25000-23-24-000-1997-8984-01(4993) Sección 1 2001 [Consejo de Estado]

EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Actividades complementarias que se consideran inherentes al servicio: facturación, cobro, quejas y reclamos / ACTIVIDADES COMPLEMENTARIAS DEL SERVICIO PUBLICO DE ASEO - Facturación, cobro, quejas y reclamos / ECSA - Por desarrollar actividad complementaria del servicio de aseo está sujeta a inscripción en Comisión de Regulación de Superservicios / INSCRIPCION DE EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS - Sanción de multa ante incumplimiento

Las actividades de gestión, entre las cuales se encuentran los procesos de facturación, cobro, quejas y reclamos, son servicios  inherentes al objeto social de las empresas prestadoras de servicios públicos según lo previsto en diversas disposiciones de la Ley 142, entre otros, los artículos 14.9 (factura de servicios públicos); 147 (naturaleza y requisitos de las facturas); 148 (requisitos de las facturas); 149 (revisión previa); 150 (de los cobros inoportunos); 151(las facturas y la democratización de la propiedad de las empresas); 153 (de la oficina de peticiones y recursos); 155 (del pago y de los recursos); y 156 (de las causales y trámite de los recursos). Lo anterior, porque la actividad de prestación del servicio público está integrada no sólo por la parte operativa, sino también por la administrativa, cuyas áreas  de facturación, cobro, atención al cliente quejas y reclamos realiza la actora en el presente caso, en relación con la prestación del servicio público de aseo en el  Distrito Capital, el cual a su vez es prestado por personas jurídicas socias de la actora, tal y como se establece del certificado de la Cámara de Comercio que obra en el expediente. Para la Sala, es entonces evidente, que ECSA en su condición de empresa prestadora de servicios públicos en la modalidad establecida en el artículo 15.2 de la Ley 142 de 1994, está sujeta a la inspección, vigilancia y control de la SSPD, motivo por el cual estaba obligada a inscribirse en el Registro respectivo, en los términos y condiciones previstas para el efecto, en el art. 11  numeral 11.8. Por lo tanto, por no haber cumplido su deber de registrarse dentro del término establecido, resulta claro que ECSA –independientemente de que con posterioridad hubiese hecho la inscripción– incurrió en infracción de la norma legal a que se encontraba sujeta, y en consecuencia, la Superintendencia del ramo debía aplicar la sanción prevista en el artículo 81.2 de la Ley 142 de 1994. Tampoco se aportaron pruebas que desvirtuasen las otras faltas que determinaron la sanción, a saber, la omisión en entregar a los usuarios copias de los formularios de aforo y las irregularidades en la tramitación de los recursos de apelación que debía enviar a la SSPD.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil uno (2001)

Radicación número: 25000-23-24-000-1997-8984-01(4993)

Actor: EMPRESA COMERCIAL DEL SERVICIO DE ASEO LTDA “ECSA”

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la EMPRESA COMERCIAL DEL SERVICIO DE ASEO LTDA (en adelante ECSA) contra la sentencia de 27 de abril de 2000, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Primera, Subsección “B”-, negó las pretensiones de la demanda en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la actora contra las resoluciones 2045 del 8 de agosto de 1996 y 2998 del 23 de octubre de 1996 confirmatoria de la anterior, a través de la cual la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (en adelante SSPD) le impuso una multa.

1. ANTECEDENTES

1.1. La Demanda

ECSA, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecida en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda tendiente a obtener:

1º. La nulidad de la Resolución 2045 de 8 de agosto de 1996, proferida por la Superintendencia Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo, mediante la cual se impuso una multa a la mencionada empresa.

2. La nulidad de la Resolución 2998 de 23 de octubre de 1996, proferida por la Superintendente Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución identificada en el numeral anterior, confirmándola.
3. A título de restablecimiento del derecho, se declare que la Nación –Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios- es responsable de rembolsar a la actora el valor de la multa impuesta, equivalente a la suma de ONCE MILLONES DE PESOS ($11.000.000) M/CTE, más los intereses causados desde su pago hasta el reembolso definitivo, los intereses comerciales remuneratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia (durante el término de seis meses) y los moratorios, si se excediere de éste término.

1.2. Los hechos de la demanda

Mediante auto de 3 de junio de 1996, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios formuló cargos a la actora por la posible falta de registro ante dicho organismo, trámite inadecuado de las  peticiones, quejas y recursos e inadecuado procedimiento en los aforos.

Dentro del término legal, ECSA presentó sus descargos, y mediante la Resolución 2045 de 8 de agosto de 1994 la Superintendencia  Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo le impuso una sanción, en cuantía de cien salarios mínimos legales mensuales, equivalentes a $14’212.550.

En su oportunidad la actora interpuso recurso de reposición, que fue resuelto por la entidad mediante la Resolución 2998 de 23 de octubre de 1996, en que modificó parcialmente la sanción, fijándola en $11’000.000.

La sanción fue impuesta sin que el organismo tuviera fundamento para hacerlo, pues consideró erróneamente que era obligación de ECSA registrarse ante sus dependencias, pese a que este deber está radicado únicamente en cabeza de las empresas que prestan directamente servicios públicos a los usuarios y aquellas que desarrollan actividades complementarias.

ECSA no presta directamente a los usuarios el servicio público de aseo ni realiza actividades complementarias a este servicio y por ello no tiene obligación de registrarse ante la Superintendencia.

En materia de peticiones, quejas y recursos dicho organismo tomó como fundamento de su decisión casos aislados  y ocasionales, algunos de los cuales nunca ocurrieron, para concluir que se incurrió en trámite inadecuado de aquellas. Además, desconoció la Resolución 007 de 1995, expedida por la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos de Santa Fe de Bogotá, que reglamentó la forma de atender los reclamos de los usuarios y que fue acogida de manera precisa por ECSA.

El acatamiento de la Resolución 007 de 1995 quedó expuesto y probado en el recurso de reposición interpuesto por la demandante contra la decisión inicialmente adoptada por la Superintendencia.

1.3. Normas violadas y concepto de la violación

El apoderado de la actora estima que los actos acusados violan los artículos  6º de la Constitución Política; 59 del C.C.A.; 1º y 14, numeral 24, y 79 de la Ley 142 de 1993; 9º del Decreto 605 de 1996; y la Resolución 007 de 1995 de la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos de Santa Fe de Bogotá. El concepto de violación fue planteado en los siguientes términos:

Teniendo en cuenta el principio de legalidad establecido en el artículo 6º de la Constitución, la sanción impuesta a la actora significó el erróneo ejercicio de la facultad policiva por parte de la SSPD. Dicho organismo olvidó que las funciones de policía administrativa tienen que estar taxativamente contempladas en normas positivas puesto que, al referirse a una libertad pública, en ningún caso puede invocarse la analogía.

En su modalidad sancionatoria, el ejercicio del poder de policía debe ceñirse a  los principios de legalidad y tipicidad, en cuyo respeto los actos acusados deben anularse, ya que la sanción fue impuesta a una empresa que no está sujeta al régimen aplicable por la Superintendencia en esta materia.

Las normas que delimitaron el ámbito de aplicación de la ley 142 de 1994 no dejan duda que ECSA no está sometida a la ley de servicios públicos domiciliarios ni a la potestad sancionatoria de la Superintendencia del ramo.

La empresa demandante no presta directamente ninguno de los servicios públicos a que se refiere el artículo 1º de la Ley 142 de 1994. Sus funciones comerciales y de facturación no son componentes del servicio público de aseo, en los términos del artículo 9º del Decreto 605 de 1996.

En la ley de servicios públicos tampoco fueron incluidas las actividades comerciales y de facturación desempeñadas por ECSA dentro de aquellas funciones complementarias del servicio de aseo previstas en el numeral 24 de su artículo 14.

Como la sociedad demandante no presta directamente el servicio de aseo ni ejecuta labores complementarias del mismo no está sometida a la potestad sancionatoria de la SSPD y, por lo tanto, no podía ser multada, por no existir norma que la haga sujeto de sanción.

De otra parte, la sociedad no estaba obligada legalmente a registrarse ante la SSPD por cuanto no presta un servicio público domiciliario ni desarrolla actividades complementarias.

El fundamento relacionado con el supuesto trámite inadecuado de las peticiones, quejas y reclamos está falsamente motivado y además va en contra de claros actos administrativos en firme que obligan a ECSA.

El procedimiento seguido por la demandante para atender los reclamos de los usuarios era el indicado en la Resolución 007 de 1995, expedido por la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos de Santa Fe de Bogotá, que reglamentó la forma de atender los reclamos de los usuarios.

No obstante, de común acuerdo con la Superintendencia de Servicios Públicos fue adoptado un reglamento interno ceñido a la Ley 142 de 1994, lo que demuestra la buena fe en las actuaciones de ECSA.

La actora dio aplicación a la resolución de la unidad ejecutiva hasta cuando fue llevada a cabo una reunión con la superintendencia en la cual fue implementado el citado reglamento interno.

1.4. Contestación de la demanda

El apoderado de la Superintendencia de Servicios Públicos se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que los actos acusados fueron expedidos de acuerdo con el orden jurídico establecido para los servicios públicos domiciliarios.

Expresó que al momento de imponerse la sanción habían transcurrido más de catorce meses y ECSA no se había registrado ante dicho organismo como lo exige el artículo 11 de la Ley 142 de 1994, ni le había informado sobre su existencia según lo establece el artículo 35 del Decreto 548 de 1995.

Indicó que si bien ECSA no presta directamente el servicio de recolección de residuos sólidos, ni el barrido y limpieza de vías y áreas públicas, ni la transferencia, tratamiento y disposición final, no es menos evidente que los componentes comerciales y financieros constituyen elementos integrantes del sistema integral de aseo.

Anotó que esta circunstancia quedó corroborada en la Resolución 007 de 1995 expedida por la UESP del Distrito Capital, mediante la cual fue adoptado el reglamento para el manejo financiero y comercial del servicio de aseo en Santa Fe de Bogotá por parte de ECSA.

Destacó que la gestión comercial y el cobro del servicio se expresa por medio de la factura del servicio público de aseo, definida por la Ley 142 de 1994 como la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos entrega al usuario por causa del consumo y demás servicios inherentes.

Aunque en la ley que regula la prestación de servicios públicos no se estableció que la facturación se considere una actividad complementaria del servicio de aseo, sostuvo que dicha actividad es inescindible del servicio.

Indicó que ECSA desarrolló una infraestructura para atender las peticiones, quejas y recursos de los usuarios y en ocasiones remitió a la Superintendencia algunas apelaciones para que surtiera dichos recursos, lo que avala la relación directa existente entre el organismo y la sociedad actora.

Agregó que esta conducta demuestra que la demandante ejerce una parte de la actividad propia de las empresas de servicios públicos, como es la gestión comercial, por lo cual era su deber informar ante la SSPD  el inicio de sus labores.

Insistió en que el manejo comercial y financiero de un servicio público es un elemento propio de este, así la ley no lo diga expresamente, como fue aceptado por la representante judicial de la actora en exposición libre y espontánea rendida en la actuación administrativa. En apoyo de esta afirmación, sostuvo que dentro del expediente administrativo obra un concepto emitido por la firma de abogados asesores de la empresa, donde se concluyó que ella es objeto de control, inspección y vigilancia por parte de la Superintendencia y de la Comisión de Regulación de Acueducto y Saneamiento Básico.

Explicó que en reconocimiento de la sujeción al control y vigilancia del primero de tales organismos, ECSA se registró el veintidós de mayo de 1996 ante la Superintendencia como empresa prestadora del servicio de aseo en sus componentes de recolección y transporte.

Consideró que no es válido el argumento expuesto por ECSA  según el cual su actividad esta enmarcada dentro de las previsiones de la Resolución 007 de 1995, pues la ley 142 de 1994 tiene carácter especial en el campo de los servicios públicos y prevalece sobre cualquier otra norma que se expida en esta materia.

Agregó que la sanción también fue impuesta por el trámite inadecuado de las peticiones, quejas y recursos por parte de ECSA, ya que incurrió en irregularidades como no informarle a los usuarios la procedencia de los recursos de reposición y en subsidio de apelación ante la Superintendencia, en aquellos casos en que no estuviesen conformes con sus decisiones.

Adicionalmente, tampoco notificó legalmente a los usuarios de las peticiones, quejas y recursos que se presentaban en la forma establecida en la Ley 142 de 1994, que en esta materia remite al C.C.A.

Explicó que la Superintendencia comprobó que ECSA  no estaba cumpliendo el procedimiento establecido para la realización de los aforos (cálculos de medición), cuya irregularidad perduró y causó perjuicios concretos a los usuarios del servicio de aseo.

Anotó también que la sanción impuesta a la sociedad demandante tuvo como fundamento el inadecuado diligenciamiento de los formatos de registro de producción del aforo, la omisión en entregar a los usuarios copia de tales formularios, las inconsistencias en las fechas de realización de los mismos y en el cálculo de producción por promedio estadístico y la inexistencia del visto bueno de la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos respecto de los resultados del proceso de reclasificación de grandes productores.

2. EL FALLO APELADO

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de la Sección Primera “Subsección B”, negó las súplicas de la demanda, previas las siguientes consideraciones:

Que el cargo de violación de los artículos 1º, 14 (numeral 24) y 79 de la Ley 142 de 1994 y 9º del Decreto 605 de 1996, no está llamado a prosperar porque la facultad sancionatoria de la Administración fue ejercida dentro de los parámetros fijados por la ley de servicios públicos.

Luego de reseñar los artículos 1º (ámbito de aplicación), 14.24 (noción de servicio de aseo), 15 (personas que prestan servicios públicos), de la Ley 142 de 1994 y 9º (servicio de aseo) del Decreto 605 de 1996, observó que las labores de gestión, comercialización y facturación realizadas por la sociedad demandante no están comprendidas dentro de aquellas actividades específicas y complementarias del servicio de aseo, ya que no tiene a su cargo la prestación directa del servicio de aseo entendida como el manejo de los residuos sólidos en sus diferentes etapas hasta la disposición final.

Señaló que si bien la Ley 142 de 1994 y sus normas complementarias no lo señalaron expresamente, el servicio de aseo es una unidad compuesta por factores como la prestación directa del servicio y las demás actividades indispensables para exigir la respectiva contraprestación a sus beneficiarios. Que este último componente tiene como elementos característicos aquellos trámites adelantados por la demandante dentro del objeto social para la gestión, comercialización, facturación y cobro del servicio público domiciliario a los usuarios del aseo del distrito capital.

Que el servicio público de aseo no puede circunscribirse a la recolección, tratamiento y disposición de los residuos sólidos, porque dichas actividades tienen como complemento indispensable la comercialización, facturación y cobro del mismo a los usuarios.

Que las diferentes actividades cuya realización invocó expresamente la actora forman parte integrante del servicio público de aseo, así estén excluidas del manejo directo de los residuos sólidos previstos en la ley. Como el objeto social de la actora está orientado precisamente al ejercicio de las labores de comercialización, facturación y cobro del servicio, y estos son elementos inherentes a su gestión, no cabe duda que ECSA tiene la condición de empresa de servicios públicos.

Destacó que  ECSA admitió, con base en un concepto jurídico de sus asesores,  tener la calidad de empresa de servicios sometida a la vigilancia y control de la SSPD, motivo por el cual tenía el deber de registrarse ante este organismo como empresa prestadora de servicios públicos en su modalidad de gestión y comercialización del servicio de aseo. Que por no haber cumplido tal deber desde el inicio de su gestión, la demandante transgredió la ley e incurrió en la sanción impuesta.

Concluyó señalando que el hecho de tener la condición jurídica de empresa de servicios públicos, la sociedad actora en desarrollo de sus actividades estaba sometida a la inspección , vigilancia y control de la superintendencia del ramo, y así quedaba sujeta a las regulaciones generales y especiales contempladas en la Ley 142 de 1994, cuya competencia para imponer sanciones estaba establecida en el artículo 79.

Con relación al cargo de violación del artículo 6º de la Constitución, reiteró en lo esencial el criterio expuesto en el cargo anterior, encontrando que no podía prosperar, porque existía la normativa expresa que le permitía a la SSPD ejercer respecto de ECSA la facultad sancionatoria en aplicación de la Ley 142 de 1994.

Respecto del cargo de violación de la Resolución 007 de 1995, encontró evidente el desacato de la Ley 142 de 1994 y sus normas complementarias en lo referente a la concesión y trámite de los recursos interpuestos por los usuarios contra las decisiones de la ECSA.

3. EL RECURSO DE APELACION

El apoderado de la empresa demandante apeló la sentencia de primera instancia por considerar improcedente la interpretación contenida en ella, ya que los artículos 1º, 14.24 y 15 de la Ley 142 de 1994 y  9º del Decreto 605 de 1996 no señalan de manera expresa que la actividad de gestión, comercialización y facturación desarrolladas por la sociedad demandante están comprendidas dentro de aquellas actividades específicas y complementarias integrantes del servicio de aseo.

Expresó que en materia sancionatoria como lo ha dicho la doctrina del Consejo de Estado, no cabe la interpretación extensiva de las normas ni su aplicación por analogía, pues si se ha establecido claramente que las actividades desarrolladas por ECSA no constituyen propiamente un “servicio público de aseo”, mal puede exigírsele una obligación prevista para las empresas prestatarias de servicios públicos.

Asimismo, anotó que se desconoció la buena fe de ECSA, pues inicialmente asumió una posición acorde con la normativa vigente, pero al obtener un concepto distinto,  procedió de manera inmediata a cumplir con las exigencias legales.

Después, en la sustentación del  recurso, sostuvo que el debate consiste en que la omisión en que incurrió la empresa demandante y que dio origen a la sanción, no constituye violación de una norma legal, porque las disposiciones de la Ley 142 de 1994 no establecen expresamente que las empresas comercializadoras de servicios públicos estén obligadas a registrarse en la SSPD.

Señaló que siguiendo una interpretación restrictiva de las normas citadas, al momento de expedirse la Resolución 2045 de 1996 no existía una disposición legal expresa que sometiera a ECSA al control y vigilancia de la superintendencia, y por lo tanto, no era tampoco expresa la obligación de registrarse.

Resaltó que la posición de la Superintendencia no es lógica, porque en la Resolución 2998 de 1996, decidió sancionar a ECSA y de otra, admitió que la empresa subsanó las irregularidades sometiéndose al régimen de servicios públicos.

4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

4.1. La actora reiteró que el Tribunal dio a la ley un alcance mayor, que no es válido porque en reiteradas sentencias el Consejo de Estado ha sido claro en señalar que la materia sancionatoria escapa a criterios de interpretación extensiva o de aplicaciones analógicas.

Que por la confusión que existía respecto de la naturaleza jurídica de las empresas que desempeñan actividades de comercialización y facturación, ECSA solicitó de sus asesores jurídicos externos un concepto acerca de si debía o no someterse a los lineamientos de control y vigilancia de la SSPD y una vez obtenido, procedió a subsanar los yerros en que había incurrido, situación que demuestra su buena fe exenta de culpa.

Insistió en que la gestión de comercialización y facturación no está incluida en forma tácita o implícita en las normas antes citadas, y ello impide aplicarlas extensivamente.

1.2. La demandada no presentó alegatos de conclusión en la segunda instancia del proceso.

1.3. El Procurador Primero Delegado ante esta Corporación, estimó que ECSA, como ejecutora de una actividad inherente al proceso de aseo urbano, se encontraba en la obligación de inscribirse ante el Registro Nacional de Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios, “RENASER”; y que, por no hacerlo incurrió en la infracción administrativa que dio lugar a la sanción.

Expresó que si bien las tareas de gestión, comercialización y facturación de los servicios públicos no se encuentran taxativamente señaladas en la Ley 142, como actividades desarrolladas por las empresas prestadoras de los servicios públicos, no puede negarse que esas funciones son inherentes a la prestación de dichos servicios, pues no es factible satisfacer la demanda de suministro continuo y eficiente, sin que se desarrollen esas actividades complementarias.

Puntualizó que la prestación del servicio público domiciliario de aseo requiere de una fase operativa de recolección, transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de residuos, y también de una fase administrativa que propugne por su adecuada gestión, comercialización y facturación, y garantice su efectivo funcionamiento, ya que la inexistencia de una de estas etapas impide el normal desenvolvimiento del servicio.

Por último, reseñó los significados de los vocablos “gestionar”, “comercializar” y “facturar”, según el Diccionario de la Real Real Academia Española, para concluir que tales actividades se encuentran inescindiblemente ligadas a la función principal de recolección de basuras, razón por la cual, en su opinión, necesariamente deben enmarcarse dentro del régimen previsto en la Ley 142 de 1994, no importa que las mismas sean ejecutadas por uno o varios agentes.

Solicitó confirmar la sentencia de primera instancia.

5. CONSIDERACIONES DE LA SALA

La Sala debe determinar si la multa que se le impuso a ECSA por incumplir la obligación legal de registrarse ante la SSPD se ajusta a derecho, ya que para la actora y apelante las actividades que realiza de gestión, facturación y comercialización del servicio público de aseo en el Distrito Capital de Bogotá no están comprendidas dentro de aquellas actividades específicas y complementarias integrantes del servicio de aseo.

La Ley 142 de 1994, “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, dispone en su artículo 1º que sus normas se aplicarán a: i) los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas, combustible, telefonía pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural; ii) a las actividades que realicen las personas prestadoras de servicios públicos de que trata el artículo 15; y iii) a las actividades complementarias definidas en el Capítulo II del Título Preliminar y a los otros servicios previstos en normas especiales de la misma ley.

El artículo 15 de la Ley 142 señala expresamente las personas prestadoras de servicios públicos, entre las que se encuentran, además de aquellas que prestan los servicios públicos definidos en la ley, “Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos” (numeral 15.2.).

Según se refiere en la Resolución 007 de 1995 (117 de febrero), proferida por el Coordinador General de la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos del Distrito Capital (UESP), el origen de ECSA se sitúa en la transición del sistema de prestación directa del servicio de aseo al de prestación por concesión, en acatamiento al Decreto Distrital 159 de 1994, que ordenó, consecuentemente, la liquidación de la Empresa Distrital de Servicios Públicos (EDIS). En los contratos de concesión –dice el acto primeramente citado– «se definió la Entidad Comercial del Servicio de Aseo (ECSA) como la entidad comercial del servicio de aseo urbano, constituida y/o contratada en forma conjunta al menos por los concesionarios de recolección, barrido y limpieza de vías y áreas públicas.»  Mediante Decreto 889 de 1994 se facultó a ECSA para realizar la gestión financiera y comercial del servicio de aseo urbano en el Distrito Capital; y por Decreto 058 de 1995 se delegó en la UESP la facultad de expedir el Reglamento Provisional para el manejo comercial y financiero del servicio de aseo urbano, como efectivamente lo hizo mediante la nombrada Resolución 007 de 1995.

Consta en la escritura pública 1.636 del 22 de diciembre de 1994 de la Notaría 52 de Bogotá, que las sociedades Administración e Inversiones Comerciales S.A., Asear Serviequipos de Colombia S.A., Limpieza Integral y Mantenimientos Especiales S.A. “LIMES S.A.” y Aseo Total Ltda. constituyeron la EMPRESA COMERCIAL DE SERVICIO DE ASEO LTDA. (ECSA Ltda.), cuyo objeto social se determinó en la cláusula cuarta, de la cual se transcriben las actividades primordiales, a saber:

«La sociedad tiene por objeto general la planificación, organización, dirección, administración, operación, seguimiento y control de actividades de gestión e intermediación comercial en la contratación de servicios públicos y privados, directamente o mediante convenios con entidades o empresas especializadas. Estas actividades comprenden, entre otros, los siguientes aspectos: a.- Procesos de facturación, cobro, recaudo, manejo y distribución de recursos provenientes de tarifas u otros conceptos semejantes, por cuenta y a nombre de terceros o a nombre propio pero por cuenta de terceros. ... c.- Desarrollo, mantenimiento, actualización y operación de sistemas de atención de usuarios de servicios, en materias de quejas, de atención, facturación, recaudo y, en general, de relaciones comerciales con los mismos. » (Resaltado fuera del texto).

El objeto principal de ECSA consiste, entonces, en facturar las tarifas del servicio y atender las quejas de los usuarios, actividades calificadas como integrantes de las «relaciones comerciales» con éstos últimos. Nótese cómo ECSA actúa en nombre propio, pero «por cuenta» de terceros, que no son otros que los concesionarios del servicio de aseo, con arreglo al esquema establecido por el Distrito Capital para la prestación del servicio, que concentra en ECSA la facturación y la atención de los reclamos de los usuarios.

Del objeto social de ECSA se sigue, entonces, que ésta es una empresa prestadora de servicios públicos porque realiza dentro de su actividad principal,  actividades propias del objeto de las empresas de servicios públicos, y en este sentido por expresa disposición del artículo 1º, en armonía con el artículo 15.2 de la Ley 142 de 1994, las actividades que realiza encajan  dentro de su ámbito de aplicación.

En efecto, las actividades de gestión, entre las cuales se encuentran los procesos de facturación, cobro, quejas y reclamos, son servicios  inherentes al objeto social de las empresas prestadoras de servicios públicos según lo previsto en diversas disposiciones de la Ley 142, entre otros, los artículos 14.9 (factura de servicios públicos); 147 (naturaleza y requisitos de las facturas); 148 (requisitos de las facturas); 149 (revisión previa); 150 (de los cobros inoportunos); 151(las facturas y la democratización de la propiedad de las empresas); 153 (de la oficina de peticiones y recursos); 155 (del pago y de los recursos); y 156 (de las causales y trámite de los recursos).

Lo anterior, porque la actividad de prestación del servicio público está integrada no sólo por la parte operativa, sino también por la administrativa, cuyas áreas  de facturación, cobro, atención al cliente quejas y reclamos realiza la actora en el presente caso, en relación con la prestación del servicio público de aseo en el  Distrito Capital, el cual a su vez es prestado por personas jurídicas socias de la actora, tal y como se establece del certificado de la Cámara de Comercio que obra en el expediente. (fl. 29 c.p.)

Para la Sala, es entonces evidente, que ECSA en su condición de empresa prestadora de servicios públicos en la modalidad establecida en el artículo 15.2 de la Ley 142 de 1994, está sujeta a la inspección, vigilancia y control de la SSPD, motivo por el cual estaba obligada a inscribirse en el Registro respectivo, en los términos y condiciones previstas para el efecto, así:

“Art. 11. Función social de la propiedad en las entidades prestadoras de servicios públicos. Para cumplir con la función social de la propiedad pública privada, las entidades que presten servicios públicos tienen las siguientes obligaciones:

(...)

11.8. Informar el inicio de sus actividades a la respectiva Comisión de Regulación, y a la Superintendencia de Servicios Públicos, para que esas autoridades puedan cumplir sus funciones. Las empresas que a la expedición de esta ley estén funcionando deben informar de su existencia a estos organismos en un plazo  de sesenta días.”

Según  certificación expedida por la Jefe de la Oficina Informática y del Líder del Proyecto RENASER de la SSPD, a 21 de mayo de 1996, “en la base de datos del Registro Nacional de Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios, RENASER, NO APARECE registrada la Empresa Comercial de Servicios de Aseo, ECSA.”

Por lo tanto, por no haber cumplido su deber de registrarse dentro del término establecido, resulta claro que ECSA –independientemente de que con posterioridad hubiese hecho la inscripción– incurrió en infracción de la norma legal a que se encontraba sujeta, y en consecuencia, la Superintendencia del ramo debía aplicar la sanción prevista en el artículo 81.2 de la Ley 142 de 1994.

Tampoco se aportaron pruebas que desvirtuasen las otras faltas que determinaron la sanción, a saber, la omisión en entregar a los usuarios copias de los formularios de aforo y las irregularidades en la tramitación de los recursos de apelación que debía enviar a la SSPD.

En consecuencia, el recurso de apelación no tiene vocación de prosperidad, por lo cual la sentencia del Tribunal en cuanto negó las súplicas de la demanda habrá de ser confirmada en todas sus partes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F  A  L  L  A  :

CONFÍRMASE la sentencia de 27 de abril de 2000, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Primera Subsección B-,  objeto del recurso de apelación.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión  celebrada el 16 de noviembre de 2001.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE              GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.

MANUEL S. URUETA AYOLA