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ESPACIO PUBLICO - Definición; reglamentación sobre el manejo en P.O.T; lugar prohibido para estacionar; zonas y horarios de estacionamiento / ESTACIONAMIENTO - Lugares prohibidos; zonas y horarios permitidos
El espacio público es definido en el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989 como el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes; según esta disposición, constituyen espacio público de la ciudad, entre otras, las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular. En el Decreto 1504 de 4 de agosto de 1998, “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”, se establece igualmente el deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular, señalándose además que en el cumplimiento de la función pública del urbanismo, los municipios y distritos deberán dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo (art. 1º). De otro lado, es preciso señalar que en la Ley 769 de 2002, por la cual se expide el Código Nacional de Transito Terrestre, se consagran las siguientes disposiciones que es pertinente destacar para los efectos de esta decisión: “Artículo 76. Lugares prohibidos para estacionar. Está prohibido estacionar vehículos en los siguientes lugares: Sobre andenes, zonas verdes o sobre espacio público destinado para peatones, recreación o conservación. En vías arterias, autopistas, zonas de seguridad, o dentro de un cruce. En vías principales y colectoras en las cuales expresamente se indique la prohibición o la restricción en relación con horarios o tipos de vehículos. (…). “Artículo 78. Zonas y horarios de estacionamiento especiales. Los conductores que estacionen sus vehículos en los lugares de comercio u obras de construcción de los perímetros urbanos con el objeto de cargar o descargar, deberán hacerlo en zonas y horarios determinados para tal fin. (…). De conformidad con la normativa antes referida, es claro que las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular son elementos constitutivos del espacio público, y que las autoridades públicas deben velar por la protección de la integridad del mismo y por su destinación al uso común, el cual debe prevalecer sobre el interés particular.
ESTACIONAMIENTO DE VEHICULOS EN AVENIDA ORIENTAL DE TUNJA - Vulneración de derechos colectivos al no ejercer facultad sancionatoria; falta de pruebas para ordenar andenes, bahías y puentes peatonales
Es evidente la vulneración del derecho e interés colectivo al goce del espacio público y a la defensa de los bienes de uso público, situación ésta frente a la cual ha sido insuficiente la actuación del municipio demandado, quien se ha limitado a través de la Inspección Municipal de Policía y Transito a “requerir” a los propietarios de los establecimientos para que se abstengan de efectuar reparaciones de los vehículos en espacio público, sin hacer uso de las facultades sancionatorias que en esta materia contempla la Ley 769 de 2002, cuando se trata de estacionamiento de vehículos en zonas prohibidas. En efecto, al respecto previene el artículo 127 de la citada ley, que la autoridad de tránsito, podrá bloquear o retirar con grúa o cualquier otro medio idóneo los vehículos que se encuentren estacionados irregularmente en zonas prohibidas, o bloqueando alguna vía pública o abandonados en áreas destinadas al espacio público, sin la presencia del conductor o responsable del vehículo; y que si este último se encuentra en el sitio, únicamente habrá lugar a la imposición del comparendo y a la orden de movilizar el vehículo. La misma ley establece las sanciones a las infracciones de tránsito en el Título IV, Capítulo II, artículos 130 a 133. El artículo 131 en el literal C, dispone: “Será sancionado con multa equivalente a quince (15) salarios mínimos legales diarios vigentes, el conductor de un vehículo automotor que incurra en cualquiera de las siguientes infracciones”, y a continuación especifica varias conductas, dentro de las cuales está la de “Estacionar un vehículo en sitios prohibidos”. Ahora bien, considera la Sala que en el expediente no existen los elementos de prueba que conduzcan a ordenar al municipio demandado que formule y ejecute un Plan de Recuperación del Espacio Público en la Avenida Oriental, que incluya la instalación de elementos de amoblamiento urbano en el sector denunciado (andenes, bahías, puentes peatonales, ciclovías y bolardos), pues, ciertamente, no están determinadas técnicamente las áreas objeto de intervención, como tampoco con exactitud el tipo de obras requeridas.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Bogotá, D. C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil siete (2007)
Radicación número: 15001-23-31-000-2004-00388-01(AP)
Actor: RONALD FRANCISCO ROJAS DIAZ
Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA
Referencia: APELACION SENTENCIA. ACCION POPULAR
Se decide el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Tunja contra la sentencia de 9 de marzo de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual declaró no probada la excepción de improcedencia de la acción por falta de pruebas, accedió a las pretensiones de la demanda. y reconoció el incentivo económico al demandante.
I.- LA DEMANDA
- Las pretensiones
El 9 de febrero de 2004, el ciudadano RONALD FRANCISCO ROJAS DÍAZ promovió demanda en ejercicio de la acción popular contra el Municipio de Tunja, en defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad pública y la prevención de desastres previsibles técnicamente, y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, con el fin de que se adoptaran las siguientes disposiciones:
“PRIMERO: Que se declare (sic) el municipio de Tunja es responsable por la amenaza de los derechos e intereses colectivos mencionados en este escrito que se encuentran consagrados en la Ley 472 de 1998.
SEGUNDO: Que se ordene al municipio de Tunja que dentro de un tiempo razonable proteja los derechos e intereses colectivos de la comunidad amenazada.
TERCERO: Que se condene al municipio al pago de las costas procesales.
CUARTO: Que se otorgue el incentivo económico fijado por la Ley 472 artículo 39, como estímulo para la protección de derechos e intereses colectivos. (fl. 7 – negrillas y mayúsculas sostenidas del texto original).
- Los hechos:
Como sustento fáctico de la acción se exponen, en síntesis, los siguientes:
1.- En la Avenida Oriental del Municipio de Tunja, en la salida hacia Bogotá, en los barrios Obrero, Surinama, Florida, Retén Sur y otros, se encuentra invadido el espacio público por la presencia continua de talleres, montallantas, fábricas de carpas, almacenes de repuestos y de lujos para automóviles, almacenes de insumos agrícolas en constante actividad de carga y descarga y otros de diferente naturaleza que no permiten el libre tránsito peatonal y vehicular de forma segura, tranquila y amplia como lo señalan diferentes postulados jurídicos, lo que obliga a conductores y peatones a realizar maniobras peligrosas al transitar por este sector.
2.- El mencionado sector carece de andenes amplios y seguros y de señales de tránsito que prohíban parquear o que informen sobre la presencia de vehículos en reparación o en actividades conexas.
3.- Así mismo, se presenta un alto grado de contaminación visual derivado de la ausencia de control y de aplicación de las normas vigentes en lo relacionado con la ubicación de avisos y anuncios publicitarios en las fachadas de las edificaciones del sector.
4.- Con la omisión de las autoridades municipales que han tolerado la ocupación del espacio público y la contaminación visual se amenazan los derechos colectivos al goce del espacio público y a la seguridad pública.
II.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Municipio de Tunja, actuando a través de apoderado judicial, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones, por las siguientes razones:
1.- Señaló que el actor se limita a afirmar que el municipio de Tunja ha actuado omisiva y permisivamente por tolerar la invasión del espacio público en la salida hacia Bogotá, sin siquiera investigar que dicha entidad territorial ha adelantado los operativos policivos y las acciones administrativas necesarias para proteger el citado derecho colectivo.
2.- Expresó que a través de la Inspección Tercera Municipal de Policía y de la Oficina de Tránsito de Tunja ha requerido a los propietarios de los establecimientos comerciales con miras a la recuperación del espacio público invadido y a retirar la contaminación visual.
3.- Propuso la excepción que denominó improcedencia de la acción por falta de prueba con fundamento en que el actor no aportó prueba que demuestren la supuesta vulneración de los derechos colectivos por él invocados como vulnerados, pese a que el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 le impone esa carga.
III.- LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO
Atendiendo a lo establecido en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el Despacho sustanciador convocó a las partes a audiencia de pacto de cumplimiento para el 28 de julio de 2004, la cual se declaró fallida por la inasistencia del apoderado del Municipio de Tunja.
IV.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
1.- La parte actora
Señaló que las pruebas obrantes en el proceso determinan que los requerimientos efectuados por la Inspección Tercera de Policía de Tunja fechados 19 de abril. 18 de junio, y 13 de julio de 2004, y la actividad desplegada por la Secretaría de Gobierno de Tunja relacionada con la problemática enunciada en la demanda, son posteriores a la notificación personal de ésta, y que además tales actuaciones no han contribuido a la defensa real y efectiva de los derechos e intereses colectivos amenazados, al persistir las situaciones anómalas descritas en la acción popular, tal como lo corrobora el concepto de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia.
2.- La parte demandada
Reiteró los argumentos de defensa expuestos en la contestación de la demanda, y resaltó que no es posible endilgarle responsabilidad al municipio de Tunja por causa de la actitud despreocupada e inconsciente de algunos ciudadanos que, por cierto tiempo, privan del goce del espacio público a los demás miembros de la comunidad.
V.- LA PROVIDENCIA APELADA
Surtido el trámite de rigor, se profirió la sentencia apelada, en la cual el a quo luego de reseñar la actuación procesal llevada a cabo y las pruebas obrantes en el expediente, declaró infundada la excepción propuesta por el municipio de Tunja, y amparó los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, disponiendo en consecuencia lo siguiente:
Ordenar al Alcalde Municipal de Tunja que de inmediato proceda a formular, con la urgencia que el caso requiere, un plan de recuperación del espacio público de la Avenida Oriental, en el tramo correspondiente a la zona sur de la ciudad, adoptando, entre otras, las siguientes medidas:
- a) A través de la Secretaría de Tránsito Municipal, emprender una campaña de concientización y amonestación a los propietarios de establecimientos comerciales situados a ambos lados de la vía, de manera que en un plazo no mayor a quince (15) días, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, sean removidos la totalidad de los vehículos y avisos publicitarios que ocupan indebidamente el espacio público destinado a la circulación de peatones, so pena de las sanciones que la ley prevé.
- b) En un plazo no mayor a tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria del fallo, diseñar y poner en ejecución la restauración y construcción de andenes y bahías de parqueo de vehículos en los dos costados de la Avenida Oriental, más exactamente en el tramo ubicado al sur de la ciudad y, de ser necesario, ubicar bolardos que impidan el parqueo de vehículos sobre los andenes; en orden al cumplimiento efectivo de esta medida, debe apropiar las partidas, efectuar los traslados presupuestales, y celebrar los contratos a que hubiere lugar.
- c) En un plazo máximo de tres (3) años, iniciar y culminar las obras de construcción de andenes peatonales y ciclovías en el sector sur de la Avenida Oriental de la ciudad, de acuerdo con lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial; para dichos efectos, debe también apropiar las partidas, efectuar los traslados presupuestales y celebrar los contratos pertinentes.
Así mismo, el Tribunal fijó a favor del actor, y con cargo al municipio demandado, un incentivo económico en cuantía equivalente a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales.
Declaró no probada la excepción propuesta por el Municipio de Tunja, en consideración a que en el expediente obra suficiente material probatorio que evidencia la invasión del espacio público.
Señaló que se arrimó al expediente suficiente material probatorio que da cuenta de las gestiones adelantadas durante los meses de abril a junio de 2004 por la administración Municipal de Tunja, con la colaboración efectiva de la Inspección Municipal de Policía y Tránsito, para la recuperación del espacio público en la zona sur de la ciudad, pues se observan al respecto los requerimientos que se hicieron a los propietarios de diferentes establecimientos de comercio para que procedieran a la remoción de vehículos objeto de reparación y otros objetos móviles, ubicados en áreas de espacio público.
Advirtió que, no obstante, otras pruebas que obran en el expediente permiten concluir que dichas medidas resultaron del todo insuficientes para garantizar el goce efectivo de los derechos colectivos invocados por el actor: en efecto, se allegaron algunas fotografías y un informe técnico de la visita realizada por funcionarios de la Escuela de Transporte y Vías de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia en donde se consigna el peligro que representa para peatones y automotores las actuales condiciones y características de la Avenida Oriental.
Precisó que el tramo de la Avenida Oriental ubicada en el sector sur de Tunja no puede llegar a ser obstruido de ninguna forma sin autorización expresa del organismo competente, y que la ocupación del espacio público se viene presentando por parte de los numerosos establecimientos comerciales ubicados a lado y lado de la vía, con detrimento de su destinación al uso común de las personas.
Indicó que es claro que la utilización de los andes y las vías públicas para comercializar bienes y servicios, o para extender más allá de sus linderos el ejercicio de actividades comerciales, constituye uso indebido del espacio público y que su perturbación afecta los derechos colectivos de la ciudadanía.
Anotó que por ello las medidas de recuperación del espacio público han de ser objeto de coordinación y aplicación permanente por todas las autoridades obligadas a su defensa, y no solo a través de esporádicas actuaciones; de lo contrario, so pena del ejercicio de cualquier actividad comercial o industrial, un grupo de personas terminan impidiendo, por fuerza de la costumbre, el ejercicio de un derecho que corresponde a la ciudadanía en general.
VI.- EL RECURSO
Inconforme con la anterior decisión, el Municipio de Tunja la apeló con el fin de que sea revocada, argumentando lo siguiente:
Advirtió que lo ordenado por el Tribunal en el numeral tercero literal b) del fallo apelado constituye una extralimitación de dicha decisión, pues para darle cumplimiento al mismo tendría que invertir recursos en las bahías de parqueo que no son de propiedad del Municipio, dado que en determinados tramos hacen parte de predios de propiedad de los dueños de establecimientos, y en otros, son espacios públicos nacionales a cargo del Instituto Nacional de Concesiones – INCO y del Consorcio Solarte Solarte, teniendo en cuenta que la Avenida Oriental es de carácter nacional, y los sectores a intervenir hacen parte de su zona de afectación vial.
Agregó que “teniendo en cuenta el término señalado para la realización de las obras a que se hace referencia en el numeral quinto, debe considerarse que la acción popular no es el mecanismo idóneo para ordenar el manejo del presupuesto de los entes territoriales.”
Señaló, de otro lado, que se condena al municipio a realizar los trámites necesarios para la construcción de puentes peatonales y ciclovías, desconociendo el Plan de Desarrollo y el Plan de Ordenamiento Territorial; así mismo, respecto a la ciclovía, apuntó que es claro que la construcción de la misma debe ser desarrollada de acuerdo a un estudio técnico no solo de seguridad sino de aspectos de espacio y construcción, y que no pueden pasar por alto la afectación de una vía de carácter nacional que finalmente no puede ser intervenida por el municipio de Tunja.
Afirmó que no se demostró la omisión en la que incurrió el Municipio y que tan solo por conclusión de la Sala se consideró que las medidas tomadas por la entidad territorial no fueron suficientes, cuando es evidente que el estacionamiento de vehículos en el espacio público es una infracción de tránsito de conformidad con los artículos 76 y 131 de la Ley 769 de 2002, y no una vulneración de derechos colectivos por parte del ente territorial, debiendo estar llamado a responder el infractor.
Destacó, en ese orden, que las acciones adelantadas por la Inspección de Policía, la Oficina de Tránsito y la Secretaría de Tránsito Municipal son las procedentes, y que no puede atribuírsele responsabilidad al municipio cuando los particulares deliberadamente reinciden en infracciones, lo cual escapa de la órbita del control del municipio.
Finalmente, consideró que el monto de incentivo económico no fue acorde con la intervención del actor popular, pues no se demostró una sola labor diligente, oportuna y permanente que diera lugar a tal reconocimiento.
VIII.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
1.- El artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.
De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo.
2.- Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad pública y la prevención de desastres previsibles técnicamente, y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, los cuales se estiman vulnerados en razón a que en la Avenida Oriental del Municipio de Tunja, en la salida hacia Bogotá, en los barrios Obrero, Surinama, Florida, Retén Sur y otros, se encuentra invadido el espacio público por la presencia continua de establecimientos en constante actividad de carga y descarga, que no permiten el libre tránsito peatonal y vehicular de forma segura, lo que obliga a conductores y peatones a realizar maniobras peligrosas al transitar por este sector; además, porque el mencionado sector carece de andenes amplios y seguros y de señales de tránsito que prohíban parquear o que informen sobre la presencia de vehículos en reparación o en actividades conexas, y porque se presenta un alto grado de contaminación visual derivado de la ausencia de control y de aplicación de las normas vigentes en lo relacionado con la ubicación de avisos y anuncios publicitarios en las fachadas de las edificaciones del sector.
3.- El a quo en la sentencia impugnada amparó los derechos colectivos invocados en la demanda, disponiendo en consecuencia lo siguiente:
Ordenar al Alcalde Municipal de Tunja que de inmediato proceda a formular, con la urgencia que el caso requiere, un plan de recuperación del espacio público de la Avenida Oriental, en el tramo correspondiente a la zona sur de la ciudad, adoptando, entre otras, las siguientes medidas:
- a) A través de la Secretaría de Tránsito Municipal, emprender una campaña de concientización y amonestación a los propietarios de establecimientos comerciales situados a ambos lados de la vía, de manera que en un plazo no mayor a quince (15) días, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, sean removidos la totalidad de los vehículos y avisos publicitarios que ocupan indebidamente el espacio público destinado a la circulación de peatones, so pena de las sanciones que la ley prevé.
- b) En un plazo no mayor a tres (3) meses contados a partir e la ejecutoria del fallo, diseñar y poner en ejecución la restauración y construcción de andenes y bahías de parqueo de vehículos en los dos costados de la Avenida Oriental, más exactamente en el tramo ubicado al sur de la ciudad y, de ser necesario, ubicar bolardos que impidan el parqueo de vehículos sobre los andenes; en orden al cumplimiento efectivo de esta medida, debe apropiar las partidas, efectuar los traslados presupuestales, y celebrar los contratos a que hubiere lugar.
- c) En un plazo máximo de tres (3) años, iniciar y culminar las obras de construcción de andenes peatonales y ciclovías en el sector sur de la Avenida Oriental de la ciudad, de acuerdo con lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial; para dichos efectos, debe también apropiar las partidas, efectuar los traslados presupuestales y celebrar los contratos pertinentes.
Así mismo, el Tribunal fijó a favor del actor, y con cargo al municipio demandado, un incentivo económico en cuantía equivalente a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales.
4.- En orden a resolver lo pertinente, se tiene que conforme a lo dispuesto en el artículo 82 de la Constitución Política es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común el cual debe prevalecer sobre el interés particular.
El espacio público es definido en el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989 como el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes; según esta disposición, constituyen espacio público de la ciudad, entre otras, las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular.
En el Decreto 1504 de 4 de agosto de 1998, “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”, se establece igualmente el deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular, señalándose además que en el cumplimiento de la función pública del urbanismo, los municipios y distritos deberán dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo (art. 1º).
Del mismo modo, en iguales términos a los señalados en la Ley 9ª de 1998, se define el concepto de espacio público, agregándose que éste se encuentra conformado por un conjunto de elementos constitutivos y complementarios (art. 5º). Dentro de los elementos constitutivos artificiales o construidos del espacio público se encuentran las áreas integrantes de los sistemas de circulación peatonal y vehicular.
5.- De otro lado, es preciso señalar que en la Ley 769 de 2002, por la cual se expide el Código Nacional de Transito Terrestre, se consagran las siguientes disposiciones que es pertinente destacar para los efectos de esta decisión:
“Artículo 3°. Autoridades de tránsito. Son autoridades de tránsito en su orden, las siguientes:
...
Los Gobernadores y los Alcaldes.
Los organismos de tránsito de carácter departamental, municipal o distrital.
...”
“Artículo 6°. Organismos de tránsito. Serán organismos de tránsito en su respectiva jurisdicción:
...
- b) Los designados por la autoridad local única y exclusivamente en los municipios donde no hay autoridad de tránsito;
- c) Las secretarías municipales de tránsito dentro del área urbana de su respectivo municipio y los corregimientos
...
Los Alcaldes dentro de su respectiva jurisdicción deberán expedir las normas y tomarán las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas con sujeción a las disposiciones del presente código.
...”
“Artículo 7°. Cumplimiento régimen normativo. Las autoridades de tránsito velarán por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública y privadas abiertas al público. Sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías.
...”
“Artículo 75. Estacionamiento de vehículos. En vías urbanas donde esté permitido el estacionamiento, se podrá hacerlo sobre el costado autorizado para ello, lo más cercano posible al andén o al límite lateral de la calzada no menos de treinta (30) centímetros del andén y a una distancia mínima de cinco (5) metros de la intersección.”
“Artículo 76. Lugares prohibidos para estacionar. Está prohibido estacionar vehículos en los siguientes lugares:
Sobre andenes, zonas verdes o sobre espacio público destinado para peatones, recreación o conservación.
En vías arterias, autopistas, zonas de seguridad, o dentro de un cruce.
En vías principales y colectoras en las cuales expresamente se indique la prohibición o la restricción en relación con horarios o tipos de vehículos.
En puentes, viaductos, túneles, pasos bajos, estructuras elevadas o en cualquiera de los accesos a éstos.
En zonas expresamente destinadas para estacionamiento o parada de cierto tipo de vehículos, incluyendo las paradas de vehículos de servicio público, o para limitados físicos.
En carriles dedicados a transporte masivo sin autorización.
A una distancia mayor de treinta (30) centímetros de la acera.
En doble fila de vehículos estacionados, o frente a hidrantes y entradas de garajes.
En curvas.
Donde interfiera con la salida de vehículos estacionados.
Donde las autoridades de tránsito lo prohíban.
En zona de seguridad y de protección de la vía férrea, en la vía principal, vías secundarias, apartaderos, estaciones y anexidades férreas.” (subrayas de la Sala)
“Artículo 78. Zonas y horarios de estacionamiento especiales. Los conductores que estacionen sus vehículos en los lugares de comercio u obras de construcción de los perímetros urbanos con el objeto de cargar o descargar, deberán hacerlo en zonas y horarios determinados para tal fin.
Las entidades públicas o privadas y los propietarios de los locales comerciales no podrán hacer uso del espacio público frente a sus establecimientos para el estacionamiento exclusivo de sus vehículos o el de sus clientes.
Las autoridades de tránsito definirán las horas y zonas para el cargue o descargue de mercancías.”
6.- De conformidad con la normativa antes referida, es claro que las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular son elementos constitutivos del espacio público, y que las autoridades públicas deben velar por la protección de la integridad del mismo y por su destinación al uso común, el cual debe prevalecer sobre el interés particular.
Sin embargo, por autorización de la ley, en algunas vías urbanas es permitido el estacionamiento de vehículos, sin que ello pueda considerarse como una ocupación indebida de un área del espacio público, en tanto que dicho estacionamiento se haga en los precisos lugares y en la forma prevista por las autoridades y, principalmente, sin que tenga vocación de permanencia, pues, si ello ocurre de esa manera, sí se estaría restringiendo el derecho, como usuario de la vía pública, a gozar en forma efectiva de la misma para el transito vehicular y, cuando es necesario, para el transito peatonal.
En efecto, es claro que la ocupación permanente de una vía pública, cuando la misma es utilizada a manera de parqueadero de vehículos, constituye una limitación al derecho colectivo al goce del espacio público, espacio éste que tiene una finalidad específica, como es la de ser una zona para el transito de vehículos y personas.
7.- Para probar los supuestos de hecho en que se funda la demanda, el actor allegó con la misma seis (6) fotografías, en las que se registra la presencia de distintos vehículos (automóviles, camperos y camiones) estacionados en zona de espacio público ubicada entre los inmuebles del sector y la vía pública vehicular; en una de las fotografías se observa así mismo un aviso metálico que anuncia los servicios que se prestan en un establecimiento comercial.
En relación con tales documentos privados debe decirse que, aunque en principio no existe certeza sobre la fecha de los hechos que en ellos se representan ni sobre el lugar de ocurrencia de los mismos, aquellos no fueron tachados de falsos por el municipio demandado.
Sin embargo, como es evidente, es claro que tales documentos no acreditan idónea y válidamente el hecho de que en forma permanente y continua se haga una ocupación indebida del espacio público.
8.- De otro lado, se tiene que a solicitud de la parte actora el Tribunal, en el auto de pruebas de fecha 13 de enero de 2005, ordenó oficiar al Director de la Escuela de Transporte y Vías de la Universidad Tecnológica y Pedagógica de Colombia, con el fin de que designara a un profesional del área para que rindiera concepto acerca del uso del espacio público en la Avenida Orienta, salida a Bogotá, ubicada en el sur de la ciudad de Tunja, sus actuales condiciones técnicas, si en esa vía existe algún grado de peligro o amenaza para peatones y conductores, y las obras necesarias a realizar para garantizar la seguridad de los usuarios y automotores que garantizar por ella. (fl. 49)
Con oficio del 10 de febrero de 2005 se remitió el concepto solicitado, cuyo contenido es el siguiente:
“El principio fundamental de la red vial urbana es su continuidad e interconexión lógica desde el punto de vista jerárquico y funcional, cumpliendo en toda la longitud de su diseño geométrico parámetros de seguridad y comodidad. Este principio se debe tener en cuenta desde la etapa de concepción o planeación, es decir, desde su inicio.
La Avenida Oriental se halla clasificada (Clasificación Funcional) como una VÍA ARTERIA PRINCIPAL (según Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad de Tunja. Acuerdo municipal 0014 de mayo de 2001). Una vía Arteria Principal debe poseer características técnicas operacionales que permitan el movimiento principal entre áreas o partes de la ciudad, debe proporcionar servicio directo a los principales generadores de tránsito. Por ser Arteria principal e interconectora de grandes áreas, maneja volúmenes vehiculares considerables. Generalmente en su mayor longitud es dividida (con separador), que separa flujos direccionales. Además si se constituye en una Arteria principal localizada en área urbana, donde atraviesa sectores comerciales combinados con sectores residenciales, debe contemplar en el diseño de su zona lateral (sección transversal), aceres u andenes, ciclovías y cruces peatonales, sea a nivel o elevados, que permitan en forma cómoda y segura la circulación de peatones y ciclistas.
Efectuados inspecciones y un análisis global al sector sur de la Avenida Oriental, se observó que la vía, por ser Arteria principal e interconectora de la Red Troncal Municipal del país maneja volúmenes vehiculares considerables en un rango entre los 6000 a 9000 en su Transito Promedio Diario Semala, TPDS (Cartilla de Volúmenes de tránsito Ministerio de Transporte, INVIAS); en un 70% de su longitud (en el tramo sur) posee una sección transversal en doble calzada, con un separador intermedio de 5 a 10 metros de ancho, posee bermas a lado y lado de las dos calzadas, que cumplen la función de drenar principalmente el agua de escorrentía y que a la vez sirve de franja de seguridad para la circulación vehicular.
Igualmente se logró constatar que a lo largo del sector de la vía se registra una actividad peatonal importante, por cuanto cruza sectores comerciales (Complejo de Servicios del Sur, Hoteles, Ferreterías, Talleres automotrices, Almacenes de autopartes, almacenes agrícolas, entre otros), sectores residenciales (San Francisco, Triunfo, Bolívar, Zurinama, La Florida, entre otros) e instituciones educativas (Colegio Silvino y otros Centros) y que adolece de las condiciones mínimas que garanticen algún grado de seguridad a peatones y ciclistas, por cuanto, la vía en el sector, no posee zonas de circulación para estos usuarios, como andenes y ciclovías, así mismo, no existen encauzamientos de los cruces peatonales en las intersecciones (Construcción de pasos peatonales a nivel y desnivel).
De la misma forma en los sitios donde se presentan conflictos importantes entre los peatones y el transito vehicular (Complejo de Servicios Bolívar, Los Hongos), es necesario que se instalen barreras en los límites de los andenes para asegurar que los peatones crucen la vía por lugares o puntos definidos previsibles para los conductores de los vehículos. Estos cruces se están presentando por diferentes puntos a lo largo de la vía, significando peligro inminente, continuo, tanto para conductores de vehículos y bicicletas como para los mismos peatones.
Igualmente, no existen acondicionamientos pata facilitar la circulación de discapacitados, como rampas en andenes y sardineles que faciliten el movimiento de las personas que se desplazan en sillas de ruedas en los sitios permitidos para el cruce de peatones en las intersecciones o puntos de conflicto.
En conclusión, la Avenida Oriental en el sector sur de la ciudad de Tunja, de acuerdo con las condiciones y características geométricos y operacionales que actualmente presenta y por su grado de representación en el movimiento de los volúmenes de transito, tanto en la ciudad como en la Red Troncal del país, significa un alto grado de riesgo de tipo peligroso en la circulación, de peatones y ciclistas (transmitido también a otros usuarios como los conductores de vehículos), por cuanto no posee condiciones no características físicas, geométricas mínimas (no existen), para su operación; más aun cuando en la actualidad a la vía se le está ejecutando un proyecto de rehabilitación en su estructura del pavimento y en su trazado geométrico, inversión justificada en proyecciones de crecimientos positivos de los volúmenes vehiculares en el futuro (corto y mediano plazo), lo que nos indica clara y puntualmente condiciones y situaciones de mayor riesgo de peligro para los usuarios del sector.
Cabe destacar que el impacto que genera estos tipos de proyectos a los usuarios de la vía, tanto en la etapa de construcción como en la de operación es alto, por consiguiente dichos impactos junto con las obras de mitigación a estos impactos (obras de amoblamiento urbano) debieron haberse previsto y haber sido contemplados en la autorización de la Licencia Ambiental, por lo tanto, deberá hacerse revisión de la Licencia Ambiental otorgada para autorizar la construcción del proyecto de rehabilitación.” (fls. 155 a 157 – negrillas y mayúsculas sostenidas originales)
9.- De otro lado, obran en el expediente copia de distintos requerimientos de fechas días 19 de abril, 18, 24 y 28 de junio, y 13 de julio, todos de 2004, efectuados por la Inspección Tercera Municipal de Policía y Transito de Tunja, en los que, luego de constatarse la presencia de vehículos en zonas de espacio público (vehículos a los que se les hacen reparaciones), se advierte a los propietarios de los establecimientos de comercio de la Avenida Oriental que dicha ocupación está prohibida, indicándoles que la misma es sancionada por la ley. (fls. 56 a 104)
Los citados requerimientos fueron enviados al Tribunal en cumplimiento de lo ordenado en el auto de pruebas de 13 de enero de 2005. (fls. 49, 50, 54 y 55).
10.- Pues bien, en el anterior contexto fáctico y probatorio, encuentra la Sala que efectivamente se encuentra acreditado en el expediente la vulneración del derecho colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, como consecuencia del estacionamiento de vehículos sobre la zona de espacio público denominada ancho de zona o derecho de vía[1], los cuales están ubicados en dicha zona de manera permanente mientras son reparados, obstaculizando el libre transito de las peatones por la misma; no hay constancia alguna que los vehículos allí estacionados se encuentren en actividades de cargue y descargue de mercancía, la cual sí está autorizada por la ley.
No obstante lo anterior, debe señalarse que no está demostrado que los peatones tengan que usar necesariamente la calzada de la vía para su desplazamiento, pues en las fotografías se advierte que existe espacio para el paso de los mismos, lo cual de manera alguna justifica el estacionamiento de vehículos que obstaculizan el transito de los peatones.
En este sentido, se repite, es evidente la vulneración del derecho e interés colectivo al goce del espacio público y a la defensa de los bienes de uso público, situación ésta frente a la cual ha sido insuficiente la actuación del municipio demandado, quien se ha limitado a través de la Inspección Municipal de Policía y Transito a “requerir” a los propietarios de los establecimientos para que se abstengan de efectuar reparaciones de los vehículos en espacio público, sin hacer uso de las facultades sancionatorias que en esta materia contempla la Ley 769 de 2002, cuando se trata de estacionamiento de vehículos en zonas prohibidas.
En efecto, al respecto previene el artículo 127 de la citada ley, que la autoridad de tránsito, podrá bloquear o retirar con grúa o cualquier otro medio idóneo los vehículos que se encuentren estacionados irregularmente en zonas prohibidas, o bloqueando alguna vía pública o abandonados en áreas destinadas al espacio público, sin la presencia del conductor o responsable del vehículo; y que si este último se encuentra en el sitio, únicamente habrá lugar a la imposición del comparendo y a la orden de movilizar el vehículo[2].
La misma ley establece las sanciones a las infracciones de tránsito en el Título IV, Capítulo II, artículos 130 a 133. El artículo 131 en el literal C, dispone: “Será sancionado con multa equivalente a quince (15) salarios mínimos legales diarios vigentes, el conductor de un vehículo automotor que incurra en cualquiera de las siguientes infracciones”, y a continuación especifica varias conductas, dentro de las cuales está la de “Estacionar un vehículo en sitios prohibidos”.
En consecuencia, considera la Sala que es acertada la decisión del a quo contenida en el literal a) del numeral 3 de su parte resolutiva, consistente en emprender, a través de la Secretaría de Tránsito Municipal, una campaña de concientización y amonestación a los propietarios de establecimientos comerciales situados a ambos lados de la vía, de manera que en un plazo no mayor a quince (15) días, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, sean removidos la totalidad de los vehículos y avisos publicitarios que ocupan indebidamente el espacio público destinado a la circulación de peatones, so pena de las sanciones que la ley prevé.
11.- En relación con los demás ordenamientos contenidos en la parte resolutiva del fallo de primera instancia, en cambio, encuentra esta Corporación que no le asiste razón al a quo.
Al respecto, es preciso señalar que en la demanda se indicaron unos hechos precisos que, a juicio del actor, causan la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público y a la seguridad pública; tales hechos, se concretan básicamente en la ocupación de zonas de espacio público por parte de vehículos estacionados frente a establecimientos comerciales, que impiden el libre transito de los peatones, quienes, según las voces de la demanda, tienen que “realizar maniobras peligrosas al transitar por ese sector y exponer sus bienes e integridad física al correr el riesgo de algún accidente”.
Conforme quedó señalado, en el proceso se comprobó que existe una ocupación indebida del espacio público, no así el hecho de que esa ocupación obligue a que los peatones, exponiendo su integridad personal, deban desplazarse utilizando parte de la calzada de la vía pública vehicular.
De esta última circunstancia no da cuenta el informe técnico rendido por la Escuela de Transporte y Vías de la Universidad Tecnológica y Pedagógica de Colombia, cuyo contenido se transcribió en esta providencia, pues sus conclusiones apuntan a otros aspectos derivados del diseño y de las condiciones actuales de la infraestructura vial en la Avenida Oriental de Tunja la que, según la funcionaria de dicha Escuela, no es segura para el transito de los peatones; este informe, por demás, solo contiene las apreciaciones de la funcionaria que lo realizó, pero no se encuentra acompañado de los soportes documentales respectivos (normativa aplicable, estadísticas sobre volúmenes de transito vehicular, diseños de la vía, registro fotográfico, estudios técnicos sobre la necesidad de las obras de amoblamiento urbano recomendadas, etc.).
Ahora bien, considera la Sala que en el expediente no existen los elementos de prueba que conduzcan a ordenar al municipio demandado que formule y ejecute un Plan de Recuperación del Espacio Público en la Avenida Oriental, que incluya la instalación de elementos de amoblamiento urbano en el sector denunciado (andenes, bahías, puentes peatonales, ciclovías y bolardos), pues, ciertamente, no están determinadas técnicamente las áreas objeto de intervención, como tampoco con exactitud el tipo de obras requeridas.
Así mismo, debe repararse en el hecho de que, según lo señalado en el recurso de apelación por el municipio de Tunja, la Avenida Oriental, de la cual hace parte la zona de espacio público en la que se ordenan tales obras, es una vía de carácter nacional[3], cuya administración y manejo le fue entregado en concesión por el Instituto nacional de Vías – INVIAS al Departamento de Boyacá.
Por lo tanto, se repite, se revocará la orden contenida en los literales b y c) del numeral 3 de la parte resolutiva de la sentencia apelada, lo que no obsta, en todo caso, para exhortar al municipio de Tunja para que, en consenso con el Departamento de Boyacá, adelante un estudio técnico para determinar las condiciones actuales de seguridad de la Avenida Oriental de Tunja, con miras a que, de ser necesarias, se adelanten las obras respectivas en dicha vía.
12.- Finalmente, en cuanto se refiere al incentivo económico reconocido al actor por el Tribunal, la Sala considera que el mismo aunque se ajusta a los límites establecidos en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, no resulta acorde con la actividad desplegada por la demandante en el proceso, la importancia de los derechos objeto de protección y su trascendencia en la comunidad, y la oportunidad de su intervención para obtener el amparo de los mismos, criterios éstos que conforme a la sentencia C-459 de 2004 son los que debe ponderar el juez al momento de fijar dicho reconocimiento.
Por lo tanto, la Sala modificará el numeral 6º de la parte resolutiva del fallo apelado, en el sentido de señalar que el incentivo económico reconocido al demandante es de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, monto éste que sí se ajusta a los parámetros antes indicados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A:
PRIMERO: REVOCAR la orden contenida en los literales b y c) del numeral 3 de la parte resolutiva de la sentencia apelada.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral 6º de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, para fijar a favor del actor un incentivo económico equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, el cual debe ser pagado por el municipio demandado.
TERCERO: CONFIRMAR en lo demás el fallo apelado.
CUARTO: EXHORTAR al municipio de Tunja para que, en consenso con el Departamento de Boyacá, adelante un estudio técnico para determinar las condiciones actuales de seguridad de la Avenida Oriental de Tunja, con miras a que, de ser necesarias, se adelanten las obras respectivas en dicha vía.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 27 de septiembre de 2007.
MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidenta
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARCO ANTONIO VELILLA M.
Ausente con Excusa
[1] En el Manual de Diseño Geométrico de Carreteras para Colombia de 1998, del Instituto nacional de Vías, se define el ancho de zona o derecho de vía como “... la faja de terreno destinada a la construcción, mantenimiento, futuras ampliaciones de la vía si la demanda se transito así lo exige, servicios de seguridad, servicios auxiliares y desarrollo paisajístico.”.
[2] En el parágrafo 1º de esta disposición se establece que “Si el propietario del vehículo o el conductor se hace presente en el lugar en donde se ha cometido la infracción, la autoridad de tránsito impondrá el comparendo respectivo y no se procederá al traslado del vehículo a los patios.”
[3] Decreto 1735 de 2001.
Publicado Por: julio 21, 2015