CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - Funciones de la Sala Administrativa / SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - Limitación a la regulación de trámites judiciales: sólo materias administrativas y funcionales

Cabe resaltar que la Corte Constitucional en la sentencia C-037 de 5 de febrero de 1996, en que realizó la revisión constitucional del proyecto de ley Estatutaria de la Administración de Justicia, que se convirtió posteriormente en la Ley 270 de 1996, frente a las normas anteriormente reseñadas (art. 85 numeral 13 y art. 93 de la  ley 270 de 1996, sobre funciones administrativas del C.S. de la J. Y el principio de la legalidad en los procesos Judiciales y Administrativos)  , expresó: “…El término “judiciales” contenido en el numeral 13, es constitucional únicamente dentro de los parámetros que fija el artículo 93 del proyecto de ley, pues los trámites de esa índole que comprometan las acciones judiciales y el debido proceso sólo pueden ser definidos por el legislador, de acuerdo con las funciones previstas en el numeral 2º del artículo 150 del Estatuto Fundamental. Por tanto, no puede la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, dentro de las atribuciones contempladas en el artículo 257-3 de la Carta, ocuparse de regular asuntos de carácter judicial, toda vez que sus funciones deben estar encaminadas a reglamentar únicamente materias administrativas y funcionales de la administración de justicia y, si es el caso, tan solo a proponer proyectos de ley relativos a códigos sustantivos y procedimentales…..”.  La materia de que se ocupan las disposiciones contenidas en el Acuerdo acusado forma parte de la etapa probatoria del procedimiento penal, pues es atañadera a la forma como debe evacuarse la declaración de los menores de doce años en la audiencia pública y cuando se trata de violencia intrafamiliar o delitos contra el pudor sexual; al orden en que deben practicarse las pruebas en la audiencia; las reglas que deben observarse en el interrogatorio y contrainterrogatorio de testigos y peritos, particularmente, el orden de intervención de los distintos sujetos procesales; y las preguntas que puede aceptar el juez. Es tan evidente que dicha materia corresponde al resorte de la regulaciones propias del Código de Procedimiento Penal, en cuanto a la etapa probatoria se refiere, que este estatuto las consagra en los artículos 27, 272,282,451,453,290 y 292 .

SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA  - Prohibición de regular asuntos de carácter judicial sobre acciones judiciales o etapas del proceso / CODIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL - Ilegalidad de la reglamentación del Consejo Superior de la Judicatura sobre aspectos procesales y probatorios

De tal manera que, dado el contenido eminentemente procesal y probatorio de los aspectos objeto del acuerdo cuestionado, ello encuadra dentro de la prohibición perentoria prevista en el artículo 93 de la Ley 270 de 1996, relativa a que la regulación de los trámites judiciales y administrativos que corresponda a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, “... en ningún caso comprenderá la regulación del ejercicio de las acciones judiciales ni de las etapas del proceso que conforme a los principios de legalidad y del debido proceso corresponden exclusivamente al legislador”, lo que implica no solo la violación de esta disposición, sino del artículo 150, numeral 2, de la Carta Política, a cuyo tenor: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones ... 2. Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil uno (2001).

Radicación número: 11001-03-24-000-2000-6255-01(6255)

Actor: JAIME ENRIQUE LOZANO

Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SECCIONAL SUCRE

Referencia: ACCION DE NULIDAD

El ciudadano  JAIME ENRIQUE LOZANO, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Acuerdo núm.   660 de 21 de diciembre de 1999, “por medio del cual se reglamenta la práctica de pruebas en la audiencia pública dentro del proceso penal”, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO

En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación.

1º: Que el acto acusado viola el artículo 113 de la Constitución Política, que consagra el principio de la separación de los poderes, porque el Consejo Superior de la Judicatura pretende hacerle creer a los ciudadanos en general y a los litigantes en particular, que la Ley 270 de 1996 le ha dado poderes omnímodos en materia de reglar, a su propia voluntad, la carrera judicial, el traslado, fusión, creación o supresión de despachos judiciales y los trámites judiciales, llegando al extremo, como en este caso, de suplantar al Congreso, con clara violación de los artículos 6º, 121, 150, numeral 2, 209 y 257, numeral 3, ibídem, así como los artículos 85, numeral 13, 93 y 94 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, ya que reglamenta asuntos procesales, regulados en los códigos, siendo que su función sólo llega a la de tener iniciativa legislativa, esto es, proponer a las Cámaras proyectos de ley en relación con los códigos de las distintas áreas del Derecho.

2º: Que el artículo 228 de la Constitución Política, que se invoca como fundamento del acto acusado, nada tiene que ver con la delegación de facultades o funciones, sino que él plasma una serie de principios rectores prevalentes sobre los cuales descansa la trascendental función estatal de administrar justicia.

Según el actor el Código de Procedimiento Penal regula a cabalidad y con precisión los asuntos que pretende reglar el acto acusado; que dicho Código establece con suma claridad los amplios poderes de dirección de la Audiencia Pública que tiene el Juez (artículos 453, 58 y siguientes de la Ley 270 de 1996; 216 de la Carta Política).

3º: Que el acto acusado carece de motivación, lo cual constituye desviación de poder.

4º: Que el artículo 8º del Acuerdo acusado pretende derogar normas de superior jerarquía, como son los artículos 43 del C.C.A., 8º de la Ley 57 de 1985, 95 del Decreto Ley 2150 de 1995 y 119, literal c) de la Ley 489 de 1998, lo cual quebranta los artículos 29 y 209 de la Carta Política, pues entró a regir desde la fecha de su publicación en una “gacetilla”, como lo es la “Gaceta de la Judicatura”, que, parece ser, solamente circula en la Sala administrativa, y únicamente se publicó en el Diario Oficial cuatro meses después de haber sido promulgado.

II-. TRAMITE DE LA ACCION

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

II.1-. CONTESTACION DE LA DEMANDA

La Nación - Rama Judicial - a través de apoderada contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, lo siguiente:

En primer lugar propuso la excepción de “inepta demanda”, que, a su juicio, se configuró porque la copia de la demanda allegada para el traslado no aparece firmada por quien dice accionar, por lo que debe tenerse como inexistente.

En cuanto al fondo del asunto, precisó la demandada:

1º: Que el acto acusado en la parte enunciativa citó el objeto del mismo e invocó expresamente para su expedición los artículos 228 y 257, numeral 3, de la Constitución Política; 85, numeral 13, y 86 de la Ley 270 de 1996, por lo que sí contiene una motivación.

2.- Que del análisis de las regulaciones que contiene el Acuerdo acusado brota con claridad que la Sala Administrativa se sujetó a los lineamientos previstos en la Constitución y en la ley, pues a lo largo de su articulado deja a salvo las ritualidades impuestas por el Código de Procedimiento Penal para el desenvolvimiento de la audiencia pública en los juicios penales; además de que la totalidad de las formalidades señaladas en él buscan implementar mecanismos de naturaleza administrativa funcional, con miras a organizar y eficientar el recaudo de probanzas en la etapa procesal de la audiencia pública; y no la creación y validez de las pruebas mismas, por lo que no tiene virtualidad de enmendar, modificar o derogar la ley y, por ello, encuadra dentro de la categoría de normas instrumentales.

3-. Por último, agrega la apoderada de la demandada que la vigencia y oponibilidad a los administrados, del acto acusado, comenzó a partir del día 3 de abril de 2000, fecha de su inserción en el diario oficial núm. 43.960; además de que fue publicitado a través del órgano  oficial de que dispone la entidad.

III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO

El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo se muestra partidario de que se acceda a las pretensiones de la demanda porque, a su juicio, las normas que le confieren al Consejo Superior de la Judicatura la facultad de regular trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, son enfáticas en señalar que “….en ningún caso comprenderá la regulación del ejercicio de las acciones judiciales ni de las etapas del proceso” (artículo 93 de la Ley 270 de 1996).

Que, por su parte, la Corte Constitucional mediante la sentencia C-037 de 1996, al efectuar el control de constitucionalidad del artículo 85, numeral 13, de la citada Ley, manifestó que el Consejo Superior de la Judicatura no puede regular asuntos de carácter judicial, sino reglamentar únicamente materias administrativas y funcionales de la administración de justicia, y si es el caso, proponer proyectos de ley relativos a códigos sustantivos y procedimentales.

Según el Ministerio Público la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura carece de atribuciones legales para regular el ejercicio de las acciones y de las etapas de los procesos judiciales, pero cuenta con facultades para reglamentar trámites judiciales o administrativos que se adelanten en los respectivos despachos, en los aspectos no previstos por el legislador; puede expedir reglamentaciones instrumentales u operativas para organizar racionalmente los trámites internos de los despachos judiciales, cuando estos no incidan en el debido proceso o en el principio de legalidad pues, de lo contrario, no tiene otra opción que la de presentar proyectos de ley relativos a esos temas.

Que la competencia del Consejo Superior de la Judicatura tampoco puede ser utilizada para reglamentar la disposiciones de los códigos sustantivos o de procedimiento, so pena de invadir la potestad reglamentaria del Ejecutivo o de regular materias que son de estricta reserva legal, o que se encuentren plenamente desarrolladas por el legislador, como sucede en este caso en donde el acto impugnado alude a aspectos de índole probatoria regulados en el Código de Procedimiento Penal (artículos 282, 289, 291, 292, 448, 451, 453, 454 y 456).

IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Debe la Sala, en primer término, pronunciarse en relación con la excepción de inepta demanda planteada por la apoderada de la demandada.

Sobre el particular, se observa lo siguiente:

La demanda presentada, obrante a folios 7 a 24, contiene la indicación del actor y la designación de la parte demandada; lo que se demanda; los hechos que sirven de respaldo a la acción; los fundamentos de derecho de las pretensiones; un acápite relativo a la “COMPETENCIA” donde se señala que esta Corporación debe conocer de ella, en razón de la naturaleza del acto acusado y del hecho de carecer el asunto de cuantía; la relación de las pruebas que pretende hacer valer el demandante; el señalamiento del lugar donde éste y la demandada recibirán notificaciones;  la relación de los documentos que, a título de “ANEXOS”, acompaña a la demanda, esto es, un ejemplar del Diario Oficial contentivo del acto acusado; y copias de éste y de la demanda “….para los traslados respectivos”.

Según consta a folio 24, la demanda aparece firmada y con nota de haber sido presentada personalmente ante Notario por quien la suscribe.

Adicionalmente la Secretaría de la Sección informó que “SE ACOMPAÑAN DOS (2) COPIAS DE LA DEMANDA CON ANEXOS PARA LOS TRASLADOS Y PARA EL ARCHIVO”.

Es decir, que la demanda cumplió a cabalidad con los requisitos exigidos en los artículos 137 y 139 del C.C.A., razón por la cual fue admitida y no puede tildársele de “inepta”; resultando, por lo mismo, intrascendente, que la copia correspondiente al traslado no contenga la firma del demandante, máxime si este hecho no le impidió a la demandada ejercer en debida forma su derecho de defensa.

En consecuencia, es del caso declarar no probada la excepción propuesta.

Respecto del fondo del asunto, la Sala hace las siguientes precisiones:

A través del Acuerdo acusado la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura dispuso:

Que el menor de 12 años en la audiencia pública dentro del proceso penal, al cual no se le recibe juramento, debe estar asistido por su representante legal o, en su defecto, por un pariente mayor de edad; y que si se trata de violencia intrafamiliar o de delitos contra el pudor sexual, el menor asistido declarará en lugar distinto de aquél en donde se desarrolle la audiencia o a través de circuito cerrado de televisión; que al testigo menor de 12 años no se le recibirá juramento pero se le consignarán los datos generales que permitan su identificación (artículo 2º).

Que, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 453 del C. de P.P., el orden para la práctica de pruebas en la audiencia pública es: en primer lugar, las decretadas de oficio por el Juez; luego, las de la Fiscalía General de la Nación, las de la parte civil, el Ministerio Público y, finalmente, las de la defensa (artículo 3º).

En el artículo 4º previó que, además de lo dispuesto en el artículo 292 del C. de P.P., para el interrogatorio y contrainterrogatorio a los testigos, se observarán las siguientes reglas:

En primer lugar, interrogará el sujeto procesal que solicitó la prueba; a continuación, el juez autorizará que los demás sujetos procesales interroguen o contrainterroguen al testigo.

Que el testigo puede consultar, previa autorización del juez, documentos redactados por él como ayuda de memoria y que tengan relación directa con la pregunta que se le ha formulado.

Que el juez no aceptará preguntas capciosas ni cualquier conducta que sugiera respuestas.

Que en el contrainterrogatorio el juez aceptará preguntas asertivas o sugestivas, solamente si tienen relación con lo declarado por el testigo.

Que los sujetos procesales pueden utilizar declaraciones de testigos o cualesquiera otros medios de prueba que consten en el proceso, como base para interrogar o contrainterrogar en la audiencia.

Que, una vez agotados el interrogatorio y contrainterogatorio, los sujetos procesales sólo podrán volver a interrogar, previa autorización del juez, sobre aspectos que generen duda sobre la existencia o modalidad de los hechos o la responsabilidad en la comisión de los mismos.

Que se debe procurar la ubicación de los testigos en sitios distintos para evitar la comunicación entre ellos.

En el artículo 5º señaló reglas para el interrogatorio a los peritos; en el artículo 6º previó la intervención de asesores especializados y que éstos pueden utilizar medios  mecánicos o electrónicos para expresar sus conceptos u opiniones; en el artículo 7º reguló lo relativo a la presentación de los alegatos en la audiencia pública por parte de los sujetos procesales; y en el artículo 8º previó que dicho Acuerdo regiría a partir de su publicación en la Gaceta de la Judicatura.

Dentro de las disposiciones que se invocan como sustento del acuerdo cuestionado se encuentran, entre otros, el artículo 85, numeral 13, de la Ley 270 de 1996, cuyo tenor literal es:

“Funciones Administrativas. Corresponde a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura:

13. Regular los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador”.

Conviene señalar que esta disposición guarda total armonía y consonancia con el artículo 93, ibídem, el cual prevé:

“Del Principio de la Legalidad en los Trámites Judiciales y Administrativos. La facultad de la Sala Administrativa para regular los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en ningún caso comprenderá la regulación del ejercicio de las acciones judiciales ni de las etapas del proceso que conforme a los principios de legalidad y del debido proceso corresponden exclusivamente al legislador”.

Cabe resaltar que la Corte Constitucional en la sentencia C-037 de 5 de febrero de 1996, en que realizó la revisión constitucional del proyecto de ley Estatutaria de la Administración de Justicia, que se convirtió posteriormente en la Ley 270 de 1996, frente a las normas anteriormente reseñadas, expresó:

“…El término “judiciales” contenido en el numeral 13, es constitucional únicamente dentro de los parámetros que fija el artículo 93 del proyecto de ley, pues los trámites de esa índole que comprometan las acciones judiciales y el debido proceso sólo pueden ser definidos por el legislador, de acuerdo con las funciones previstas en el numeral 2º del artículo 150 del Estatuto Fundamental. Por tanto, no puede la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, dentro de las atribuciones contempladas en el artículo 257-3 de la Carta, ocuparse de regular asuntos de carácter judicial, toda vez que sus funciones deben estar encaminadas a reglamentar únicamente materias administrativas y funcionales de la administración de justicia y, si es el caso, tan solo a proponer proyectos de ley relativos a códigos sustantivos y procedimentales…..”.

La materia de que se ocupan las disposiciones contenidas en el Acuerdo acusado forma parte de la etapa probatoria del procedimiento penal, pues es atañadera a la forma como debe evacuarse la declaración de los menores de doce años en la audiencia pública y cuando se trata de violencia intrafamiliar o delitos contra el pudor sexual; al orden en que deben practicarse las pruebas en la audiencia; las reglas que deben observarse en el interrogatorio y contrainterrogatorio de testigos y peritos, particularmente, el orden de intervención de los distintos sujetos procesales; y las preguntas que puede aceptar el juez.

Es tan evidente que dicha materia corresponde al resorte de la regulaciones propias del Código de Procedimiento Penal, en cuanto a la etapa probatoria se refiere, que este estatuto las consagra así:

El artículo 282 el C. de P.P., prevé:

“Deber de rendir testimonio. Toda persona está en la obligación de rendir, bajo juramento, el testimonio que se le solicita en la actuación procesal, salvo las excepciones constitucionales y legales. Al testigo menor de doce años no se le recibirá juramento y en la audiencia deberá estar asistido, en lo posible, por su representante legal o por un pariente mayor de edad a quien se le tomará juramento acerca de la reserva de la diligencia….”.

Por su parte, el artículo 451, ibídem, establece:

“Intervención de las partes en audiencia. Concluida la práctica de las pruebas, el juez concederá por una sola vez la palabra en el siguiente orden: fiscal, representante del Ministerio Público, apoderado de la parte civil, sindicado y defensor, quienes podrán presentar una vez terminada su intervención, resumen escrito de las razones aducidas y de las peticiones hechas.

En la audiencia pública no podrá actuar un número mayor de apoderados de la parte civil que el de defensores. Si para ello no se pusieren de acuerdo los interesados, corresponderá el derecho a quienes primero hubieren sido reconocidos como tales en la actuación procesal. El sindicado tiene derecho a nombrar un vocero cuando personalmente no quiera hacer uso de la palabra. Salvo las excepciones legales, el vocero debe ser abogado inscrito”.

El artículo 453, ibídem, señala que al Juez corresponde la dirección de la audiencia pública, para lo cual tiene amplias facultades de tomar las determinaciones que estime pertinentes, tendientes a lograr el esclarecimiento de los hechos y evitar que las partes traten temas inconducentes a los intereses que representan; que puede ordenar el retiro del recinto de quienes alteren el desarrollo de la diligencia, pudiendo ordenar el arresto inconmutable.

El artículo 292 del C. de P.P., prevé la forma como se recepciona un testimonio en general, en lo referente a identificación del testigo, juramento, excepciones al deber de declarar; que se le informe sucintamente sobre los hechos objeto de la declaración y se le ordene hacer un relato de lo que le conste en relación con los mismos; la posibilidad de que los sujetos procesales interroguen al testigo y que al declarante se le provoquen conceptos, cuando éste sea calificado por sus conceptos técnicos, científicos o artísticos; que el funcionario pueda interrogar en cualquier momento y requerir al testigo para que se limite a los hechos; y que las respuestas se copien textualmente.

El artículo 290, ibídem, prohíbe al funcionario sugerir respuestas, formular preguntas capciosas y ejercer violencia sobre el testigo.

Los artículos 268 y 272, ibídem, consagran, respectivamente:

“Cuestionario. El funcionario judicial, en la providencia que decrete la práctica de la prueba pericial, formulará los cuestionarios que hayan de ser absueltos por el perito.

Antes de practicarse la prueba pericial, también propondrá al perito los cuestionarios que con el mismo fin hayan presentado los sujetos procesales y que consideren pertinentes”.

“Término para rendir el dictamen. El perito presentará su dictamen por escrito dentro del término que el funcionario judicial le señale, el cual puede ser prorrogado a petición del mismo perito.

Si no presentare su dictamen dentro del término respectivo, se le reemplazará y aplicarán las disposiciones previstas en el presente título”.

Los artículos 271 y 272, ibídem, regulan lo concerniente a la objeción del dictamen y a la comparecencia de los peritos a la audiencia.

De tal manera que, dado el contenido eminentemente procesal y probatorio de los aspectos objeto del acuerdo cuestionado, ello encuadra dentro de la prohibición perentoria prevista en el artículo 93 de la Ley 270 de 1996, relativa a que la regulación de los trámites judiciales y administrativos que corresponda a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, “... en ningún caso comprenderá la regulación del ejercicio de las acciones judiciales ni de las etapas del proceso que conforme a los principios de legalidad y del debido proceso corresponden exclusivamente al legislador”, lo que implica no solo la violación de esta disposición, sino del artículo 150, numeral 2, de la Carta Política, a cuyo tenor: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones ... 2. Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”.

Debe hacer hincapié la Sala en que a través de la facultad de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura de proponer proyectos de ley relativos a la administración de justicia y a los códigos sustantivos y procedimentales, consagrada en el artículo 257, numeral 4, de la Carta Política, se puede lograr el cometido buscado con la expedición del Acuerdo acusado.

Consecuente con lo precedente debe la Sala acceder a las pretensiones de la demanda y así lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A :

DECLARASE la nulidad del Acuerdo núm. 660 de 21 de diciembre de 1999.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 21 de junio de 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO         CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO       MANUEL S. URUETA AYOLA