CADUCIDAD DE LA ACCION EN VIGENCIA DE LA LEY 446 DE 1998 / CADUCIDAD DE LA ACCION - Se cuenta a partir de la ejecución directa del acto que haga la administración o partir de la fecha en que se conoce la decisión vulnerante / TERMINOS - Contabilización en la caducidad de la acción

La Ley 446 de 1998, en su artículo 23, modificó el artículo 136 del C.C.A., y, en lo que atinente al numeral 2º, dispuso que: “La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. En ese momento, el artículo 136 del C.C.A., con la modificación introducida por el Decreto 2304 de 1989, ordenaba que la caducidad de las acciones contencioso administrativas operaba: “La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el caso. Si el demandante es una entidad pública la caducidad será de dos (2) años. Si se demanda un acto presunto, el término de caducidad será de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a aquel en que se configure el silencio administrativo. El apelante sostiene que el término de caducidad, en el presente caso, comenzó a contarse a partir del día en que se canceló la multa impuesta por la Contraloría de Bogotá, es decir, el día 2 de abril de 1996, es decir, del momento en que se ejecutó el acto. Una afirmación de esa estirpe no puede tenerse en cuenta porque ese evento se hace presente cuando la administración ejecuta directamente la decisión, sin concederle a los administrados la posibilidad de ejercer los recursos de ley. En tal caso, cuando el interesado tiene conocimiento cabal de la existencia de la decisión vulnerante de sus derechos, comienza a contarse el término de caducidad señalado en el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente:  MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., ocho (8) de marzo de dos mil uno (2001).

Radicación número: 25000-23-24-000-1996-7926-01(5963)

Actor : EDGAR ANTONIO AHUMADA SABOGAL

Referencia: APELACION SENTENCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 19 de agosto de 1999, por medio de la cual la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la excepción de caducidad de la acción y se inhibió de pronunciarse de fondo respecto de la demanda incoada.

I - ANTECEDENTES

1. 1. LA DEMANDA

El ciudadano EDGAR ANTONIO AHUMADA SABOGAL demandó al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá y a la Contraloría Distrital, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y mediante el trámite del proceso ordinario, para que se acceda a las siguientes:

1. 1. 1. Pretensiones

Que se declare la nulidad de las Resoluciones Núms. 1857 de 29 de noviembre de 1995, por medio de la cual la Contraloría de Santa Fe de Bogotá le impuso una multa; y la Núm. 0303 de 19 de febrero de 1996, a través de la cual se confirmó la sanción impuesta.

Que, a título de restablecimiento del derecho, se le repare el daño causado, ordenándose el reembolso de la multa pagada más el daño emergente, el lucro cesante y el daño moral causado, cuyas sumas deberán actualizarse conforme con el IPC.

1. 1. 2. Hechos

Las anteriores pretensiones están fundamentadas en los hechos siguientes:

En su calidad de Gerente General del Terminal de Transportes S.A., relata el demandante, en vista de la difícil situación de la malla vial urbana y de la congestión de tráfico vehícular, previa autorización, declaró la urgencia manifiesta para la contratación de los estudios de financiación, diseño, construcción e interventoría de los terminales satélite y suburbano de transporte automotor de pasajeros.

Con base en lo ordenado por la Ley 80 de 1993, mediante los oficios de 27 de mayo y 7 de octubre, ambos de 1994, se remitió a la Revisoría Fiscal el expediente correspondiente y los contratos que tuvieron origen en la declaratoria de la urgencia manifiesta. La mencionada dependencia se pronunció al respecto a través de los oficios de 20 de julio y 6 de diciembre, los dos de 1994.

El Contralor de Santa Fe de Bogotá, por Resolución núm. 003 de 1º de febrero de 1995, aclarada por la núm. 005 del día 20 siguiente, asignó la vigilancia fiscal del Terminal a la Unidad de Control Sectorial de Infraestructura y Desarrollo Local. En desarrollo de tal función, la Unidad solicitó explicación respecto de la declaratoria de urgencia, requerimiento que fue atendido por oficio núm. 14428, en el cual se indicó que la información correspondiente había sido remitida a la Revisoría Fiscal y no a la Contraloría, dado que en ese entonces no existía la resolución núm. 003 ya mencionada.

La entidad de control consideró infundada la explicación y, mediante Resolución núm. 1857 de 29 de noviembre de 1995, impuso la multa que ahora se controvierte, en razón de que la omisión detectada le impidió ejercer sus funciones. La sanción fue confirmada por la Resolución núm. 0303 de 19 de febrero de 1996.

En vista de la sanción impuesta, el accionante se vio obligado a retirarse del cargo de Gerente General del Terminal de Transportes, viéndose privado de un ingreso cierto, menoscabado en sus sentimientos y lesionado en su buen nombre.

1. 1. 2. Normas violadas y el concepto de la violación

Con la expedición del acto administrativo acusado se violan los artículos 1, 2, 6, 13, 25, 29, 53, 83, 87, 90, 123, 124, 267, 268, 277 y 279 de la Constitución Política; 43 de la Ley 80 de 1993, 11, 21, 23, 101, 109, numeral 5, de la Ley 42 de 1993; la Resolución núm. 018 de 25 de mayo de 1993 de la Contraloría Distrital; 2, 105 y 109 del Decreto núm. 1421 de 1993; 1 y 2 de la Ley 200 de 1995; 1, 2, 3, 35, 82 y 135 del C.C.A.

Se violaron las normas citadas porque para la época de expedición de la sanción, no existía claridad respecto de quién ejercía el control fiscal sobre las sociedades de economía mixta del orden distrital, lo cual ocurrió el 23 de enero de 1994.

La Contraloría Distrital reglamentó la vigilancia de la gestión fiscal de esas sociedades, en las cuales tiene participación el Distrito Capital, el 1º de febrero de 1995 a través de las Resoluciones núms. 002 y 003. Ese aspecto fue plenamente reconocido en la resolución sancionatoria, hasta el punto de que en el momento del retiro del demandante del cargo de Gerente General del Terminal no se había ejercido control fiscal alguno por parte de la entidad distrital. En consecuencia, cuando se expidió la Resolución 002 de 7 de marzo de 1994, se hallaba vigente la providencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 24 de abril de 1980, por medio de la cual se declaró la exequibilidad de unos artículos del Decreto núm. 924 de 1976, relativos a que el control fiscal se debe ejercer únicamente sobre los aportes estatales.

El control de contratación de urgencia es diferente del control fiscal. En aquel se trata de un control de legalidad sobre hechos y fundamentos de la situación de urgencia manifiesta, no es potestativo, ni selectivo, ni posterior, ni de resultado y quien lo solicita es la entidad que ha contratado bajo esa figura excepcional. Por el contrario, el último se dirige a evaluar los resultados y se practica en forma posterior y selectiva.

Como la sanción impuesta no es de carácter fiscal, no habría lugar a aplicar la normatividad sancionatoria prevista para esa clase de conductas. Pero, si en gracia de discusión, se aceptara que el procedimiento aplicable está contenido en la Resolución núm. 018 de 1993, se advierte que no se efectuó el requerimiento en debida forma, pues no se identificó la clase de proceso adelantado, ni se advirtió que de no recibirse respuesta se seguiría el proceso con base en las evidencias existentes. Se dijo, simplemente, que de no darse respuesta se seguiría el procedimiento de multa, con lo cual se condenaba, prácticamente, la actuación.

La sanción impuesta no estuvo precedida de un daño fiscal. El Contralor simplemente podía solicitar al jefe inmediato del demandante o a la autoridad competente la imposición de las sanción. Luego, el acto sancionatorio es nulo por incompetencia en razón de la materia.

1. LA SENTENCIA RECURRIDA

El Tribunal a quo se abstuvo de resolver de fondo el asunto al percatarse de que había operado el fenómeno de la caducidad de la acción ejercida, argumento expuesto a manera de excepción por la parte demandada.

El expediente muestra que efectivamente, mediante la Resolución núm. 1857 de 29 de noviembre de 1995, se le impuso a Edgar Antonio Ahumada Sabogal la multa cuya legalidad ahora se cuestiona, acto que le fue notificado personalmente el 12 de diciembre de 1995. Posteriormente, se interpuso el recurso de reposición, el cual fue desatado mediante la Resolución núm. 0303 de 19 de febrero de 1996, agotándose la vía gubernativa. La notificación se llevó a cabo, mediante edicto, el 15 de marzo de 1996, fecha en la cual ocurrió la desfijación.

En el presente caso, la demanda debió presentarse al cabo de los 4 meses contados a partir del día siguiente a la fecha de notificación del acto que agotó la vía gubernativa, esto es la Resolución núm. 0303 de 19 de febrero de 1996. Sin embargo, esa actuación se llevó al cabo el 18 de julio del mencionado año, cuando ha debido hacerse el día 16 anterior.

Bajo esos parámetros, resulta evidente que la demanda se presentó por fuera del término legal.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN

La norma citada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca corresponde al artículo 136 del C.C.A., modificado por la Ley 446 de 1998, siendo que lo pertinente es tener en cuenta y aplicar la versión vigente al momento de presentación de la demanda, toda vez que la caducidad tiene un carácter sancionatorio. De tal manera, la nueva ley no puede aplicarse retroactivamente.

La norma hoy modificada precisó el momento a partir del cual debe contarse el término de caducidad, precisamente porque su versión anterior había dado lugar a una serie de interpretaciones al respecto, destacando que todas conducían a proteger la prevalencia del derecho sustancial.

Una de esas interpretaciones aludía a considerar que el término de caducidad no podía contarse a partir del día de la notificación, como lo expresaba la norma, del acto que agotaba la vía gubernativa, por cuanto que, a pesar de que contra él no procedía recurso alguno, éste solo empezaba a producir efectos una vez ejecutoriado y no antes. Luego, debía ser ese el momento para que empezara a correr el término para impugnarlo judicialmente y no el de notificación, que fue lo que exactamente ocurrió en este caso.

El fallo desconoce manifiestamente el derecho al debido proceso del demandante y el derecho de acceso a la justicia, debido a que se juzgó el caso aplicando una ley expedida con posterioridad a su ocurrencia, tornando más gravosa la situación para el interesado.

Teniendo en cuenta que la resolución sancionatoria quedó notificada el 15 de marzo de 1996, igualmente quedó ejecutoriada cinco días hábiles después de aquella, luego el sancionado quedó obligado a ejecutar la decisión dentro de los 10 días hábiles después de la ejecutoria, la cual se cumplió el 2 de abril de 1996.

Así, como el término de caducidad tampoco podía contarse antes del pago oportuno de la multa, el término de caducidad debe computarse desde la ejecución del acto.

1. EL CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO

En el presente asunto, el Agente del Ministerio Público no rindió concepto.

1. DECISIÓN

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

Según el apelante, para decidir el asunto sub examine el Tribunal a quo ha debido aplicar el numeral segundo del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, antes de que fuera modificado por la Ley 446 de 1998, vigente a partir de la fecha de su publicación (art. 163), lo cual sucedió el miércoles 8 de julio de 1998 en el Diario Oficial núm. 43335.

La Ley 446 de 1998, en su artículo 23, modificó el artículo 136 del C.C.A., y, en lo que atinente al numeral 2º, dispuso que:

“La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.”

Pero, como con acierto lo señala el recurrente, esa modificación entró en vigencia mucho después de que se presentó la demanda que dio origen al presente juicio. Entonces, debe analizase el caso en estudio bajo la óptica de la legislación que regía en el momento en que se presentó la demanda, es decir, el 18 de julio de 1996 (v. folio 16 c. ppal.).

En ese momento, el artículo 136 del C.C.A., con la modificación introducida por el Decreto 2304 de 1989, ordenaba que la caducidad de las acciones contencioso administrativas operaba:

“La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el caso. Si el demandante es una entidad pública la caducidad será de dos (2) años. Si se demanda un acto presunto, el término de caducidad será de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a aquel en que se configure el silencio administrativo.

            “Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.”

Bajo el imperio de esta norma, también se aprecia que en el presente evento operó el fenómeno de la caducidad de la acción ejercida por Edgar Antonio Ahumada Sabogal.

En efecto, como se sabe la demanda fue presentada el 18 de julio de 1996, lo que significa que el acto demandado debió quedar ejecutoriado el 18 de marzo de 1996 para, de esa forma, haber acatado el mandato transcrito.

El expediente muestra que la Resolución núm. 0303 de 19 de febrero de 1996 (v. folios 2 a 14 c. 2), por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la decisión sancionatoria proferida a través de la Resolución núm. 1857 de 29 de noviembre de 1995 (v. folios 16 a 23 ibídem), fue notificada por Edicto (v. folios 13 a 14 ib.), el cual se desfijó el 15 de marzo de 1996, alcanzando ejecutoria (art. 62 C.C.A.), de donde se desprende que ha debido tomarse esa fecha para contabilizar los 4 meses de que trata la ley.

Al contabilizarse el término a partir del 15 de marzo de 1996, día de la notificación, los cuatro meses de que trata la ley, vencieron el 15 de julio de 1996. Como la demanda se presentó el día 18 de julio siguiente, ya había transcurrido el término de ley.

No obstante lo dicho, el apelante sostiene que el término de caducidad, en el presente caso, comenzó a contarse a partir del día en que se canceló la multa impuesta por la Contraloría de Bogotá, es decir, el día 2 de abril de 1996, es decir, del momento en que se ejecutó el acto.

Una afirmación de esa estirpe no puede tenerse en cuenta porque ese evento se hace presente cuando la administración ejecuta directamente la decisión, sin concederle a los administrados la posibilidad de ejercer los recursos de ley. En tal caso, cuando el interesado tiene conocimiento cabal de la existencia de la decisión vulnerante de sus derechos, comienza a contarse el término de caducidad señalado en el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A.

Las consideraciones que anteceden llevan a confirmar la sentencia apelada, dado que la presente acción se intentó cuando ya había caducado la oportunidad legal correspondiente.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo  Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO.- CONFÍRMASE la sentencia apelada.

SEGUNDO.- Reconócese a la abogada Gloria Diago Casasbuenas como apoderada judicial del Distrito Capital de Bogotá, en los términos y para los fines contenidos en el poder obrante a folio 22 d este cuaderno.

TERCERO.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 8 de marzo de 2001.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE   GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA