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El único cargo que sirve de fundamento al recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tiene que ver con la violación del principio del NON BIS IN IDEM, pues, según lo dicho en el recurso, a la empresa citada se la había sancionado ya por los mismos hechos. Sobre el particular la Sala debe precisar: Efectivamente, nuestra Constitución Política consagra el derecho a “no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”. Pero es necesario precisar el alcance de este principio, pues para que se consolide un hecho igual que excluya un nuevo juzgamiento sobre el mismo, se requiere:a) Identidad del sujeto; b) Identidad de la conducta; c) Identidad de circunstancias de tiempo, modo y lugar. La configuración de la misma conducta que se repite en el tiempo y se vuelve reiterativa no puede considerarse como el mismo hecho, pues técnicamente es imposible que coincida en el tiempo y en el espacio. Si bien la empresa fue sancionada en dos oportunidades por incurrir, entre otras, en la conducta de no carnetizar a todos sus empleados, al no corregir esta falta fue sancionada de nuevo por el mismo aspecto, lo cual no es violatorio del principio de que no se podrá juzgar dos veces a la misma persona por los mismos hechos, pues de conformidad con el artículo 74 del Decreto 356 de 1994, por el cual se expide el estatuto de vigilancia y seguridad privada, los servicios de vigilancia y seguridad privada deben cumplir los principios, deberes y obligaciones que allí se consagran y, en caso de incumplimiento, pueden aplicarse las sanciones previstas en el artículo 76, ibídem, entre las cuales se encuentra la imposición de multas sucesivas cuando reiterativamente se falta a esos deberes. En estos eventos la falta en que insiste la persona vigilada genera nuevos correctivos, pues su fin, entre otros, es hacer cesar la conducta censurable. Concluye la Sala afirmando que la presunción de legalidad de los actos acusados se encuentra incólume, razón por la que confirmará la sentencia recurrida.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO
Bogotá D. C. mayo 17 de 2001
Radicación número: 25000-23-24-000-1998-0603-01(6472)
Actor: AGENCIA DE SEGURIDAD DE CUNDINAMARCA “ASECUN”
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la sociedad accionante, contra la providencia de fecha 4 de mayo de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la empresa citada en la referencia.
I.- ANTECEDENTES
La empresa AGENCIA DE SEGURIDAD DE CUNDINAMARCA “ASECUN LTDA” interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones 5715 del 23 de abril de 1997, expedida por el Superintendente para la Inspección y Control de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada; la Resolución 6859 del 25 de septiembre de 1997, proferida por el Superintendente Delegado para la Inspección y Control de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y, la Resolución 8074 del 22 de enero de 1998, del Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada, actos administrativos mediante los cuales se sancionó a la empresa accionante.
En efecto, en la primera de las citadas resoluciones se impuso a la empresa ASECUN LTDA. sanción de cancelación de la licencia de funcionamiento, medida que fue modificada mediante la Resolución 6859 de 1997 que resolvió el recurso de reposición y que cambió la sanción inicial por la de multa de cincuenta salarios mínimos. Posteriormente, por medio de la Resolución 8074 del 22 de enero de 1998, se modificó la Resolución 5715 de 1997 y se impuso una sanción de multa de veinte salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Señaló la empresa accionante que los citados actos administrativos tuvieron origen en visitas practicadas por los funcionarios adscritos a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y en una revista realizada el 30 de septiembre de 1996, que dieron como resultado la formulación de una serie de observaciones a la empresa y posteriormente originaron la expedición de la Resolución 5715 del 23 de abril de 1997 en la cual se ordenó la cancelación de la licencia de funcionamiento de la empresa AGENCIA DE SEGURIDAD DE CUNDINAMARCA “ASECUN LTDA.”, al considerar que había infringido los artículos 64 y 74, numerales 1, 7, 23, 24, 26 y 30 del Decreto 356 de 1994.
En el trámite de la vía gubernativa, se afirmó en el recurso que, no obstante haberse desvirtuado por parte del representante legal de la empresa sancionada algunos de los cargos que se le imputaban, se mantuvieron otros que no tienen fundamento legal, como por ejemplo, el de no cobrar la tarifa mensual promedio a los usuarios respecto del cual el Decreto 356 de 1994 no indica suma alguna; tal cantidad fue fijada en la Circular 016 de 1995, emanada del ente demandado, la cual fue declarada nula por el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 24 de octubre de 1996, por lo que mal podría sancionarse a la empresa por hechos que no establece la ley.
Además, se está sancionando a la Empresa por actos sobre los que ya había sido sancionada anteriormente mediante Resoluciones 1417 del 31 de octubre de 1995, 2267 de 1996 y 3675 de 1996, atentando así contra el principio de la “cosa juzgada”, en concordancia con el de “NON BIS IN IDEM”.
Mediante Resolución 8074 del 22 de enero de 1998, el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada, desató el recurso de apelación, agotando así la vía gubernativa. Sin embargo, no obstante haber sustentado el recurso dentro del término previsto en los artículos 51 y 52 del Decreto 01 de 1984, en la citada Resolución se señaló que no se tendría en cuenta el escrito de sustentación del mismo, por haberse presentado en forma extemporánea, afirmación que riñe con la verdad y configura una falsa motivación .
- Normas Violadas y Concepto de la Violación.
En la demanda se señalan como violadas las siguientes normas:
Artículos 2, 4, 6, 29 y 83 de la Constitución Política; artículos 15 y 247, inciso 1, del C.P.P.; 51 y 52 del C.C.A.; 187 del C.P.C.; artículo 5 de la Ley 58 de 1982.
La violación de los textos constitucionales tiene que ver con el desconocimiento y vulneración de garantías procesales al no haber dado trámite al escrito de sustentación del recurso de apelación, lo cual condujo a la expedición de actos administrativos de manera irregular. En este sentido, se vulneró también el artículo 247 del C.P.P. que consagra que no se podrá dictar sentencia condenatoria sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza del hecho punible y la responsabilidad del sindicado. Se desconoció el principio de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política, pues, aunque la empresa ASECUN LTDA. siempre ha actuado de buena fe, se ignoró tal hecho obligándola a desvirtuar irregularidades que nunca ha cometido.
Igualmente, se desconoció el precepto consagrado en el artículo 5 de la Ley 58 de 1982, según el cual, a falta de procedimiento especial, las actuaciones administrativas de nivel nacional, departamental y municipal, se cumplirán conforme a los principios de audiencia de las partes, enumeración de los medios de prueba que pueden ser utilizados en el procedimiento y necesidad, por lo menos sumaria, de motivar los actos que afecten a los particulares. Esta disposición fue desconocida al no tener en cuenta las pruebas aportadas y solicitadas en el trámite de la vía gubernativa.
También se invocó como violado el artículo 15 C.P.P., al juzgar a la empresa por hechos sobre los cuales ya había sido sancionada anteriormente, vulnerando el principio del NON BIS IN IDEM y el de la cosa juzgada.
De otro lado, la violación de los artículos 51 y 52 del C.C.A. consiste en no haberse dado trámite alguno al escrito presentado el 10 de octubre de 1997, mediante el cual se ampliaba la sustentación del recurso de apelación interpuesto en oportunidad procesal, lo cual trae como consecuencia una falta de motivación y, por ende, falsa motivación de los actos atacados en el libelo demandatorio.
Por último, se invoca el artículo 187 C.P.C. que señala que las pruebas deben ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica. Se afirma que en los tres actos administrativos los funcionarios de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada no valoraron las pruebas aportadas, desconociendo así la norma citada, pues se limitaron a proferir las resoluciones en detrimento económico de la empresa.
- La oposición.
La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada al contestar la demanda señaló que, de conformidad con el artículo 56 del C.C.A., los recursos de reposición y apelación deben resolverse de plano y, además, que no existe norma que haga aplicable al trámite de la vía gubernativa el artículo 183 C.P.C.
Manifestó, además, que los servicios de vigilancia y seguridad privada tienen el deber de prever que las tarifas y precios que cobren a sus usuarios por los servicios contratados garanticen como mínimo la posibilidad de reconocer al trabajador su salario mínimo legal mensual, el pago de horas extras, recargos nocturnos y prestaciones sociales, así como los costos operativos que las empresas de vigilancia deben cubrir necesariamente para poder prestar un excelente servicio a los clientes dentro del cual está el relativo a la capacitación que por ley se debe dar a los vigilantes por tratarse de una actividad de riesgo social, así como las credenciales, dotación de uniformes, armas, equipos de transporte y comunicaciones. La empresa en momento alguno demostró que sus tarifas de prestación de servicios se enmarcaban dentro de los parámetros de la norma infringida.
Respecto del cargo sobre violación del “non bis in idem”, sostuvo que efectivamente la Superintendencia en el mes de julio de 1995 visitó la empresa y le impuso una multa de cincuenta salarios mínimos legales mensuales por hacer laborar horas extras vencidas, no tener carnetizado a todo el personal, excederse en la jornada laboral máxima autorizada, no cancelar los salarios a los trabajadores conforme a las leyes laborales y no enviar la información financiera exigida por el artículo 105 del Decreto 356 de 1994. En esa oportunidad, contra el acto administrativo que sancionó se interpusieron los recursos de reposición y apelación y se demandó ante la justicia contencioso administrativa, donde fueron negadas las pretensiones de la demanda.
Pasados ocho meses, se practicó una nueva visita encontrando que la empresa infringía el artículo 92 sobre tarifas, excedía la jornada laboral, afiliaba extemporáneamente a sus trabajadores, no tenía todo el personal carnetizado y no había presentado descargos por pérdida de armas ante Indumil. La Superintendencia, en desarrollo de sus funciones de inspección y vigilancia, puede y debe visitar a sus vigilados en cualquier momento y cuantas veces sea necesario.
La nueva visita fue motivada por quejas radicadas en la Superintendencia bajo los números 871 y 1072, en las cuales se puso en conocimiento de esta entidad que la empresa ASECUN LTDA. está cobrando precios bajos en la contratación de servicios a los usuarios, incurriendo en competencia desleal y quitándole los clientes a las demás empresas y, al parecer, tampoco respondía por sus obligaciones contractuales con los usuarios.
En cuanto al escrito de sustentación de la apelación que, según afirma la empresa no fue tenido en cuenta, la Superintendencia señaló que de conformidad con los artículos 51 y 52 del C.C.A., los recursos deben sustentarse al momento de interponerlos, y no cinco meses después como se pretendió por el apoderado de la empresa, menos aún, cuando el recurso de apelación se interpuso como subsidiario del de reposición. “No existe disposición alguna en el C.C.A. que permita sustentar “adicionalmente” el recurso de apelación y menos “ampliar” la sustentación de un recurso de apelación que se interpuso cinco (5) meses atrás; además, los recursos se resuelven de plano (art.56)”.
La empresa tuvo todas las oportunidades de presentar pruebas durante las visitas que se realizaron en sus dependencias. Respecto al procedimiento llevado a cabo una vez impuesta la sanción, alegó que éste se ajustó a los preceptos contenidos en los artículos 44, 50, 51, 52, 56, y 59 del C.C.A.y no se observa por parte alguna que la demandada, al sancionar a la empresa ASECUN LTDA. se haya extralimitado en sus funciones.
II.- FALLO IMPUGNADO
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante el fallo impugnado, denegó las pretensiones de la demanda para lo cual señáló:
El asunto que se debate consiste en determinar si en la vía gubernativa tramitada y decidida en contra de la empresa ASECUN LTDA. se violó el derecho de defensa y se incurrió en falsa motivación.
En relación con tales cargos por la omisión de la entidad sancionadora al no dar trámite a la ampliación de la sustentación del recurso de apelación y no pronunciarse sobre los descargos presentados por el apoderado de la empresa, por ser tenido el escrito como extemporáneo, consideró que no tenían ningún asidero de conformidad con los antecedentes administrativos anexados al plenario.
La censura imputada no se ajusta a la relación fáctica, como pasa a verse:
“ La inspección ordinaria se realizó el 22 de marzo de 1996, en la cual se elaboró el acta número 22 precisando todas las irregularidades encontradas en aspectos generales, administrativos y financieros de la sociedad investigada. El 30 de septiembre de 1996, se ordenó una visita extraordinaria que consta en el acta número 105 del 1 de octubre de 1996, se recaudaron algunas pruebas, se citó al gerente para sus descargos, el 24 de octubre se le requiere a fin de que aporte documentos y se le recepciona declaración sobre los hechos que motivaron la visita.
Los cargos elevados en la visita ordinaria y los imputados en la extraordinaria se acumularon para expedir la resolución 5715 de abril 23 de 1997 que ordenó la cancelación de la licencia de funcionamiento”.
Revisado lo anterior, en el presente caso el recurso de apelación fue presentado en forma subsidiaria dentro del término previsto en la ley, que no puede confundirse con el escrito denominado “ampliación de la argumentación” para afirmar que no se dio trámite al recurso. Lo que debe determinarse es si el hecho de haberse rechazado por extemporáneo el escrito del 10 de octubre de 1997, contentivo de la ampliación, constituye violación al debido proceso.
Sobre este punto concluyó que no constituye violación alguna, debido a que la fundamentación del recurso de apelación en vía gubernativa debe producirse en el momento procesal previsto por la ley, es decir, al presentar el recurso.
En cuanto a la afirmación del actor en el sentido de que en el trámite del recurso de apelación no se tuvieron en cuenta las pruebas solicitadas que podían demostrar que las armas no se habían extraviado, consideró que tal prueba no logró desvirtuar los cargos formulados en relación con los salvoconductos de las armas cuya pérdida fue reconocida por el representante legal sin que se produjera la inmediata información a las autoridades competentes acerca de los hechos ocurridos, no solamente por la acción de los encargados sino por la falta de control por parte de la empresa, lo cual la hace responsable de la sanción impuesta.
Además, consignó que la empresa aceptó la pérdida de dos salvoconductos y el extravío de otros dos, situación que hizo evidente la falta de control sobre el armamento y los documentos que lo amparan, ante lo cual se denegó el cargo.
De otro lado, señaló que los actos administrativos demuestran que la Superintendencia sí tuvo en cuenta algunas de las justificaciones presentadas por el representante legal de la empresa, procediendo a modificar la sanción inicial lo cual demuestra el respeto por el derecho de defensa.
No existe falsa motivación ya que los motivos que dieron lugar a la sanción se encuentran debidamente fundamentados y no fueron desvirtuados por la empresa, considerándose como ciertos los cargos de pérdida de salvoconductos, pago de trabajo suplementario y tarifas.
Que tampoco prospera la censura referente a la existencia de cosa juzgada por haber sido sancionada la empresa dos veces por incumplimiento del salario establecido en la ley, ya que la imposición de una multa por un hecho puede dar lugar a una nueva sanción cuando la entidad vigilada no ha adecuado su conducta a los cánones legales. Si en el ejercicio de su facultad controladora la Superintendencia encuentra irregularidades, debe sancionar a la empresa las veces que sea necesario hasta tanto éstas desaparezcan, sin que con ello se esté desconociendo el principio de la cosa juzgada.
III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION
La empresa accionante impugnó la decisión con base en:
El Tribunal de primera instancia no tuvo en cuenta que la empresa ASCUN LTDA. con anterioridad a la presente demanda ya había sido sancionada, y que, demandados esos actos, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en primera y segunda instancia, denegó las pretensiones del libelo demandatorio.
Aduce la actora: “En la sentencia objeto de apelación se relacionan una serie de cargos por los cuales vuelvo y repito, la empresa que represento, ya había sido sancionada al pago de una multa, tal como se evidencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelantó en primera y segunda instancia ante el Tribunal Contencioso de Cundinamarca y Consejo de Estado –Sección Primera-, radicada bajo el número 5438 cuya sentencia de segunda instancia se produjo el día 18 de noviembre de 1999, y allí, se hizo relación al cargo de no tener la totalidad de personal bajo su servicio carnetizado ante la Superintendencia demandada, y nuevamente se relaciona dicho cargo en la sentencia base de impugnación; cargo este que surgió única y exclusivamente en los hechos que dieron origen a la actuación radicada y fallada bajo el número 5438, y no como erróneamente lo toma la primera instancia en la sentencia objeto del recurso, pues son los mismos hechos por los cuales con anterioridad ya había sido sancionada; luego, si en realidad de verdad se está atentando contra el principio del NON BIS IN IDEM con la sentencia base de alzada, por este motivo le pido a esta instancia que al revisar detenidamente toda la actuación surtida, se proceda a revocar la sentencia base de este recurso”.
También se afirma en el recurso que la sentencia proferida en primera instancia contiene el cargo de exceder la jornada laboral, cargo por el que ya había sido sancionada la empresa debiendo afrontar una doble sanción por los mismos hechos, pues no se trata de hechos nuevos.
V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
El fallo impugnado será confirmado, por las siguientes razones:
El único cargo que sirve de fundamento al recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tiene que ver con la violación del principio del NON BIS IN IDEM, pues, según lo dicho en el recurso, a la empresa citada se la había sancionado ya por los mismos hechos.
Sobre el particular la Sala debe precisar:
Efectivamente, nuestra Constitución Política consagra el derecho a “no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”. Pero es necesario precisar el alcance de este principio, pues para que se consolide un hecho igual que excluya un nuevo juzgamiento sobre el mismo, se requiere:
- Identidad del sujeto
- Identidad de la conducta
- Identidad de circunstancias de tiempo, modo y lugar.
La configuración de la misma conducta que se repite en el tiempo y se vuelve reiterativa no puede considerarse como el mismo hecho, pues técnicamente es imposible que coincida en el tiempo y en el espacio.
En el caso sub judice, si bien la empresa fue sancionada en dos oportunidades por incurrir, entre otras, en la conducta de no carnetizar a todos sus empleados, al no corregir esta falta fue sancionada de nuevo por el mismo aspecto, lo cual no es violatorio del principio de que no se podrá juzgar dos veces a la misma persona por los mismos hechos, pues de conformidad con el artículo 74 del Decreto 356 de 1994, por el cual se expide el estatuto de vigilancia y seguridad privada, los servicios de vigilancia y seguridad privada deben cumplir los principios, deberes y obligaciones que allí se consagran y, en caso de incumplimiento, pueden aplicarse las sanciones previstas en el artículo 76, ibídem, entre las cuales se encuentra la imposición de multas sucesivas cuando reiterativamente se falta a esos deberes.
En estos eventos la falta en que insiste la persona vigilada genera nuevos correctivos, pues su fin, entre otros, es hacer cesar la conducta censurable.
Concluye la Sala afirmando que la presunción de legalidad de los actos acusados se encuentra incólume, razón por la que confirmará la sentencia recurrida.
En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley
FALLA
PRIMERO: CONFÍRMASE el fallo proferido el 4 de mayo del año 2000, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de fecha 17 de mayo del año 2001.
OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidenta
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA
Ausente
Publicado Por: julio 21, 2015