ESTABLECIMIENTO COMERCIAL - Concepto / ESTABLECIMIENTO DE COMERCIO - Requisitos sobre usos del suelo / COOPERATIVAS - Son establecimientos de comercio

Por la Ley 232 de 1995, “(...) se dictan normas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales” definidos en el artículo 515 del Código de Comercio, entendiendo por éstos un conjunto de bienes organizados por el empresario para realizar los fines de la empresa.  El artículo 2º de la citada ley prevé que es obligatorio para el ejercicio del comercio,  que los establecimientos abiertos al público reúnan entre otros requisitos “(...) las normas referentes al uso del suelo (...), a su vez, el artículo 4º ibídem, establece el procedimiento y sanciones que se deben imponer a quienes incumplan los requisitos previstos en el artículo 2º, entre las que se encuentran el cierre definitivo del establecimiento de comercio (numeral 4).  Conforme a lo anterior, la Ley 232 de 1995 se aplica a los establecimientos comerciales, concepto en el que, como lo estimó el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá y lo acogió el Tribunal a quo, encaja la cooperativa actora, pues si bien es una entidad sin ánimo de lucro,  se encuentra organizada como empresa que se traduce en operaciones de ahorro y crédito, según se constató en la inspección ocular.  Entonces, el hecho de que las cooperativas sean personas jurídicas organizadas para realizar actividades sin ánimo de lucro, no significa que no sean establecimientos comerciales, pues, precisamente, la precitada ley contempla como regla de funcionamiento estar organizadas como empresa.

ESTABLECIMIENTO DE COMERCIO - Cierre definitivo por inobservancia de normas sobre usos del suelo / USOS DEL SUELO - Obligatoria observancia para los establecimientos de comercio / COOPERATIVAS - Cierre definitivo como establecimiento de comercio por ubicación en zona residencial

La Sala observa que la actuación administrativa que ordenó el cierre definitivo del establecimiento denominado CAJA NACIONAL DEL PROFESOR “CANAPRO”, se fundamentó en los artículos 4º de la Ley 232 de 1995, 515 del Código de Comercio, 1º del Decreto  676 de 1998 concordante con los Decretos 1210 de 1997 y 736 de 1996.  En estas condiciones, no cabe duda que la cooperativa actora, estaba en  la obligación de observar, entre otros requisitos, las normas sobre el uso del suelo, que no cumplía al funcionar con actividad de venta de servicios y funcionamiento de oficinas en un predio ubicado en la carrera 55B No.45-95,  Barrio el Salitre Greco de la ciudad de Bogota,  clasificado con Actividad Residencial Especial. Y según el Decreto 325 de 1992, “Por medio del cual se dictan disposiciones sobre los usos urbanos, las condiciones de su funcionamiento en los establecimientos, la clasificación de las actividades según los distintos grupos y clases de usos”, artículo 16, los servicios financieros y “similares” se clasifican en la clase IIA (Comercio Zonal  Menor Impacto), lo que significa que no está permitido en el predio mencionado, pues el comercio de cobertura zonal IIA, en que, se repite,  se ubica la cooperativa actora, es desarrollable únicamente en centros comerciales y cívicos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil uno (2001)

Radicación número: 25000-23-24-000-1999-0397-02(6117)

Actor: COOPERATIVA CASA NACIONAL DEL PROFESOR “CANAPRO”

Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 26 de octubre de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la demandante, contra la sentencia de 26 de octubre de 2000, proferida  por la Sección Primera - Subsección “B” - del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto denegó las pretensiones de la demanda.

I-. ANTECEDENTES

I.1-. LA COOPERATIVA CASA NACIONAL DEL PROFESOR “CANAPRO”, por conducto de apoderada judicial,  y en ejercicio de la acción  de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de  Cundinamarca, tendiente a que, mediante sentencia, se declare la nulidad de los siguientes  actos administrativos expedidos por la Alcaldía Local de Teusaquillo.

1) Acta de Inspección Ocular de 24 de septiembre de 1998, por la cual se ordenó el cierre definitivo del establecimiento Casa Nacional Profesor “CANAPRO”, decisión que según la misma se había ordenado en la Resolución núm.149 del 18 de mayo de 1998, originaria de la misma alcaldía.

2) De la Resolución aprobada mediante Acta 037 del 24 de diciembre de 1998 del Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá, mediante la cual se resuelve el recurso de apelación en que se confirma el acto dictado en diligencia de septiembre 24 de 1998.

3) De la Resolución de 12 de abril de 1999, por medio de la cual se niega la solicitud de caducidad propuesta por la demandante.

4) A título de restablecimiento del derecho, solicitó se disponga la apertura del establecimiento Casa Nacional del Profesor “CANAPRO” y se condene en abstracto a la demandada a reparar los daños causados.

I.2.- En apoyo de sus pretensiones la parte actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación:

I.2.1.- Estima que con la expedición de los actos acusados se violaron  los artículos 29 y 123, inciso segundo,  de la Constitución Política; 133 y 134 del Código de Procedimiento Civil; 16 del Decreto 325 de 1992; 52 del Decreto 736 de 1993 y 1º del Decreto 676 de 1998, por falsa motivación.

Afirma que la actuación acusada transgredió  las normas constitucionales citadas, porque carece de respaldo probatorio suficiente que amerite la drástica sanción que se le impuso, consistente en el cierre de la institución, sin tener en cuenta que su actividad no es comercial ni onerosa para sus afiliados.

A su juicio, los artículos 133 y 134 del Código de Procedimiento y 29 de la Carta se quebrantaron, porque,  no obstante,  haberse acreditado en el presente caso el extravió de aproximadamente 20 folios, no se llevó a cabo el procedimiento de reconstrucción por pérdida total o parcial. Al haberse omitido tal procedimiento se generó una nulidad procesal que impedía tomar la decisión de tomar el cierre definitivo.

Señala que la administración adoptó un procedimiento unilateral inadmisible que viola la garantía fundamental de la defensa y el debido proceso, al no haberse citado a la demandada para conocer el estado de la actuación adelantada en su contra y al no haberse atendido las garantías que la apoderada reclamó en la vía gubernativa. Que no era suficiente para confirmar la decisión, la diligencia de inspección ocular, porque no se surtieron nuevas pruebas para establecer con certeza la actividad de la cooperativa accionante.

Agrega que la violación de los artículos 16 del Decreto 325 de 1992, 52 del Decreto 736 de 1993 y 1º del Decreto 676 de 1998 por falsa motivación se configura, porque de la lectura detenida de los actos acusados se observa  que la sanción se apoya en que la actividad de la demandante  es de cooperativa que desarrollaba gestión comercial y de oficina.

Enfatiza en que su actividad carece de ánimo de lucro, pues no es comercial como mal lo entendió la administración para la aplicación de la sanción.
Concluye en que también se violaron las normas de los precitados decretos por interpretación errónea, lo que en su criterio amerita la nulidad de los actos demandados.

I.3.- La demanda fue notificada al Alcalde Mayor de Bogotá D.C., quien a través de apoderado, en defensa de la legalidad de las normas acusadas, controvirtió los cargos así:

Expresa que las resoluciones demandadas se profirieron teniendo en cuenta las pruebas recopiladas al igual que los lineamientos de la Constitución y el debido proceso.

Señala que por parte de la entidad se realizó inspección ocular en el predio donde se constató que funcionaba el establecimiento Casa Nacional del Profesor, y que el caso fue analizado por la alcaldía local de Teusaquillo, donde se determinó que la demandante infringió las normas sobre uso del suelo.

Expresa que tal como lo observó la alcaldía este establecimiento se encuentra ubicado en un área de actividad residencial especial con código número CRE 01 con base en el Decreto 1210 de diciembre 23 de 1997 donde los usos permitidos son como principal vivienda, usos complementarios comercio local IA y IB desarrollados en manzanas comerciales o centros cívicos y sobre vías públicas.

Manifiesta que se pudo constatar a través de informe técnico de planeación,  “que el predio objeto del análisis se encuentra localizado en un área de actividad residencial especial con tratamiento de conservación urbanística, según plancha No.26 a escala 1500 de plano oficial de zonificación y tratamiento del acuerdo 6 de 1990, identificado con el código CRE 01 4c (2-2) y reglamentado por los Decretos 736 de 1993, 1210 de 1997 y 676 de 1998”.

Observa que el Decreto 676 de 1998, artículo 1º, define los usos permitidos para el Polígono donde se localiza el predio en cuestión, según el cual los usos no contemplados se consideran prohibidos. Que, igualmente, el Decreto 325  de 1992, artículo 16, dispuso que el uso de cooperativas y oficinas se clasificará como comercio zonal clase IIA, el cual no está permitido en el predio sancionado.

Sostiene que tal como se pudo constatar en la inspección, en el inmueble ubicado en la carrera 55B No45-95 de esta ciudad, se desarrolla una actividad comercial de venta de servicios de cooperativa y funcionamiento de oficinas. Que si bien la cooperativa argumentó que la actividad que ejerce es sin ánimo de lucro, se maneja dinero y sus funciones son de ahorro y préstamo entre otras.

En su opinión, no se ha violado el derecho al trabajo o a la propiedad privada, ya que no se está impidiendo a la actora que realice sus actividades en otro sector en donde estén permitidas. Que el Consejo de Justicia estimó necesario decretar pruebas y lo hizo conforme al artículo 56 del Decreto Ley 01 de 1984.

Argumenta que la ley 232 de 1995, artículo 1º, establece que la ley es aplicable a los establecimientos de comercio que ya venían funcionando y no se puede tener en cuenta su violación como un principio de igualdad, ya que si en dicho sector existen establecimientos en las mismas condiciones del aquí mencionado se deben, aplicar las mismas sanciones, sin excusa.

II-. LA SENTENCIA RECURRIDA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probada la excepción de caducidad de la acción, y negó las pretensiones de la demanda, previas las siguientes consideraciones:

Precisó que la demandante es sujeto de la Ley 232 de 1995 en aplicación de los artículos 25 y 515 del Código de Comercio, porque según registro de inscripción en la Cámara de Comercio de Bogotá, es una entidad sin ánimo de lucro dedicada a la prestación de servicios. Que la cooperativa es de carácter privado y su calidad de entidad sin ánimo de lucro no significa que no pueda dedicarse a actividades de carácter comercial y de oficina, las que ejerce según se evidencia del desarrollo de su objeto social.

Manifiesta que el artículo 123, armónico con el artículo 29 de la Constitución Política, no resulta vulnerado ya que por parte de la Alcaldía Local de Teusaquillo se inició un proceso, que ante el extravío de unos folios se reconstruyó realizándose la diligencia de inspección ocular en la que se pudo constatar que la Casa Nacional del Profesor estaba incumpliendo las normas sobre uso del suelo, por lo que fue necesario que se ordenara el cierre definitivo de dicha cooperativa.

Expresa que la sanción impuesta tiene fundamento en los preceptos consagrados en la Ley 232 de 1995, artículo 2º,  atinente a los requisitos que deben reunir los establecimientos abiertos al público para el ejercicio del comercio;  el Decreto 2150 de 1995, artículo 47, en cuyo numeral 1, exige “Cumplir con todas las normas referentes al uso del suelo, intensidad auditiva, horario, ubicación y destinación expedida por autoridad competente del respectivo municipio.”; y el artículo 4º de la ley citada, sobre el procedimiento a seguir con quien no cumpla los requisitos previstos en el artículo 2º íb.

Aduce que del acervo probatorio allegado al expediente se puede concluir que el uso del suelo por parte del establecimiento Casa Nacional del Profesor “CANAPRO” corresponde a una vivienda destinada al ejercicio de venta de servicios de cooperativa y funcionamiento de oficinas.

Comparte el planteamiento de la parte demandada, al afirmar que en el caso en estudio para los propietarios era imposible cumplir el requisito  a que se refiere el literal a) del artículo 2º  de la Ley 232 de 1995, al estar ubicado su establecimiento en un sector residencial, por lo tanto, la facultad sancionatoria de la Administración fue  ejercida dentro de los parámetros fijados por la ley.

Considera que si bien los Decretos 325 de 1992 (Art. 16), 736 de 1993 (Art. 52), y 676 de 1998, (Art. 1º),  fijan algunos parámetros para el funcionamiento de establecimientos de acuerdo con los usos urbanos y su clasificación, tales normas no tienen los alcances que le atribuye la cooperativa accionante, pues, de conformidad con la primera norma, el uso de cooperativas y oficinas se puede clasificar como comercio zonal menor impacto clase IIA, que no está permitido en el predio sancionado.

A su juicio, el artículo 52 del Decreto 736 de 1993, por el cual se asignó y reglamentó el tratamiento especial de conservación urbanística en las áreas urbanas, hace referencia específica a los usos en zonas de categoría C1 y C2 que para el caso tampoco puede interpretarse a conveniencia de la actora. Además, en los usos compatibles se encuentra el comercio de cobertura zonal IIA, “desarrollable únicamente en manzanas comerciales o centros cívicos”, sin que se encuentre probado que el predio utilizado por la cooperativa CANAPRO hubiese estado ubicado en una manzana comercial o centro cívico, por lo cual no puede considerarse como compatible.

Concluye que lo establecido en el artículo 1º del Decreto 676 de 1998 que modificó el numeral 1 de la precitada norma y  definió los usos permitidos, en nada afecta lo referente al predio  en que desarrolla la actividad CANAPRO.

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO

La apoderada de la parte demandante expuso como fundamentos del recurso de apelación, los siguientes:

Que con base en la errónea calificación de Establecimiento Comercial la Alcaldía de Teusaquillo ordenó el cese de actividades de la cooperativa-actora obligándola a funcionar en otro sector (en calidad de arrendataria), sin tener en cuenta que CANAPRO funcionaba como cooperativa sin ánimo de lucro, con  objeto de servicio social a la comunidad.

Sostiene que CANAPRO, como entidad cooperativa sin ánimo de lucro, funcionaba en la Carrera 55B No.45-95 Barrio  Salitre el Greco, considerado por Planeación y los artículos 52 del Decreto 736 de 1993 y 1º del Decreto 736 de 1998, “subzona o eje de tratamiento residencial especial CRE-01.”

Que con base en dicho tratamiento quedaron demostrados en el proceso los siguientes hechos:

1998. a) Que el eje o subzona CRE-01 a más de permitir el comercio de cobertura zonal IA y IB, es compatible el comercio de cobertura zonal IIA por ser de menor impacto, según lo demuestra los artículos 16 del Decreto 325 de 1992 y 1º del Decreto 676 de 1998.

1. b) Que el artículo 16 del Decreto 325 de 1992 concordante con el artículo 52 del Decreto 325 de 1993 y artículo 1º del Decreto 676 de 1998, incluye la venta de servicios de menor impacto (IIA) en la subzona CRE-01 por ser compatibles, por lo tanto, debe entenderse que incluye los servicios sociales que presta CANAPRO.

1. c) Que a CANAPRO se le aplicó la Ley 232 de 1995 que rige para los establecimiento de comercio, pasando por alto que es “una entidad cooperativa sin ánimo de lucro cuyo objeto es la prestación de servicios sociales a la comunidad educativa.

1. d) Que la Alcaldía de Teusaquillo no demostró la calidad de establecimiento comercial de la cooperativa; mientras que ésta si probó, con el certificado de existencia y representación expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá, y con los testimonios de Pedro Nel Fontecha Sánchez, Mercedes Montes Alvarez y Carlos Manuel Salguedo que es una entidad sin ánimo de lucro, que no es establecimiento comercial y que su objeto social es la prestación de servicios a la comunidad educativa, actividad que de ninguna manera podría ocasionar impactos ambientales o de ruido ni mucho menos podría poner en peligro como lo asegura la apoderada de la Alcaldía, la seguridad del sector, máxime cuando la misma norma autoriza el funcionamiento de bancos y corporaciones financieras (...)”

Alega que el Tribunal, no obstante admitir que la actividad de la cooperativa según la norma es compatible, agrava su situación al considerar que se debió demostrar que estaba ubicada en una manzana o centro cívico como lo menciona la norma, cuando la Alcaldía no objetó la ubicación con respecto a la manzana o centro cívico, sino que la calificó como establecimiento comercial.

Argumenta que la apreciación del Tribunal al señalar que “(...) la cooperativa demandante es de carácter privado y su condición de entidad sin ánimo de lucro no implica que no pueda realizar actividades comerciales o de oficina” es aún más grave, porque desconoce el acerbo probatorio que demuestra que la actividad de CANAPRO es restringida a la prestación de servicios de cooperativa al profesorado, que no compra ni vende.

IV-. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La señora Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado en esta oportunidad procesal guardó silencio.

V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Partiendo de  los términos del recurso de apelación, la Sala debe determinar si la actuación administrativa originaria de la Alcaldía Local de Teusaquillo, que ordenó el cierre definitivo  del establecimiento CASA NACIONAL DEL PROFESOR “CANAPRO”, ubicado en la Carrera 55B # 45-95 de Bogotá, se ajusta a las normas sobre uso de suelo o no, ya que para la demandante, no se tuvo en cuenta que es una entidad sin ánimo de lucro y, que por ende, no es un establecimiento comercial.

La Sala observa que la actuación administrativa que ordenó el cierre definitivo del establecimiento denominado CAJA NACIONAL DEL PROFESOR “CANAPRO”, se fundamentó en los artículos 4º de la Ley 232 de 1995, 515 del Código de Comercio, 1º del Decreto  676 de 1998 concordante con los Decretos 1210 de 1997 y 736 de 1996.

Por la Ley 232 de 1995, “(...) se dictan normas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales” definidos en el artículo 515 del Código de Comercio, entendiendo por éstos un conjunto de bienes organizados por el empresario para realizar los fines de la empresa.

El artículo 2º de la citada ley prevé que es obligatorio para el ejercicio del comercio,  que los establecimientos abiertos al público reúnan entre otros requisitos “(...) las normas referentes al uso del suelo (...), a su vez, el artículo 4º ibídem, establece el procedimiento y sanciones que se deben imponer a quienes incumplan los requisitos previstos en el artículo 2º, entre las que se encuentran el cierre definitivo del establecimiento de comercio (numeral 4).

Conforme a lo anterior, la Ley 232 de 1995 se aplica a los establecimientos comerciales, concepto en el que, como lo estimó el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá y lo acogió el Tribunal a quo, encaja la cooperativa actora, pues si bien es una entidad sin ánimo de lucro,  se encuentra organizada como empresa y conforme a su objeto social realiza como  actividad “(...) la prestación de servicios a sus asociados en procura de dar soluciones a sus necesidades, proteger sus ingresos, contribuir a elevar el nivel de vida; en especial en lo económico, social y cultural(...)” que se traduce en operaciones de ahorro y crédito, según se constató en la inspección ocular.

Adicionalmente, conforme a la Ley 454 de 1998, “Por la cual se determina el marco conceptual que regula la economía solidaria (...)” las cooperativas tienen el carácter de organizaciones solidarias, personas jurídicas organizadas para realizar actividades sin ánimo de lucro, creadas con el objeto de producir, distribuir y consumir bienes y servicios para satisfacer las necesidades de sus miembros y al desarrollo de obras de servicio a la comunidad en general, observando en su funcionamiento, entre otras reglas, “Estar organizada como empresa que contemple en su objeto social, el ejercicio de una actividad socioeconómica, tendiente a satisfacer las necesidades de sus asociados y el desarrollo de obras de servicio comunitario”. (artículo 6°).

Entonces, el hecho de que las cooperativas sean personas jurídicas organizadas para realizar actividades sin ánimo de lucro, no significa que no sean establecimientos comerciales, pues, precisamente, la precitada ley contempla como regla de funcionamiento estar organizadas como empresa.

En estas condiciones, no cabe duda que la cooperativa actora, estaba en  la obligación de observar, entre otros requisitos, las normas sobre el uso del suelo, que no cumplía al funcionar con actividad de venta de servicios y funcionamiento de oficinas en un predio ubicado en la carrera 55B No.45-95,  Barrio el Salitre Greco de la ciudad de Bogota,  clasificado con Actividad Residencial Especial, identificado con el Código CRE-01 4C.

En efecto, según el artículo 1º del Decreto Número 676 del 3 de agosto de 1998, el numeral 1º del artículo 52 del Decreto 736 de 1993, quedó así:

“Subzona o eje residencial (CRE-01)

PRINCIPAL:

Uso de vivienda.

Desarrollable en la totalidad de la subzona o eje de tratamiento.

Edificaciones:

Unifamiliares, bifamiliares, trifamiliares y multifamiliares, en obra nueva, adecuaciones, modificaciones o ampliaciones.

COMPLEMENTARIOS

1. a) Comercio de cobertura local IA- y IB, Desarrollable únicamente en manzanas comerciales o centros cívicos.
2. b) Institucional Local (clase I), exceptuándose los usos asistenciales y de culto señalados en el artículo 310 del Acuerdo 6 de 1990. Desarrollable en la totalidad de la subzona o eje de tratamiento.

(...)

COMPATIBLES

Comercio de cobertura Zonal IIA, desarrollable únicamente en manzanas comerciales o centros cívicos. Estaciones de servicio de llenado, se permiten únicamente sobre vías arterias del plan vial, previo concepto del D.A.P.D. y demás entidades competentes”.

Y según el Decreto 325 de 1992, “Por medio del cual se dictan disposiciones sobre los usos urbanos, las condiciones de su funcionamiento en los establecimientos, la clasificación de las actividades según los distintos grupos y clases de usos”, artículo 16, los servicios financieros y “similares” se clasifican en la clase IIA (Comercio Zonal  Menor Impacto), lo que significa que no está permitido en el predio mencionado, pues el comercio de cobertura zonal IIA, en que,  se repite,  se ubica la cooperativa actora, es desarrollable únicamente en centros comerciales y cívicos.

Por ende, la Sala también comparte la argumentación del a quo, al señalar que las normas antes citadas no tienen el alcance que la actora pretende darles, pues, se repite, si bien los servicios financieros y “similares” se clasifican en la clase IIA (Comercio Zonal Menor Impacto), que es compatible con el uso principal (Residencial), están limitados a que se desarrollen en manzanas comerciales o centros cívicos, que no es el caso de la Cooperativa actora, pues ésta funcionaba en un predio de uso residencial.

Así las cosas, el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la actora no tiene vocación de prosperidad, pues los actos acusados se ciñen a las normas que le sirvieron de fundamento.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A

CONFÍRMASE la sentencia de 22 de octubre  de 2000, proferida por la Sección Primera - Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, objeto del recurso de apelación.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala de Decisión en la sesión del día 29 de noviembre de 2001.

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO      CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

        Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO     MANUEL S. URUETA AYOLA