CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION CUARTA

 

Consejero ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

 

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil ocho (2008)

 

Radicación número: 52001-23-31-000-2008-00227-01; 00228-08; 00229-08(AC)

 

Actor: AURA AMPARO ZAMBRANO

 

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION

 

 

Referencia: FALLO

 

 

 

Decide la Sala la impugnación presentada por la Secretaría Municipal de Educación de Pasto contra la providencia de 25 de julio de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual se tutelaron los derechos fundamentales a la igualdad,  a la educación y al libre desarrollo de la personalidad de los menores PAULA SOFIA GOZALEZ ZAMBRANO, DIEGO ALEXANDER VITERI GOMAJOA y CARLOS EFRAIN ROSERO REVELO.

 

ANTECEDENTES

 

Las señoras AURA AMPARO ZAMBRANO (2008 -00227), MARIA ISABEL GOMAJOA LOPEZ (2008 -00228) y MELVA ADRIANA REVELO GUERRERO (2008 -00229) actuando en representación de sus hijos menores PAULA SOFIA GONZALEZ ZAMBRANO, DIEGO ALEXANDER VITERI GOMAJOA y CARLOS EFRAIN ROSERO REVELO, respectivamente, instauraron acción de tutela de forma individual contra el Ministerio de Educación Nacional, por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, a la educación y al libre desarrollo de la personalidad.

 

Mediante auto de 21 de julio de 2008 el Tribunal Administrativo de Nariño ordenó acumular las solicitudes de tutela mencionadas anteriormente.

 

Las actoras indican como hechos similares que dieron origen a la solicitud de tutela los siguientes:

 

El Jardín Infantil INEM del Municipio de Pasto (Nariño) venía prestando el servicio público de educación a los niños de 3, 4 y 5 años en los niveles de preescolar (prejardín, jardín y transición) desde antes de la expedición de la Ley 715 de 2001 e inclusive durante los períodos 2002-2003, 2003-2004 y 2004-2005 con las transferencias de la Nación para pagar la nómina de los docentes.

 

El Alcalde de Pasto convocó varias reuniones dirigidas a la comunidad. La última se realizó el 7 de septiembre de 2005 en la que informó a los padres de familia de los niños entre 3 y 4 años que no se permitiría la matrícula de estos menores por falta de recursos para cancelar el valor de la nómina y demás gastos de funcionamiento para prestar el servicio, aduciendo que lo hacía en cumplimiento de lo ordenado por la Resolución 1515 de 3 de julio de 2003 del Ministerio de Educación Nacional, la cual en su artículo 3, literal c) establece “Asegurar que la edad mínima para ingresar al grado de transición sea de cinco (5) años cumplidos a la fecha de inicio del calendario escolar”.

 

Manifestaron que el Ministerio de Educación Nacional sólo está transfiriendo los valores correspondientes a los gastos de prestación de servicio requeridos por cada niño de 5 años de edad en adelante, considerando equivocadamente que su obligación de garantizar el derecho fundamental de educación surge a partir de esa edad. Mencionaron varios fallos de tutela del Consejo de Estado en los que se tutelan los derechos fundamentales de los menores de cinco (5) años.

 

Resaltaron que hasta el momento no ha sido posible matricular a sus hijos menores de edad, debido a que se mantiene la situación jurídica esgrimida por el Municipio de Pasto para no prestar el servicio de educación.

 

Alegaron la vulneración de los derechos a la igualdad, a la educación y al libre desarrollo de la personalidad frente a los otros niños que están recibiendo educación después de acudir a las instancias judiciales.

 

Con fundamento en lo anterior solicitaron el amparo de los derechos fundamentales de sus hijos menores de edad y en consecuencia se ordene a la entidad accionada lo siguiente:

 

“... autorizar, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, al Municipio de Pasto la prestación de los servicios educativos de preescolar en los cursos de Prejardín y Jardín a través del Jardín Infantil Piloto de la Institución Educativa Municipal INEM.

 

De igual manera, se ordene al Ministerio de Educación Nacional que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela y con cargo a su presupuesto, se realicen las transferencias de los recursos necesarios para la prestación de los servicios mencionados hasta que mi hijo ingrese al grado de transición de preescolar.”

 

Una vez avocado el conocimiento por el Tribunal Administrativo de Nariño, se ordenó notificar al Ministerio de Educación Nacional y vincular al Municipio de Pasto.

 

OPOSICION

 

• El Secretario de Educación Municipal de Pasto solicitó desestimar las pretensiones de las accionantes con base en los siguientes argumentos:

 

Señaló que la no atención de los menores de cinco años, tiene fundamento en el artículo 67 de la Constitución Nacional, el cual establece que la educación es obligatoria entre los cinco (5) y los quince (15) años de edad y que comprende como mínimo un (1) año de preescolar y nueve (9) de educación básica y en el artículo 3, literal c) de la Resolución 1515 de 3 de julio de 2003 del Ministerio de Educación Nacional, en relación con los criterios generales para la asignación de cupos escolares.

 

Argumentó que de conformidad con las normas vigentes sobre el asunto que se discute, la Nación sólo gira recursos a los departamentos y municipios certificados en materia educativa, teniendo en cuenta la atención y educación brindada a cada uno de los estudiantes de los diferentes planteles siempre que cumplan con la edad requerida (mayores de 5 años). De tal manera que si se matricula a un niño menor de 5 años, la Nación no asume los costos de su educación, lo que causaría un desfase en el presupuesto municipal puesto que éste depende de las transferencias de la Nación.

Sostuvo que existen otros mecanismos para la atención de los niños menores de 5 años, como lo es el servicio pedagógico que presta el Instituto de Bienestar Familiar con asignaciones presupuestales de la Nación. En el Municipio de Pasto existen 454 hogares de bienestar familiar a los cuales podrían vincularse los hijos de las accionantes.

 

Consideró que no se está negando el acceso a la educación, puesto que cuando los menores cumplan la edad requerida pueden inscribirse para el grado de transición.

 

• La Coordinadora de preescolar del Jardín Infantil Piloto INEM, informó que para el período académico 2008 -2009 no se recibieron pre - inscripciones o inscripciones formales para niños y niñas en edades de 3 y 4 años para cursar los grados de Prejardin y Jardín.

 

Agregó que las accionantes en representación de sus hijos menores de edad, si solicitaron cupo en el jardín, sin embargo formalmente no se realizaron inscripciones al no estar autorizados por la Secretaría de Educación Municipal quien debe cumplir lo dispuesto por el Ministerio de Educación Nacional.

 

Resaltó que solo está autorizado para inscribir y matricular formalmente a niños y niñas que cumplan 5 años de edad hasta el 31 de octubre de 2008.

 

• La Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional en su escrito de contestación consideró lo siguiente:

 

Dando cumplimiento a lo señalado por la Ley 60 de 1993, el servicio público de educación se descentralizó y el Ministerio certificó a los departamentos que reunían los requisitos exigidos por ley, con el fin de entregarles la administración y manejo de los recursos para el pago del personal docente y administrativo de los establecimientos educativos.

 

El artículo 356 de la Constitución Nacional (modificado por el Acto Legislativo No. 01 de 30 de julio de 2001) creó el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios para financiar adecuadamente los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de la cobertura.

 

La Ley 715 de 2001 señaló los recursos, competencias y criterios para la incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones.

 

Informó que el Municipio de Pasto fue certificado y recibió la administración de los servicios educativos, por lo que al Ministerio solo le corresponde en materia de educación formular las políticas que deben ser adoptadas en relación con los grados jardín y transición, los cuales corresponden al nivel preescolar de la educación formal y no la administración de los establecimientos educativos que es competencia de las entidades territoriales certificadas.

 

Indicó que la Ley General de Educación en su artículo 18 y el artículo 2 del Decreto 2247 de 1997 establecen que “El nivel de educación preescolar de tres grados se generalizará en instituciones educativas del Estado o en las instituciones que establezcan  programas para la prestación de este servicio, de acuerdo con la programación que determinen las entidades territoriales en sus respectivos planes de desarrollo”.

 

Para tal efecto se debe tener en cuenta que la ampliación de la educación preescolar debe ser gradual a partir del cubrimiento del 80% del grado obligatorio de preescolar establecido por la Constitución y al menos el 80 % de la educación básica para la población entre 6 y 15 años.

 

Aseguró que hasta ahora ninguna entidad territorial alcanza el 80% establecido en la ley que permita generalizar los otros dos grados. En el momento, la cobertura en el grado obligatorio del preescolar a nivel nacional (transición) está en 40.5% (cobertura bruta año 2004).

 

Adujo que el Estado a través de otras entidades presta el servicio educativo preescolar al igual que las instituciones de educación de carácter privado.

 

Recordó que el Ministerio garantiza la educación entre los 5 y los 15 años de edad, la cual comprende solo un año de preescolar para quienes tengan 5 años cumplidos, por lo que no desconoce los mandatos superiores.

 

Concluyó que el Ministerio no ha vulnerado derecho fundamental alguno pues le corresponde a las entidades territoriales prestar directamente el servicio de educación preescolar.

 

Solicitó ser desvinculado del proceso y negar el amparo.

 

 

FALLO IMPUGNADO

 

El Tribunal Administrativo de Nariño mediante providencia de 25 de julio de 2008 amparó los derechos fundamentales a la educación, a la igualdad y al libre desarrollo de la personalidad de los menores PAULA SOFIA GONZALEZ ZAMBRANO, DIEGO ALEXANDER VITERI GOMAJOA y CARLOS EFRAIN ROSERO REVELO en los siguientes términos:

 

Señaló que el Jardín Infantil Piloto INEM cumple con todos los requisitos exigidos por la ley general de educación para prestar el servicio de educación preescolar. Agregó que la institución educativa dispone del personal docente administrativo y de servicios generales para atender eficientemente las necesidades educativas de los menores.

 

Indicó que al negarse el servicio de educación en los grados en comento para este período académico, sería retroceder en la materialización y ejecución de políticas sociales sin justificación alguna.

 

IMPUGNACION

 

El Secretario de Educación Municipal de Pasto inconforme con la anterior decisión la impugnó en los siguientes términos:

 

Anotó que el Estado es responsable de garantizar el derecho a la educación a partir de los cinco años y que la etapa de preescolaridad debe financiarla, en principio, la familia.

 

Sugirió que la edad mínima para ingresar a un grado determinado no genera un trato discriminatorio sino que evidencia una actividad organizacional.

 

Alegó que la prestación del servicio en años anteriores por parte del Jardín Piloto no es fundamento suficiente para que siga siendo así, pues se debe tener en cuenta si el presupuesto lo permite.

 

CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Nacional se reglamenta mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece:" Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos  resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

 

Mediante el ejercicio de la presente acción las accionantes en representación de sus hijos menores pretenden que les sean amparados los derechos fundamentales a la igualdad, a la educación y al libre desarrollo de la personalidad, y en consecuencia se ordene al Ministerio de Educación Nacional autorizar al Municipio de Pasto la prestación de los servicios educativos de preescolar en los cursos de prejardin a través del Jardín Infantil Piloto de la Institución Educativa Municipal INEM.

 

De igual manera, se ordene al Ministerio de Educación Nacional que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela y con cargo a su presupuesto, se realicen las transferencias de los recursos necesarios para la prestación de los servicios mencionados hasta que los menores ingresen al grado de transición de preescolar.

 

Al respecto la Sala debe referirse al artículo 44 de la Constitución Nacional que dispone:

“ART. 44.- Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos. Gozarán también de los demás derechos consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia.

 

La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de los infractores.

 

Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás.”  (Negrilla fuera de texto).

 

De conformidad con la norma superior, los niños merecen mayor protección y sus derechos priman sobre los de los demás. Debe en este caso determinarse si los derechos fundamentales a la educación, a la igualdad y al libre desarrollo de la personalidad están siendo vulnerados por las accionadas.

En primer lugar la protección del derecho a la educación está contemplada en el artículo 67 de la Constitución Nacional, que en su inciso tercero ordena:

 

"El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo un año de preescolar y nueve años de educación básica...";

 

Este derecho adquiere el carácter fundamental si está en cabeza de un niño e implica para el Estado que el acceso a la educación es obligatorio y gratuito para quienes no cuentan con los recursos suficientes para sufragarla, discutiéndose en este caso la permanencia en el nivel de preescolar.

 

En ese sentido el artículo 6º del Decreto 1860 de 1994, en armonía con los artículos 17 y 18 de la Ley 115 de 1994 y con el 2° del Decreto 2247 de 1997, estableció tres grados en el nivel de la educación preescolar, los cuales son prejardín para niños de tres años; jardín para los de cuatro años y transición para los de cinco años, siendo este último el grado obligatorio.

 

De conformidad con los artículos 11 de la Ley 115 de 1994 y 1° del Decreto 2247 de 1997 la educación preescolar constituye uno de los niveles de la educación formal y es aquella que se brinda al niño para su desarrollo integral en los aspectos biológico, cognoscitivo, sicomotriz, socio-afectivo y espiritual, a través de experiencias de socialización pedagógicas y recreativas.

 

Así mismo, los principios que la orientan son la integralidad, la participación y la lúdica que les permiten a los niños la construcción de valores, crear un sentido de pertenencia y un compromiso personal y grupal frente a su entorno familiar, natural, social, étnico y cultural.

 

En oportunidades anteriores la Sala ha amparado los derechos de niños y niñas en edades de 3 y 4 años a quienes se les venía prestando el servicio de educación y probaron estar recibiéndolo, por continuidad educativa.

 

No obstante, en el presente caso se advierte que de conformidad con la contestación de la Coordinadora del Jardín Infantil Piloto INEM, las accionantes en representación de sus hijos menores de edad si solicitaron cupo en el jardín, sin embargo formalmente no se realizaron inscripciones con el argumento de no tener la autorización de la Secretaría de Educación Nacional.

 

Se entiende entonces, que los  menores PAULA SOFIA GONZALEZ ZAMBRANO, DIEGO ALEXANDER VITERI GOMAJOA y CARLOS EFRAIN ROSERO REVELO no han recibido ningún servicio educativo de parte del Jardín Infantil Piloto,  razón por la cual no se ha violado el derecho a la educación de los menores para continuar el proceso de formación educativa en preescolar en la institución educativa.

 

En efecto, el Municipio de Pasto no está obligado a ofrecer el servicio público de educación en los grados de preescolar para el año lectivo 2008- 2009 para estos menores de edad, por cuanto no les han prestado en años pasados el servicio en los niveles prejardín y jardín.

 

Las instituciones educativas no pueden negarse a prestar el servicio público de educación en el nivel de preescolar en los grados prejardín y jardín a aquellos menores que venían recibiéndola con la excusa de que no están obligadas a ello, toda vez que la exclusión afecta el proceso de aprendizaje de los niños.

 

Aclara la Sala que los criterios de edad y escolaridad señalados en el artículo 67 de la Carta no pueden interpretarse en un sentido que afecte el derecho a la educación de los menores, más aún si la misma Ley 115 de 1994 y el Decreto 2247 de 1997 permiten ampliar la cobertura de la prestación del servicio en los tres (3) niveles de preescolar, pues se exige como mínimo un grado obligatorio, lo que no significa que no puedan prestarse los otros dos. Estas normas que señalan el grado de transición como obligatorio no pueden considerarse como restrictivas.

 

En consecuencia, esta Corporación revocará la providencia impugnada mediante la cual se ampararon los derechos de los menores PAULA SOFIA GONZALEZ, DIEGO ALEXANDER VITERI GOMAJOA y CARLOS EFRAIN ROSERO REVELO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

 

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

 

REVOCASE la providencia de 25 de julio de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño objeto de impugnación y en su lugar NIEGASE el amparo solicitado por la señora AURA AMPARO ZAMBRANO, MARIA ISABELL GOMAJOA LOPEZ y MELVA ADRIANA REVELO GUERRERO, respectivamente en representación de sus hijos menores PAULA SOFIA GONZALEZ, DIEGO ALEXANDER VITERI GOMAJOA y CARLOS EFRAIN ROSERO REVELO.

 

Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo,

 

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

 

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

 

 

 

 

HECTOR J. ROMERO DIAZ                   MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA      

Presidente de la Sección                                         

 

 

 

 

LIGIA LOPEZ DIAZ