Universidad del Atlántico, se vinculó como profesor de tiempo completo en la Categoría Auxiliar en la Facultad de Química y Farmacia; que actualmente se encuentra en la Categoría de Titular III con más de 28 años contractuales al servicio de esa Institución Docente; y que no está vinculado bajo el régimen establecido en los Decretos 1444 de 1992 [1] y 26 de 1993 [2].

 

2°: Agrega que hasta el mes de agosto de 2006 tenía una remuneración mensual de $4’190.192 que incluía el sueldo básico en monto de $ 3’084.425, la prima de antigüedad por $925.328 y la bonificación por compensación por valor de $180.439.

 

3°: Expresa que el Ministro de Hacienda en aras de salvar la Universidad, sugirió excluir del salario de los docentes y trabajadores la prima de antigüedad y la bonificación por compensación, obligando al citado ente universitario a firmar un convenio de concurrencia sobre la base de un cálculo actuarial que desconoció derechos legales y convencionales; y que posteriormente recortó la partida que debía girar para pensionados, obligando a dicha Institución Educativa a tomar dineros de los activos para cubrir el faltante.

 

4°: Sostiene que la Corte Constitucional en Sentencia T-567 de 2005 ordenó a la Nación abstenerse de suspender las mesadas pensionales sin orden judicial y que el Tribunal Administrativo del Atlántico en sentencia de acción popular dispuso modificar el primero de los porcentajes del convenio de concurrencia, elevándolos para la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público y  Departamento del Atlántico, quienes, en su opinión, han desacatado el fallo.

5°: Agrega que el Gobernador del Departamento del Atlántico, quien es el Presidente del Consejo Superior de la Universidad, determinado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, facultó a la Rectora (e) para proceder a la exclusión de la remuneración de los docentes y trabajadores la prima de antigüedad y la bonificación por compensación, circunstancia que se concretó en el Oficio R38806 de 30 de agosto de 2006, dirigido al Vicerrector Administrativo y de Servicios de la Universidad del Atlántico, apoyado en la suscripción del acuerdo de reestructuración de pasivos de conformidad con la Ley 550 de 1999.

 

II.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

 

II.2.1-. La Gobernación del Atlántico, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la solicitud de tutela, aduciendo al efecto, lo siguiente:

 

Afirma que la Universidad del Atlántico por disposición del artículo 57 de la Ley 30 de 1992, concordante con el artículo 40 de la Ley 489 de 1998, es un ente universitario autónomo, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio propio, con capacidad para elaborar y manejar su presupuesto.

 

Agrega que la Corte Constitucional en sentencia C-220 de 1997, sostuvo que el concepto de autonomía universitaria implica la consagración de una regla general que consiste en la libertad de acción de los centros educativos superiores, de tal modo que las restricciones son excepcionales y que deben estar previstas en la ley.

 

Aduce que según el artículo 131 de la Ley 100 de 1993[3], las instituciones de educación superior oficiales del nivel territorial, departamental, distrital y municipal constituirán un fondo para el pago del pasivo pensional que manejará como una subcuenta en el presupuesto de cada institución, que será financiado por la Nación y los entes territoriales en la misma proporción en que haya contribuido en el presupuesto de la institución, y que por tal razón la Universidad del Atlántico el 20 de julio de 2003 firmó un convenio de concurrencia en el que la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público concurrirá con un porcentaje del 75.6%, el Departamento del Atlántico con un porcentaje de 12.5% y la Universidad del Atlántico con un 11.5%, lo que ha cumplido a la fecha como lo prueban los Oficios 0334 de 2005 (29 de agosto), 0090-06 de 2006 (14 de marzo), 1056 de 2006 (18 de mayo) y 0101 de 2006 (31 de agosto), expedidos por la Secretaría de Hacienda Departamental.

 

Indica que conforme a los artículos 60, 64 y 65 de la Ley 30 de 1992[4], le compete al Consejo Superior  Universitario, al Consejo Académico y al Rector la dirección de las universidades estatales, y que por el hecho de ser el Gobernador miembro de tal Consejo por mandato legal, no le da la calidad de superior jerárquico del Rector de la Universidad.

 

Manifiesta que las funciones de los Consejos Superiores de las Universidades son de carácter administrativo, pedagógico y de planeamiento institucional, por lo que la determinación de salarios, prestaciones sociales y suspensión del personal administrativo y docente le compete a la Universidad del Atlántico.

 

Finalmente, aduce que la acción de tutela es improcedente para reclamar la restitución de la prima de antigüedad y bonificación por compensación, pues el mecanismo natural es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

 

II.2.2-. Por su parte, El Ministro de Hacienda y Crédito Público, obrando en su propio nombre, se opuso a las pretensiones de la solicitud de tutela, aduciendo al efecto, lo siguiente:

 

Sostiene que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no nombra al Rector de la Universidad ni hace parte del Consejo Superior, que su única participación en los asuntos de la Universidad es indirecta, que consiste en el nombramiento del promotor del Acuerdo de Reestructuración, que por lo demás no es un funcionario del Ministerio sino un particular y cuyo rol consiste en la amigable composición entre las partes.

 

Precisa que el desmote de los beneficios salariales extralegales era uno de los supuestos del acuerdo de reestructuración que la universidad propuso a los acreedores, que contiene medidas dirigidas a garantizar la recuperación institucional y legal de la entidad y que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no elaboró, ni aprobó, ni suscribió el Acuerdo de Reestructuración, pues no es parte del mismo al no ser acreedor de la Universidad.

 

Con relación a las prestaciones laborales, precisó que el artículo 10° de la Ley 4ª de 1992[5] establece que las prestaciones laborales contrarias a la ley o los decretos reglamentarios, carecen de todo efecto y no creará derechos adquiridos.

 

 II.- EL FALLO IMPUGNADO

 

Para proteger transitoriamente los derechos constitucionales demandados, el juez de primera instancia, que lo fue el Tribunal Administrativo del Atlántico, adujo, en síntesis, que la reducción salarial a la que viene siendo sometido el actor afecta de manera grave sus derechos fundamentales al mínimo vital y al debido proceso, pues el salario constituye un elemento irrenunciable de cualquier relación laboral y que la decisión unilateral de menguarlo ocasiona un perjuicio grave e irremediable.

 

Recurrió al artículo 53 de la Constitución Política y a la sentencia T-149 de 1995 para resaltar que el derecho al salario se encuentra incluido en el principio de irrenunciabilidad de los beneficios laborales mínimos, por lo que se prohíbe el menoscabo de la libertad, dignidad o derechos del trabajador.

 

Agregó que no está probado que el actor reciba otros ingresos adicionales que le permitan atender sus necesidades básicas y que, por el contrario, su situación puede empeorar de continuar expuesto a la reducción salarial aludida; y que la garantía de recibir los salarios debe analizarse desde el punto de vista cualitativo y no cuantitativo respecto de las condiciones particulares del actor y su familia en el caso concreto.

 

Sostuvo que la Corte Constitucional ha señalado que los acuerdos de reestructuración de pasivos no pueden desconocer las obligaciones laborales como parece entenderlo la universidad para justificar su incumplimiento y que la disminución salarial es una decisión unilateral que debió adoptarse mediante el agotamiento del procedimiento administrativo previsto en los artículos 2° y siguientes del Código Contencioso Administrativo, con el fin de permitirle a los afectados “la oportunidad de conocer la decisión desde el inicio y controvertirla por los medios legales”.

 

Expresó que en virtud de su autonomía, a los entes universitarios les corresponde decidir sobre asuntos de manejo administrativo como el pago de salarios, función que no corresponde directamente al Departamento del Atlántico ni al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

 

En consecuencia, tuteló transitoriamente los derechos constitucionales al debido proceso, a la defensa, al mínimo vital y a la igualdad del actor y dejó sin efectos la decisión contenida en el oficio R-388-06, durante los cuatro (4) meses siguientes contados a partir de la notificación de esta decisión, y ordenó que la prima de antigüedad y la bonificación por compensación sea incluida como factores salariales dentro de los cuarenta y ocho horas siguientes.

 

III-. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN

 

El apoderado de la Universidad del Atlántico impugnó el fallo de primera instancia, manifestando que resulta errada la apreciación del Tribunal acerca de que la desmejora salarial se tomó mediante una decisión administrativa unilateral de la rectoría de la institución, pues no existe un acto que ordene el pago de la prima de antigüedad y de la bonificación por compensación y que mientras ello sea así se abstendrá del pago por prohibición expresa de la ley.

 

Afirma que no existe vulneración al mínimo vital del actor porque devenga un salario acorde con la naturaleza, funciones y grado de su empleo, en proporción ajustada a la ley, y que de acuerdo con lo indicado en la demanda, no ha sido privado de éste, aunque ahora lo perciba en un monto menor.

 

Agrega que la prima de antigüedad no ha sido regulada como derecho laboral a favor de los empleados públicos, sino que fue acordada en el marco de una convención colectiva de trabajo, inaplicable a estos empleados por su naturaleza, de acuerdo con los artículos 55 de la Constitución Política y 146 del C.S.T., 2° del Decreto 1758 de 1997[6], que excluye de su pago a los entes autónomos, por lo que su pago constituye vía de hecho y este per se no la convierte en derecho adquirido.

 

Sostiene que el oficio proferido por la Rectora (e) de la Universidad del Atlántico no constituye un acto administrativo revocatorio de un derecho sino una instrucción en procura del cumplimiento de la ley para que se efectuaran únicamente los pagos expresamente consagrados en ella, pues no es posible ni válido el pago de conceptos prohibidos para los empleados públicos.

 

Considera que la sentencia impugnada es contraria a derecho por violación directa de la ley, porque los servidores públicos de la Universidad del Atlántico no son titulares de la prima de antigüedad ni de la bonificación por compensación como derechos adquiridos.

 

Estima que resulta improcedente la protección por vía de tutela de la prima de antigüedad, dado que carece de todo sustento constitucional y legal y porque cuenta con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la legalidad del oficio R-388-06.

IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

 

Previo a decidir la impugnación propuesta por la Universidad del Atlántico, es preciso señalar que la nulidad planteada por dicho ente territorial, la que hace consistir en la falta de notificación del auto admisorio de la solicitud de tutela, fue saneada, si se tiene en cuenta que dicho incidente fue presentado el 16 de febrero de 2007, esto es, con posterioridad a la contestación de la demanda de tutela (5 de febrero de 2007) y a la impugnación (12 de febrero de 2007).

 

Si bien es cierto que la notificación del auto admisorio se produjo extemporáneamente, después de que fue proferida la sentencia de primera instancia (folio 173), no lo es menos que la Universidad del Atlántico acudió al proceso sin alegarla en su primera actuación. Solo vino a hacerlo con posterioridad, como quedó visto, por lo que se entiende saneada.

 

Dicho lo anterior, estima la Sala que el fallo impugnado debe ser revocado, por lo siguiente:

 

El actor estima que la Universidad del Atlántico le violó los derechos constitucionales al debido proceso, a la defensa, al mínimo vital y a la igualdad, al proferir el Oficio R-38806 de 6 de agosto de 2006, por el cual la Rectora (e) de la Universidad del Atlántico, a partir de esa fecha, excluyó de la nómina de los docentes y trabajadores, la prima de antigüedad y la bonificación por compensación, por motivo de reestructuración del pasivo de la Universidad, de acuerdo con la Ley 550 de 1999.

 

Por lo anterior, solicita que se le protejan los derechos invocados y, en consecuencia, se ordene a la Universidad del Atlántico que vuelva a tener como factor salarial la prima de antigüedad y la bonificación por compensación, por ser docente en esa Institución.

 

Sea lo primero advertir que esta Sala reiteradamente[7] ha precisado que el pago de salarios guarda relación con el derecho al trabajo, cuya protección puede lograrse únicamente a través de las acciones y procedimientos que consagran las leyes sobre la materia, que para el sub lite lo sería la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual pone de manifiesto la existencia de un medio de defensa judicial, que torna improcedente la acción de que aquí se trata.

 

Ahora, la jurisprudencia de la Corte Constitucional de manera excepcional ha dispuesto la procedencia de la acción constitucional para ordenar el pago de acreencias laborales, basada en criterios que se tienen en cuenta en aquellos casos en los que se busca evitar un perjuicio irremediable, bien porque no se cuenta con otros medios de defensa judicial o porque éstos resultan ineficaces para la debida protección de los derechos fundamentales, criterios que quedaron sintetizados en la sentencia núm. T-081 de 2000 (Magistrado Ponente doctor Alejandro Martínez Caballero), así:

 

“a) El derecho de los trabajadores al pago oportuno de los salarios no sólo es una garantía constitucional (art.53) sino que es un derecho fundamental, como quiera que deriva directamente de los derechos a la vida, salud y al trabajo. Sentencias T.089 de 1999, T-211, T-213 de 1998, T-234 de 1997 y T-426 de 1992.

 

1. b) Para la protección judicial del derecho al pago oportuno, el concepto de salario debe entenderse en un sentido genérico, pues lo integran “todas las sumas que sean generadas en virtud de la labor desarrollada por el trabajador, sin importar las modalidades o denominaciones que puedan asignarles la ley o las partes contratantes”. Por consiguiente, también se constituye en fundamental el derecho al pago cumplido de primas, vacaciones, cesantías, horas extras, entre otras.

 

1995. c) Por regla general, el derecho al pago oportuno del salario debe reclamarse ante la jurisdicción laboral. Sin embargo, excepcionalmente este derecho puede protegerse por medio de la acción de tutela, pues “la no cancelación de los salarios de un trabajador por parte de su empleador, configura un perjuicio irremediable que, como se ha anotado, pone en peligro el derecho fundamental a la subsistencia”. Sentencias T-144 de 1999, T-210 de 1998, T-01 de 1997, T-527 de 1997, T-063 de 1995.

 

1999. d) En ningún caso, procede la acción de tutela para el reconocimiento o reliquidación de obligaciones laborales. Por lo tanto, la tutela sólo puede proteger el derecho al pago oportuno del salario cierto e indiscutible. Sentencia T-01 de 1997 y SU-995 de 1999. (Negrillas fuera de texto).

 

1997. e) La acción de tutela procede sólo para proteger el mínimo vital del accionante, esto es, “para evitar que el trabajador sufra una situación crítica económica y psicológica”. Sentencias SU-342 de 1995, T-019 de 1997, T-081 de 1997, T-261 de 1997.

 

(...)” (negrillas fuera de texto).

 

 

Como quiera que en el caso sub examine no existe prueba  que demuestre la afectación del mínimo vital del actor, como consecuencia de la exclusión como factor salarial de la prima de antigüedad y la bonificación, caso en el cual sí procedería la acción de tutela de manera excepcional, resulta improcedente la acción bajo examen.

 

Además, como se dejó señalado, la acción de tutela en estos eventos sólo puede proteger el derecho al  pago oportuno del salario cierto e indiscutible, no siendo procedente para el reconocimiento, liquidación o reliquidación de otras obligaciones laborales.

 

 

Ahora, la vulneración del derecho a la igualdad,  para la Sala tampoco se configura, ya que para que se pueda predicar la igualdad es menester que exista identidad en las situaciones de hecho, que permitan reclamar un mismo tratamiento, lo cual no ocurre en el caso en comento, pues no aparece acreditado dentro del plenario que a otros trabajadores vinculados a la Universidad del Atlántico, y que desempeñaba el cargo de docente, se les haya pagado la prima de antigüedad y la bonificación por compensación a la que hace referencia el actor.

 

Los razonamientos precedentes conducen a la Sala a revocar el fallo impugnado y en consecuencia, negar por improcedente la acción de tutela incoada.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A :

 

REVÓCASE el fallo impugnado y, en su lugar, se dispone: NIÉGASE la tutela instaurada por el actor.

 

Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

 

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 24 de mayo de 2007.

 

 

 

 

MARTHA SOFIA SANZ TOBÓN            CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

       Presidenta

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

                                          Ausente con permiso

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

[1] “Por el cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional para los empleados públicos docentes de las universidades publicas del orden nacional” Diario Oficial No. 40.568 de 1992 (3 de septiembre)

[2] “Por el cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional para los empleados públicos docentes de las universidades públicas del orden nacional a que se refiere el decreto 1444 de 1992”. Diario Oficial No.40.711 de 1993 (7 de enero).

[3] “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones” Diario Oficial No. 41.148, de 1993 (23 de 1993)

[4] “Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior.” Diario Oficial No. 40.700 de 1992 (29 de diciembre.)

[5] Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.

[6] “Por el cual se establece una Bonificación por Compensación.”

[7] Sentencia de 10 de agosto de 2001, actor: Fredy Eduardo Gaviria Bolañoz, Expediente 2001 – 0520. Ponente: Doctor Gabriel Eduardo Mendoza.