CARGA DE LA PRUEBA - Concepto / PRINCIPIO INQUISITIVO - Aplicación y fin de justicia / PRINCIPIO DE JUSTICIA - Fin esencial del Estado / ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS - Debe solicitarlos el Juez administrativo en el auto admisorio de la demanda

En cuanto al fundamento de la providencia del Tribunal a quo, la Sala observa que si bien es cierto que la carga de la prueba o la “... carga procesal es una situación jurídica, instituida en la ley consistente en el requerimiento de una conducta de realización facultativa normalmente establecida en interés del propio sujeto, y cuya omisión trae aparejada una consecuencia gravosa para él.”; también lo es que los artículos 37, numeral 4, 179 y 180 del Código de Procedimiento Civil, aplicables en materia contencioso administrativa por mandato expreso del artículo 267 del C.C.A., muestran que la actuación del juez en el campo de la prueba debe tener presente el principio inquisitivo, el cual le impone a dicho funcionario el deber de esclarecer oficiosamente la realidad fáctica en litigio, para garantizar de esa manera que sus decisiones de fondo sean adoptadas en forma justa. Resulta así que el cometido del juez no puede quedarse en la simple aplicación de las leyes ante un material probatorio dado, sin posibilidad alguna, motu proprio, de adelantar inquisiciones propias que lo lleven a formar su conciencia y a adquirir el grado de convicción necesario para desatar el litigio planteado. El juez tiene, pues, la misma iniciativa, o incluso una más amplia, frente al debate probatorio que la propia de los extremos en litigio, pues a él no lo mueven intereses privados, como a las partes, sino uno público, de mayor jerarquía, cual es la realización de la justicia, como fin esencial del Estado. La legislación contencioso administrativa le impone al juez el deber de solicitar en el auto admisorio de la demanda los antecedentes administrativos del acto acusado, los cuales están representados en el sub lite por el expediente administrativo que condujo a la imposición de la sanción.

NOTA DE RELATORIA: Se cita de la Corte Suprema de Justicia, Sent. de 4 de marzo de 1998, Exp. Núm. 4921; M.P.: Dr. Carlos E. Jaramillo S.

PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Sobreprecios en contrato de suministro / CLAUSULA A.I.U. - Improcedencia en contratos de suministro / RESPONSABILIDAD SOLIDARIA - En procesos de responsabilidad fiscal / CULPA IN VIGILANDO - Personas bajo dirección o mando / RESPONSABILIDAD DEL SUPERIOR JERARQUICO - No se exonera de responsabilidad sobre personas bajo su dirección o mando

En lo que hace a los valores que, en últimas, originaron el monto del faltante de fondos hallados por la Contraloría del Cesar, fácil resulta concluir, como lo hizo el investigador fiscal, que al comparar los precios de los artículos que debían ser suministrados a través del Contrato Núm. 22 celebrado entre el Municipio de La Paz y Eobaldo José Díaz Martínez, con las cotizaciones pedidas durante el curso de la investigación fiscal a los propios distribuidores de esos bienes, su diferencia es marcada, a lo cual se adicionó, en tratándose de un contrato de suministro, la cláusula del A.I.U., sin que allí se hubiera pactado la construcción de obras civiles, las cuales hicieron parte del Contrato Núm. LA PAZ-UM-01 de 1996. No pueden prosperar, entonces, las acusaciones hechas por la parte demandante porque la revisión de las copias del trámite fiscal muestra que las distintas pruebas recaudadas por la Contraloría, destinadas a esclarecer los hechos que rodearon la adquisición de los elementos destinados a la optimización del acueducto de La Paz, se apoyaron en lo dispuesto por los artículos 75 y 76 numeral 3 de la Ley 42 de 1993, así como también en el artículo 28 de la Resolución Núm. 3466 de 14 de junio de 1994, expedida por el Contralor General de la República. En lo que hace a la crítica elevada por el demandante respecto de la responsabilidad fiscal que en forma solidaria les fue atribuida a los dos investigados, debe tenerse en cuenta que ella descansa, de un lado, sobre el ejercicio de las labores que la misma Constitución Política le impone a los alcaldes municipales, dentro de las cuales se encuentra la dirección de la actividad administrativa del municipio (art. 315 núm. 3) y frente a la llamada culpa in vigilando que consagra el artículo 63 del Código Civil, “... no es posible tratar de descargar su responsabilidad en quienes desempeñan labores bajo su dirección y mando ...” y, del otro, en cuanto la responsabilidad atribuida al superior, ésta no exonera a quienes desempeñan las labores bajo la dirección y mando de aquél. Con base en la apreciación anterior, la Contraloría, luego de comprobar la existencia, entre otras irregularidades, del sobrecosto en el contrato de suministro de los elementos para optimizar el acueducto de La Paz, responsabilizó de ellas al exalcalde y al jefe de planeación municipal, quien fue el encargado de elaborar el presupuesto contractual, y determinó que aquellos debían responder en forma solidaria por los dineros públicos pagados de más y sin sustento legal.

NOTA DE RELATORIA: Consejo de Estado, Sección Primera, Sent. de 13 de abril de 2000; Exp. Núm. 3405; M. P.: Dr. Manuel S. Urueta A.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil uno (2001)

Radicación número: 20001-23-31-000-1999-0257-01(6587)

Actor: JOSÉ FRANCISCO MEJÍA MORÓN

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del actor contra la sentencia de 18 de julio de 2000, por la cual el Tribunal Administrativo del Cesar denegó las súplicas de la demanda.

I - LA DEMANDA

José Francisco Mejía Morón demanda ante el tribunal a quo al Departamento del Cesar - Contraloría General del Departamento, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y mediante el trámite del proceso ordinario, para que acceda a las siguientes:

I. 1. Pretensiones

Que declare la nulidad del Auto con Responsabilidad Fiscal expedido por la Contraloría General del Departamento del Cesar, el 29 de diciembre de 1998, dentro del juicio fiscal núm. 003 de 1998, mediante el cual se ordena cancelar a José Francisco Mejía Morón y a Wilder Tomás Araujo Ortega la suma de $13’220.380.

Que declare la nulidad del Auto que resuelve los recursos de apelación.

Si el demandante ha efectuado el pago de la suma ya anotada, que se ordene al Departamento del Cesar su reintegro, debidamente indexada y acompañada de los intereses correspondientes.

I. 2. Hechos

Las anteriores pretensiones están fundamentadas en los hechos siguientes:

La Contraloría Departamental del Cesar adelantó un juicio fiscal contra funcionarios del Municipio de La Paz, dentro de los cuales se encuentra el demandante en su calidad de exalcalde municipal, por la celebración del Contrato Núm. 022-97, cuyo objeto era la adquisición de elementos de laboratorio para el acueducto municipal.

En el curso del proceso fiscal, el cual concluyó con la decisión que ahora se controvierte, se incurrió en una serie de irregularidades, como es el caso de la falta de publicidad del dictamen pericial ordenado; la recepción de testimonios que no habían sido decretados; la falta de valoración de las cotizaciones que se allegaron al expediente, cuyos precios son iguales o superiores al costo de los equipos adquiridos. Igualmente, en el fallo fiscal se declara solidariamente responsable a Wilder Tomás Araujo Ortega, responsabilidad que no está prevista en la ley.

Se pactó en el contrato el A.I.U. porque la instalación de los equipos de laboratorio adquiridos requerían de la construcción de obras civiles.

No se tuvo en cuenta por parte del investigador que el contratista se comprometió a capacitar a los operarios de la planta de tratamiento del Municipio de La Paz.

I. 3. Normas violadas y concepto de la violación

Los actos administrativos acusados violan los artículos 29 de la Constitución Política; 72 de la Ley 42 de 1993; y 28 de la Resolución Orgánica Núm. 03466 de 1994, expedida por la Contraloría General de la República.

Se violan las normas mencionadas porque se practicaron pruebas que nunca fueron decretadas, como es el caso de la experticia rendida por Flavio Armando Neira, de la cual tampoco se corrió traslado a las partes y de los testimonios de José Alfonso Morón y José Luis Daza Baleta. Esas irregularidades muestran el afán del investigador para impedir que los investigados controvirtieran las pruebas usadas en su contra.

Las razones anteriores muestran que el proceso fiscal no fue imparcial y que tampoco se ciñó a los postulados del debido proceso.

La Contraloría se apoyó en los precios contenidos en las cotizaciones que obran en el expediente para determinar el detrimento del erario público, olvidando, además, que esos valores son iguales o similares a los pagados por los equipos que se hallan debidamente instalados.

II. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

Sustenta la entidad demandada, por medio de apoderado, que las pretensiones de la demanda son infundadas porque el fallo fiscal se apoyó en lo dispuesto en la Resolución Núm. 0445 de 27 de septiembre de 1995, la cual rige los procedimientos que adelanta la Contraloría Departamental de Cesar; así como también en los artículos 174, 187 y ss. del C.P.C.; y en la Ley 42 de 1993.

Se analizó debidamente el acervo probatorio, obteniendo como resultado la probada responsabilidad fiscal de los investigados, quienes incluyeron en un contrato de suministro el A.I.U., cuando no se realizaron obras civiles, no se capacitó a los operarios del acueducto municipal de La Paz y se demostró el sobrecosto en la adquisición de los elementos adquiridos.

Además, se probó que como el contratista no estaba inscrito como proveedor en la Cámara de Comercio, se vio obligado a comprarle a los distribuidores los elementos objeto del contrato de suministro.

Al resolver las apelaciones se confirmó la decisión recurrida porque no se probaron las exculpaciones expuestas, además de que, desde un comienzo, se les enteró a los investigados sobre su vinculación al juicio fiscal y el adelantamiento de todas y cada una de las etapas surtidas durante el trámite. Cabe destacar que aquellos siempre estuvieron asistidos de su abogado, aportaron pruebas, impugnaron las decisiones adoptadas, hicieron uso de los recursos de ley, incluso en forma extemporánea.

Para enervar las pretensiones del demandante, propone la Contraloría Departamental del Cesar, a manera de excepciones, el principio de responsabilidad que consagra el artículo 26 de la Ley 80 de 1993; la determinación de los sujetos de la responsabilidad fiscal que se consagra en los artículos 268 de la Constitución Política y 2 y 83 de la Ley 42 de 1993, y el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política y 72 de la Ley 42 de 1993.

III. LA SENTENCIA RECURRIDA

El Tribunal a quo negó lo pedido en la demanda, apoyándose, en síntesis, en las siguientes razones:

El actor no sustentó debidamente sus acusaciones, desconociendo el principio procesal que rige la carga de la prueba. Simplemente se limitó a afirmar que en el curso de la investigación fiscal se incurrió en una serie de irregularidades, sin que en el expediente aparezca prueba que así lo demuestre, no obstante habérsele ordenado que aportara copia de la actuación de la Contraloría Departamental.

Dicha prueba nunca llegó al expediente porque, como informa el Contralor Departamental del Cesar en el oficio obrante a folio 60, no obstante que el expediente contentivo del Proceso de Responsabilidad Fiscal Núm. 003-98 estuvo a disposición de la parte interesada para que ésta solicitara las copias necesarias y sufragara los costos correspondientes, porque la entidad carece del rubro presupuestal para ello, la parte demandante no adelantó gestión alguna para allegar las copias mencionadas, demostrando poca diligencia. Debe, por tanto, asumir las consecuencias de su inactividad.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN

Inconforme con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Cesar, señala el recurrente que en el debate procesal tanto el demandante como el demandado tienen deberes y obligaciones, las cuales están regidas de manera expresa por el C. de P.C., aplicable al caso por mandato del artículo 267 del C.C.A.

Uno de esos deberes es, precisamente, el establecido en el numeral 6 del artículo 71 del mencionado Código de Procedimiento Civil, el cual le impone la obligación de colaborar con el juez para la práctica de las pruebas y de las diligencias que se ordenen dentro del proceso, a riesgo de que su renuencia sea tomada como indicio en su contra.

Ha sido conducta de los funcionarios públicos, cuando se trata de responder a las autoridades judiciales, el no enviar los documentos solicitados, con la excusa de que no cuentan con el rubro presupuestal para sufragar ese gasto, con el único fin de que la prueba fracase y, por ende, el ejercicio de la acción. Un argumento así carece de fundamento porque la actividad diaria de la Contraloría implica sacar copias de los respectivos expedientes para adelantar sus investigaciones.

La renuencia en que incurrió la Contraloría de enviar las copias solicitadas constituye un indicio en su contra y, además, muestra que la entidad incumplió su deber.

IV. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

En el presente asunto, el Ministerio Público guardó silencio.

V. LA DECISIÓN

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

El Tribunal Administrativo del Cesar negó las súplicas de la demanda presentada por José Francisco Mejía Morón, apoyándose en que éste no aportó la copia de la actuación administrativa que concluyó con los actos administrativos demandados en nulidad, desatendiendo con ello la carga procesal que le correspondía.

Las pretensiones de la demanda que dio inicio a este proceso van dirigidas a controvertir los actos administrativos que determinaron la responsabilidad fiscal del demandante (v. folios 2 a 32 c. ppal.), los cuales fueron el resultado del juicio fiscal adelantado por la Contraloría del Departamento del Cesar, cuya copia, sin lugar a equívocos, es pieza fundamental para adoptar una decisión en derecho.

En cuanto al fundamento de la providencia del Tribunal a quo, la Sala observa que si bien es cierto que la carga de la prueba o la “... carga procesal es una situación jurídica, instituida en la ley consistente en el requerimiento de una conducta de realización facultativa normalmente establecida en interés del propio sujeto, y cuya omisión trae aparejada una consecuencia gravosa para él.”[1]; también lo es que los artículos 37, numeral 4, 179 y 180 del Código de Procedimiento Civil, aplicables en materia contencioso administrativa por mandato expreso del artículo 267 del C.C.A., muestran que la actuación del juez en el campo de la prueba debe tener presente el principio inquisitivo, el cual le impone a dicho funcionario el deber de esclarecer oficiosamente la realidad fáctica en litigio, para garantizar de esa manera que sus decisiones de fondo sean adoptadas en forma justa. Resulta así que el cometido del juez no puede quedarse en la simple aplicación de las leyes ante un material probatorio dado, sin posibilidad alguna, motu proprio, de adelantar inquisiciones propias que lo lleven a formar su conciencia y a adquirir el grado de convicción necesario para desatar el litigio planteado.

El juez tiene, pues, la misma iniciativa, o incluso una más amplia, frente al debate probatorio que la propia de los extremos en litigio, pues a él no lo mueven intereses privados, como a las partes, sino uno público, de mayor jerarquía, cual es la realización de la justicia, como fin esencial del Estado.

Además, la legislación contencioso administrativa le impone al juez el deber de solicitar en el auto admisorio de la demanda los antecedentes administrativos del acto acusado, los cuales están representados en el sub lite por el expediente administrativo que condujo a la imposición de la sanción.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala mediante auto de 21 de junio pasado ordenó la compulsa de las copias que extraña el tribunal a quo, pieza procesal fundamental para decidir este proceso y evitar, por ende, una decisión sin fundamento en los hechos que generaron el presente litigio.

Luego de las apreciaciones expuestas, la Sala analiza los hechos que pone de presente el expediente.

En primer lugar, respecto de las excepciones propuestas por la parte demandada, además de que no pueden tenerse como tales, pues se relacionan con consideraciones sobre el fondo del asunto, se observa que son unos simples enunciados carentes de fundamento, por lo cual no pueden prosperar.

La violación de las normas que enuncia el demandante se apoya en que durante el trámite del juicio fiscal se practicaron pruebas que nunca fueron decretadas; que no se puso en conocimiento de los encartados la experticia rendida por Flavio Armando Neira; y que, por último, la Contraloría se apoyó en los precios contenidos en las cotizaciones que obran en el expediente para determinar el detrimento al erario, olvidando que son iguales o similares a los pagados por los equipos que se hallan debidamente instalados.

Frente al primero de los cargos, la revisión de las copias enviadas al proceso por la entidad fiscalizadora muestra a la Sala que en el Auto de Apertura de Investigación Fiscal Núm. 003-98, calendado el 19 de junio de 1998 (v. folios 3 a 5 c. 5), se dispuso recepcionar las declaraciones juramentadas de “... José Alfonso Morón Quiroz,...”, quien fue vinculado a la investigación como interventor de la Unidad de Manejo de Optimización del Acueducto de La Paz (v. folios 23 a 27 ibídem) y quien, según obra a folio 47 del mencionado cuaderno, recibió los equipos adquiridos por el municipio para su acueducto.

En lo que hace a la declaración del señor José Luis Daza Baleta, cuya publicidad también extraña el demandante, fue llamado a intervenir en el juicio fiscal en su calidad de Jefe de los Servicios Públicos Municipales, dado que una de sus funciones consistía en la coordinación de la Planta de Tratamiento de Agua del Municipio, así como su bocatoma (v. folio 237 ib.).

La medición rendida por Flavio Armando Neira Bello, Jefe del Taller de Medidores del Municipio de La Paz, cuya copia obra a folio 291 del cuaderno 5, obedece a la solicitud hecha por el Contralor General del Departamento del Cesar, el 9 de septiembre de 1998, respecto de la descripción de las características del macromedidor, las cuales fueron desconocidas por la entidad, y de su diámetro, el cual resultó ser de 10 pulgadas. La información arrojada por la mencionada medición fue utilizada por el ente fiscal para, previa comparación con la descripción de las características señaladas en el contrato de suministro que dio origen a la responsabilidad fiscal que se discute, concluir que se trataba de un elemento distinto al que fue contratado y debía ser entregado por el contratista.

No pueden prosperar, entonces, las acusaciones hechas por la parte demandante porque la revisión de las copias del trámite fiscal muestra que las distintas pruebas recaudadas por la Contraloría General de Departamento del Cesar, destinadas a esclarecer los hechos que rodearon la adquisición de los elementos destinados a la optimización del acueducto de La Paz, se apoyaron en lo dispuesto por los artículos 75 y 76 numeral 3 de la Ley 42 de 1993, así como también en el artículo 28 de la Resolución Núm. 3466 de 14 de junio de 1994, expedida por el Contralor General de la República.

Tampoco puede prosperar el cargo dirigido a la violación del debido proceso de los sancionados porque, como se desprende de las mismas copias ya citadas, tanto el demandante, José Francisco Mejía Morón, exalcalde de La Paz, como Wilde Araujo Ortega, Jefe de Planeación Municipal, tuvieron todas las oportunidades que otorga la ley para intervenir en el proceso fiscal, pidieron y aportaron pruebas, hicieron uso de las vías impugnativas consagradas en su favor para controvertir las distintas decisiones adoptadas por la entidad fiscal y, no obstante ello, no lograron desvirtuar los cargos que les fueron imputados.

Ahora bien, en lo que hace a la crítica elevada por el demandante respecto de la responsabilidad fiscal que en forma solidaria les fue atribuida a los dos investigados, debe tenerse en cuenta que ella descansa, de un lado, sobre el ejercicio de las labores que la misma Constitución Política le impone a los alcaldes municipales, dentro de las cuales se encuentra la dirección de la actividad administrativa del municipio (art. 315 núm. 3) y frente a la llamada culpa in vigilando que consagra el artículo 63 del Código Civil, “... no es posible tratar de descargar su responsabilidad en quienes desempeñan labores bajo su dirección y mando ...”[2] y, del otro, en cuanto la responsabilidad atribuida al superior, ésta no exonera a quienes desempeñan las labores bajo la dirección y mando de aquél.

Con base en la apreciación anterior, la Contraloría General del Departamento del Cesar, luego de comprobar la existencia, entre otras irregularidades, del sobrecosto en el contrato de suministro de los elementos para optimizar el acueducto de La Paz, responsabilizó de ellas al exalcalde y al jefe de planeación municipal, quien fue el encargado de elaborar el presupuesto contractual, y determinó que aquellos debían responder en forma solidaria por los dineros públicos pagados de más y sin sustento legal.

Las razones anteriores muestran que deberán negarse las pretensiones del demandante pero, haciendo claridad, respecto de que la decisión que se habrá de adoptar atiende las consideraciones que anteceden y no a las expuestas en el fallo apelado, las cuales la Sala no comparte.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 16 de noviembre de 2001.

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

[1] Corte Suprema de Justicia, Sent. de 4 de marzo de 1998, Exp. Núm. 4921; M.P.: Dr. Carlos E. Jaramillo S.

[2] Consejo de Estado, Sección Primera, Sent. de 13 de abril de 2000; Exp. Núm. 3405; M. P.: Dr. Manuel S. Urueta A.

20001-23-31-000-1999-0257-01(6587) Sección 1 2001 [Consejo de Estado]