25000-23-24-000-1999-0097-01(6796) Sección 1 2001 [Consejo de Estado]

EMBARQUE DE MERCANCÍAS - Presentación extemporánea por el transportador / REDUCCION DE LA SANCION POR ENTREGA EXTEMPORANEA DE DOCUMENTOS DE EMBARQUE - Procedencia ante allanamiento de la empresa transportadora

Por lo tanto, se puede apreciar en las copias de todos los manifiestos del primer grupo que los embarques fueron reportados con notoria extemporaneidad, de allí que en la primera de las resoluciones acusadas se advierta que “las fechas de entrega corresponden no a días, sino incluso a meses posteriores al embarque efectivo según lo acreditan los sellos y fechas de recepción de documentos impuestos por el Grupo de Exportaciones”. En consecuencia, la sentencia apelada resulta acorde con esta situación procesal sobre el particular. En cuanto al segundo punto de la controversia, la Sala estima que si bien la actora no hizo una manifestación expresa de aceptar los cargos por el segundo grupo de manifiestos, sí cabe inferir del texto de sus descargos (folios 57 a 60 del cuaderno anexo núm. 1) y del recurso de reconsideración que interpuso en la vía gubernativa (folios 86 a 89 cuaderno anexo núm. 1), que implícitamente sí los aceptó, toda vez que no los cuestionó en ambos eventos, como tampoco lo ha hecho dentro del proceso y, además, solicitó la rebaja pertinente en el monto de la multa, pues aunque lo hizo de manera subsidiaria y sin especificar manifiesto de carga o sobordo alguno, cabe entenderla dirigida a aquéllos. Si bien en el memorial de descargos la actora no fue lo suficientemente explícita y concreta  en relación con el punto, su total silencio ante la imputación por los hechos concernientes a dichos embarques y la expresa solicitud del citado beneficio, en la práctica tienen el mismo efecto del allanamiento, lo cual la Administración bien podía interpretar como tal. En consecuencia, se dan las circunstancias para que la actora se beneficie de la rebaja en cuestión, prevista en el artículo 2º, inciso tercero, del Decreto 1800 de 1994, de donde la sentencia se modificará en este punto, para en su lugar acceder a su pretensión en tal sentido, esto es, decretar la nulidad parcial del artículo segundo de la Resolución núm. 642-0008 de 1998, en cuanto no descontó de la multa el 30% de rebaja a que la actora tenía derecho por los citados manifiestos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente:  MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., veintisiete (27) de septiembre del dos mil uno (2001)

Radicación número: 25000-23-24-000-1999-0097-01(6796)

Actor: AEROVÍAS NACIONALES DE COLOMBIA S.A. - AVIANCA S.A.

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la  demandante contra la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2000 por la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual negó las súplicas de la demanda instaurada, en el proceso de la referencia.

I.- ANTECEDENTES

1. 1. LA DEMANDA

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la sociedad actora solicitó al tribunal a quo que accediera a las siguientes

1. 1. 1. Pretensiones

- Que declare la nulidad de los artículos segundo, tercero, cuarto y quinto de la Resolución núm. 642-0008 de 17 de abril de 1998, expedida por el Grupo de Definición Jurídica y Sanciones de la División de Liquidación de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá, D.C., por medio de la cual se le imponen multas por un total de once millones doscientos treinta y cuatro mil ochocientos siete pesos con cincuenta centavos ($11.234.807.50), nulidad que pide sea decretada así:

Primero, en cuanto a las multas correspondientes a los sobordos  números 9095, 9094, 8039, 8037, 7655, 7313 y 392 de las fechas que a cada uno se les señala, cuyo monto dice que asciende a la suma de $4.118.930.oo.

Segundo, en cuanto al 30% de las multas impuestas en relación con los manifiestos de carga números 8324, 8172, 7876, 7874, 7856, 7610, 7609, 7549, 7551, 611, 422 y 219, el cual afirma que equivale a la suma de $4.981.114.oo.

Por lo tanto, que la nulidad de la resolución demandada se declare hasta la suma de $9.100.044.oo, del total de la multa impuesta.

- Que declare la nulidad de la Resolución núm. 002062 de 3 de septiembre de 1998, expedida por la División Jurídica Aduanera de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá D.C., por medio de la cual se resuelve desfavorablemente el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución núm. 642-0008 del 17 de abril de 1998 y se agota la vía gubernativa.

Que, como consecuencia de lo anterior, si para el tiempo en que se termine este proceso la actora ha pagado efectivamente la suma total de la multa, condene a la demandada a pagarle a título de restablecimiento del derecho, por concepto de daño emergente, el monto de las sumas canceladas en exceso de $2.134.764.oo, más el valor correspondiente a la pérdida del poder adquisitivo del peso colombiano, así como las cantidades que correspondan a los intereses comerciales de los valores a que se condene a la Nación, desde la fecha del pago hasta el día en que se haga efectiva la devolución por parte de ésta.

I. 1. 2. Los hechos

La actora transportó unas mercancías en exportación y, en cumplimiento del Decreto 1144 de 1990 y la Resolución núm. 3492 de 1990, presentó al Grupo de Exportaciones 16 manifiestos de carga, respecto de los cuales el Jefe de dicho Grupo puso en conocimiento de la División de Fiscalización unas supuestas inconsistencias y la presentación extemporánea de algunos de ellos. Por tal razón, el 13 de noviembre de 1997 se le formuló pliego de cargos, a los que dio respuesta el 23 de diciembre siguiente.

Mediante Resolución núm. 642-0008 de 17 de abril de 1998, el Jefe del Grupo de Definición Jurídica y Sanciones de la División de Liquidación la exoneró parcialmente, pero en el artículo segundo la condenó a pagar una multa de $11.234.807.50, equivalente a cincuenta (50) gramos oro por cada uno de los embarques reportados extemporáneamente, decisión que impugnó mediante recurso de reconsideración, a su vez desatado mediante la Resolución núm. 002062 de 3 de septiembre de 1998, por la División Jurídica Aduanera, en el sentido de confirmar la decisión en todas sus partes, agotando de esta manera la vía gubernativa.

1. 1. 3. Normas violadas y concepto de la violación

La actora relaciona como infringidos los siguientes artículos:

- 262 del Decreto 2666 de 1984, modificado por el artículo 9 del Decreto 1144 de 1990, en concordancia con el artículo 6 del Constitución Política, porque los manifiestos motivo de la sanción fueron presentados a tiempo y no obstante la aduana, incurriendo en un error, impuso la multa, ya que no tuvo en cuenta la fecha de presentación inicial del respectivo manifiesto de carga, sino la fecha en que a éste se le hicieron correcciones o adiciones.

- 2, inciso tercero, del Decreto 1800 de 1994, porque la DIAN le impuso la multa sin concederle la rebaja del 30% para los manifiestos aludidos, a que tenía derecho según esa norma por haber aceptado los hechos en relación con los mismos, tal como se puede interpretar en la página 4 del memorial de descargos, al solicitar expresamente dicha rebaja, con lo cual implícitamente estaba diciendo que aceptaba los cargos.

II.- LA SENTENCIA RECURRIDA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, apoyándose en que no resultan válidos los argumentos de la demandante, toda vez que los manifiestos referidos fueron presentados después de vencido el término de las 48 horas siguientes a la salida efectiva del medio de transporte al exterior, de que habla el artículo 9º del Decreto 1144 de 1990, tal como surge del oficio enviado por la Jefe de Grupo de Exportaciones a la Jefe de Fiscalización de la Administración Especial de Operación Aduanera de Bogotá, D.C.

Niega que se haya sancionado a la actora dos veces por un mismo manifiesto de carga, ya que ésta no demostró que los manifiestos sean adiciones o correcciones de otros presentados inicialmente dentro del término legal, aunque coinciden con éstos en el número de vuelo y en algunos casos en la ciudad de destino, por cuanto este hecho no hace que se trate de una corrección o adición y ella no lo manifestó expresamente, como sí lo hizo respecto de otros manifiestos que fueron acogidos por la Administración, amén de que en varios manifiestos se amparan distintas mercancías y cantidades, al igual que existen documentos de exportación pertenecientes a personas diferentes.

En cuanto a la violación del artículo 2, inciso tercero, del Decreto 1800 de 1994, estima que el contribuyente no atendió el requisito de aceptar los hechos dentro del término para responder los cargos, puesto que controvirtió la existencia de las irregularidades relativas a los manifiestos de carga, de allí que considerara ajustada a derecho la decisión de negar el descuento del 30% de la multa.

De lo último se apartó uno de los miembros de la Sala a quo, por considerar que la actora sí se acogió al beneficio previsto en el artículo precitado, al solicitarlo de manera subsidiaria en la contestación del pliego de cargos, por lo cual ha debido accederse a esa petición.

III.- EL RECURSO DE APELACIÓN

El recurrente manifiesta que, en cuanto a la petición principal de la demanda, se remite al criterio de la Sala sobre las pruebas allegadas al proceso, pues la sentencia apelada considera que con ellas no se demuestran los hechos alegados y, en relación con la negación de la petición subsidiaria, considera que el tribunal adopta un enfoque formalista absoluto que desconoce, tal como se menciona en el salvamento de voto, que en todas las instancias su defendida dijo que si no se aceptaban sus razones de fondo se allanaba. Agrega que la tesis del a quo parecería ser la de que se requieren ciertas fórmulas sacramentales para someterse a un allanamiento o que si se opta por este mecanismo no es posible intentar demostrar que las razones de la Administración no son correctas. Advierte que si ésta hubiera accedido a la petición subsidiaria del allanamiento, el mismo se habría producido con todos sus efectos y el negocio habría terminado en ese momento.

IV.- EL TRÁMITE

En la presente instancia sólo se manifestó la entidad demandada, cuyo apoderado defiende la legalidad del acto acusado y señala que existe plena prueba del incumplimiento de la actora, atendiendo el artículo 262 del Decreto 2666 de 1984, modificado por el artículo 9 del Decreto 1144 de 1990, en concordancia con el artículo 5, numerales 5.1 y 5.2 de la Resolución núm. 3492 de 1990, cuyos plazos perentorios no fueron acatados por ella. Estima improcedente el allanamiento parcial que aduce en la demanda, siguiendo los lineamientos del artículo 2, inciso 3, del Decreto 1800 de 1994.

V.- EL CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO

En el presente asunto, el Agente del Ministerio Público no rindió concepto.

VI.- DECISION

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

1ª.- El hecho que originó la actuación administrativa y la consiguiente sanción objeto del sub lite, consiste en que la actora no reportó dentro del término señalado en el artículo 9 del Decreto 1144 de 1990, el embarque de las mercancías exportadas correspondientes a los sobordos o manifiestos de carga números 9095, 9094, 8039, 8037, 7655, 7313, 392 , 8324, 8172, 7876, 7874, 7856, 7610, 7609, 7549, 7551, 611, 422 y 219, además de los números 9059, 9079 y 7875 por los cuales fue exonerada.

2ª.- Por su parte, la demandante ha negado, en sede administrativa como en sede jurisdiccional, la extemporaneidad solamente en relación con los manifiestos números 9095, 9094, 8039, 8037, 7655, 7313 y 392, aduciendo que los reportó dentro del término y al efecto indicó en los descargos y en el recurso de reconsideración las respectivas fechas en que supuestamente lo hizo, mientras que ante esta jurisdicción sostiene que los manifiestos en que se basó la Administración son correcciones de los presentados oportunamente.

En relación con el reporte extemporáneo de los demás sobordos no hizo manifestación alguna, limitándose en la demanda y en el presente recurso a solicitar que se le reconozca el beneficio de la rebaja del 30% de la multa atinente a cada uno de ellos, prevista en el artículo 2 del Decreto 1800 de 1994, de donde la instancia se circunscribe a la impugnación de las multas por el primer grupo de manifiestos y al aludido beneficio en relación con el segundo grupo.

3ª.- Sobre lo primero, amén de que la actora no precisa las pruebas que acrediten su afirmación de que reportó dentro del plazo el embarque correspondiente a los manifiestos en mención, la Sala no observa en el expediente elemento alguno que así lo demuestre. Ni siquiera los oficios relativos a los manifiestos números 9094 y 9095, mediante los cuales se informan sendas correcciones a los mismos, acompañados de una copia del respectivo manifiesto, visibles a folios 18 a 23 del cuaderno anexo, puesto que no obra copia del manifiesto inicialmente presentado, que permita deducir que fueron reportados oportunamente.

Por lo tanto, se puede apreciar en las copias de todos los manifiestos del primer grupo que los embarques fueron reportados con notoria extemporaneidad, de allí que en la primera de las resoluciones acusadas se advierta que “las fechas de entrega corresponden no a días, sino incluso a meses posteriores al embarque efectivo según lo acreditan los sellos y fechas de recepción de documentos impuestos por el Grupo de Exportaciones” (folio 25 cuaderno principal). En consecuencia, la sentencia apelada resulta acorde con esta situación procesal sobre el particular.

4ª.- En cuanto al segundo punto de la controversia, la Sala estima que si bien la actora no hizo una manifestación expresa de aceptar los cargos por el segundo grupo de manifiestos, sí cabe inferir del texto de sus descargos (folios 57 a 60 del cuaderno anexo núm. 1) y del recurso de reconsideración que interpuso en la vía gubernativa (folios 86 a 89 cuaderno anexo núm. 1), que implícitamente sí los aceptó, toda vez que no los cuestionó en ambos eventos, como tampoco lo ha hecho dentro del proceso y, además, solicitó la rebaja pertinente en el monto de la multa, pues aunque lo hizo de manera subsidiaria y sin especificar manifiesto de carga o sobordo alguno, cabe entenderla dirigida a aquéllos. Si bien en el memorial de descargos la actora no fue lo suficientemente explícita y concreta  en relación con el punto, su total silencio ante la imputación por los hechos concernientes a dichos embarques y la expresa solicitud del citado beneficio, en la práctica tienen el mismo efecto del allanamiento, lo cual la Administración bien podía interpretar como tal. En consecuencia, se dan las circunstancias para que la actora se beneficie de la rebaja en cuestión, prevista en el artículo 2º, inciso tercero, del Decreto 1800 de 1994[1], de donde la sentencia se modificará en este punto, para en su lugar acceder a su pretensión en tal sentido, esto es, decretar la nulidad parcial del artículo segundo de la Resolución núm. 642-0008 de 1998, en cuanto no descontó de la multa el 30% de rebaja a que la actora tenía derecho por los citados manifiestos.

Para el efecto, ha de tenerse en cuenta que según la liquidación contenida en el pliego de cargos (folio 48 del cuaderno anexo núm. 1), las multas atinentes a los manifiestos objeto del allanamiento ascienden a la suma de $7.115.875.50, de donde aplicado el 30% arroja un valor de $2.134.766.50, que deberá devolver la entidad demandada, en el evento de que la actora hubiere pagado el total de la multa impuesta en el acto acusado, cifra que deberá ser ajustada desde la fecha de dicho pago hasta la de ejecutoria de esta sentencia, teniendo en cuenta el índice de precios al consumidor. En tal caso, la cantidad así liquidada devengará intereses, de conformidad con lo establecido en el artículo 177 del C.C.A.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

Primero.- MODIFICASE la sentencia apelada, proferida el 20 de septiembre de 2000 por la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así:

1. a) REVOCASE en cuanto negó todas las pretensiones de la demanda.

219. b) DECLARASE la nulidad parcial del artículo segundo de la Resolución núm. 642-0008 de 17 de abril de 1998, expedida por el Grupo de Definición Jurídica y Sanciones de la División de Liquidación de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá, D.C., y de la Resolución núm. 002062 de 3 de septiembre de 1998, expedida por la División Jurídica Aduanera de la misma Administración Especial, que la confirmó, en cuanto a la actora no se le descontó del total de las multas que le fueron impuestas, el 30% de las correspondientes a los manifiestos de carga números 8324, 8172, 7876, 7874, 7856, 7610, 7609, 7549, 7551, 611, 422 y 219.

7. c) En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, RECONOCESE a la sociedad AEROVIAS NACIONALES DE COLOMBIA S.A. - AVIANCA S.A. el descuento del 30% sobre la suma de $7.115.875.50, monto de las multas que le fueron impuestas por los referidos manifiestos, porcentaje equivalente a $2.134.762.50.

1. d) ORDENASE a la entidad demandada devolver a la actora este último valor, debidamente actualizado en la forma explicada en la parte motiva de esta providencia, en caso de que haya sido pagada la suma señalada en el artículo segundo de la Resolución núm. 642-0008 de 17 de abril de 1998, parcialmente anulado.

Segundo.- CONFIRMASE la sentencia apelada, en cuanto negó las demás pretensiones de la demanda.

Tercero.-

Reconócese al abogado Antonio Granados Cardona como apoderado judicial de la UAE - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, en los términos y para los fines del poder conferido que obra a folio 15 de este cuaderno.

Cuarto.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 27 de septiembre del 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO              CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

               Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA

[1] Según el inciso tercero del artículo 2º del Decreto 1800 de 1994, “Cuando el destinatario del pliego de cargos, dentro del término previsto para dar respuesta, acepte los hechos expuestos en el mismo, la sanción o multa que deba imponerse se reducirá en un treinta por ciento (30%) del monto establecido en la norma pertinente”.