COMISION NACIONAL DE REGALIAS / REGALIAS - Su liquidación y distribución por transporte en la explotación de hidrocarburos constituye prestación periódica / PRESTACIONES PERIÓDICAS - Lo son las que liquidan y distribuyen regalías por explotación de hidrocarburos / CADUCIDAD DE LA ACCION - No opera cuando se trata de prestaciones periódicas cuya acción puede intentarse en cualquier tiempo /  PRESTACIONES PERIÓDICAS - No opera caducidad de la acción

Los actos demandados son, de una parte, las resoluciones 8-2039 de 23 de octubre de 1998 y 8-0127 de 18 de enero de 1999, ambas de la Comisión Nacional de Regalías, por las cuales se establece una distribución de participaciones en regalías, y, de otra parte, las liquidaciones de regalías que debe hacer el Ministerio de Minas y Energía, para hacer efectiva tal distribución. Así las cosas, la efectividad de este derecho implica el pago de una prestación económica que debe realizarse periódicamente, por consiguiente vale decir que las resoluciones acusadas reconocen prestaciones periódicas, de donde les es aplicable la regla prevista en el artículo 136 numeral 2 del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, respecto de este tipo de actos, en el sentido de que pueden ser demandados en cualquier tiempo. En este caso, como se dijo, igual que sucede en las prestaciones periódicas laborales, se trata de un derecho reconocido por una sola vez pero de manera permanente, para ser satisfecho mediante prestaciones periódicas, mientras se transporte petróleo por el territorio en mención. En consecuencia, haciendo una interpretación razonable de la citada norma, las resoluciones acusadas pueden ser demandadas en cualquier tiempo por quien tenga interés en ellas, con la salvedad de que no habrá lugar a recuperar  los pagos hechos a terceros de buena fe. En lo atinente a las liquidaciones impugnadas, se tiene que la caducidad de la acción es uno de los puntos cuestionados en la demanda, en la medida de que se alega la falta de notificación de los actos respectivos a las partes interesadas, de donde se infiere que la caducidad no pudo operar respecto de los mismos. Sobre el particular, en el expediente no hay evidencia que de entrada demuestre lo contrario, por consiguiente, como está señalado en la jurisprudencia, constituye un aspecto de la litis que se debe resolver en la sentencia. En conclusión, se revocará la decisión que es objeto de apelación, para en su lugar disponer que el Tribunal a quo decida la admisión de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

            SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., ocho (8) de marzo del dos mil uno (2001)

Radicación número: 25000-23-24-000-1999-0423-01(6831)

Actor: MUNICIPIO DE PUERTO ESCONDIDO Y OTROS

Referencia: APELACION INTERLOCUTORIO

Se decide el recurso de apelación presentado contra el auto de 11 de mayo de 2000, proferido por la Sección Primera Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto rechazó por caducidad de la acción la solicitud presentada por los municipios de Moñitos y San Bernardo del Viento, para que se les tengan como litisconsortes facultativos por activa en el proceso referenciado, promovido en acción de nulidad y  restablecimiento del derecho.

I.- ANTECEDENTES

1. Los municipios de San Antero y Tolú, el 1º de diciembre y 30 de septiembre de 1997, respectivamente, solicitaron a la Comisión Nacional de Regalías el reconocimiento y liquidación de las participaciones en regalías causadas por la exportación de hidrocarburos por sus respectivos territorios.

De otro lado, los municipios de  Moñitos y San Bernardo del Viento, entre otros, del departamento de Córdoba, solicitaron ante la misma Comisión que entre Tolú y San Antero se distribuyera en partes iguales solamente el 35% de las regalías generadas por el transporte de hidrocarburos para exportación por la TLU2, y el porcentaje restante se distribuyera de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 29 de la Ley 141 de 1994.

Las anteriores solicitudes fueron resueltas en la resolución 8 – 2039 de 23 de octubre de 1998, en el sentido de distribuir el total de las regalías antes citadas, en un cincuenta por ciento (50%) para el municipio de San Antero, y el restante cincuenta por ciento (50%)  entre el mismo municipio y el de Tolú, con base en la capacidad de almacenamiento efectivamente utilizada en cada uno de ellos.

Los municipios de Moñitos y San Bernardo del Viento, junto con los demás que los acompañaron en la solicitud antes referida, interpusieron recurso de reposición contra la anterior resolución, que les fue decidido con resolución 9 – 0127 de 18 de enero de 1999, en la cual les fue negado el recurso y se les señaló que la distribución de las participaciones en regalías y compensaciones causadas por la exportación de hidrocarburos a través de la TLU 2 se ceñirá a lo establecido en la Resolución 8 2039 de 23 de octubre de 1998, y se aplicará desde el 1 de julio de 1998 y hacia el futuro.

El Ministerio de Minas y Energía hace constar que esta resolución quedó notificada el 25 de noviembre de 1998, fecha en la cual dice que se desfijó el edicto correspondiente, y publicada el 3 de noviembre de 1998 en el Diario Oficial 43.419 de 26 de febrero de 1999.

2. El 22 de junio de 1999, los municipios de Puerto Escondido, los Córdobas, Canalete y Puerto Libertador, todos del departamento de Córdoba, en uso de la acción establecida en el artículo 85 del C.C.A., presentaron demanda para que se declare la nulidad del artículo segundo de la Resolución 8-2039 de 23 de octubre de 1998, adicionado por el artículo segundo de la Resolución 8-0127 de 18 de enero de 1999, ambas de la Comisión Nacional de Regalías; por no haber reconocido el derecho de los municipios del área de influencia de que trata el parágrafo 1º del artículo 29 de la Ley 141 de 1994, a participar en la totalidad de las regalías que se causen por el transporte y exportación de hidrocarburo a través del nuevo terminal petrolero de Coveñas o monoboya TLU2.

Como restablecimiento del derecho solicitan que se les reconozcan a cada uno los porcentajes que a su juicio les corresponden sobre las regalías liquidadas entre febrero de 1997 y marzo de 1999; así como sobre las sumas que se liquiden y giren a partir de abril de 1999 con fundamento en las resoluciones impugnadas, y que se produzcan hasta el momento del fallo.

3. En memorial presentado el 1 de septiembre de 1999 (folios 237 a 262), la misma profesional del derecho, actuando ahora en representación de los municipios de Moñitos y San Bernardo del Viento, Córdoba, pide que se les tenga a éstos como litis consortes facultativos por activa, para que en la sentencia de fondo se les reconozca el derecho a participar – en los términos del parágrafo 1º del artículo 29 de la Ley 141 de 1994 – en las regalías liquidadas al municipio de San Antero (Córdoba) por el Ministerio de Minas y Energía y giradas por la Empresa Colombiana de Petróleos, ECOPETROL, en aplicación de la distribución establecida por la Comisión Nacional de Regalías en la resolución 8-2039 de 23 de octubre de 1998, confirmada por la resolución 8-0127 de 18 de enero de 1999.

Para el efecto hace las peticiones que concierne a los municipios citados, así:

Que se declaren parcialmente nulas las citadas resoluciones  8-2039 de 23 de octubre de 1998  y 8-0127 de 18 de enero de 1999, expedidas por la COMISION NACIONAL DE REGALIAS, así como las liquidaciones de regalías que practique el Ministerio de Minas y Energía con fundamento en ellas, en cuanto no reconocen el derecho de los referidos municipios a participar en las regalías del municipio de San Antero, Córdoba.

Que como restablecimiento del derecho se ordene el reconocimiento de la legitimación de los mismos a participar del 1.75% para cada uno de ellos, de las sumas que han sido giradas al municipio de San Antero, y que por el periodo entre febrero y marzo de 1999 ascendieron a DIECIOCHO MIL CATORCE MILLONES CUATROCIENTOS VEINTITRÉS MIL OCHENTA Y SEIS PESOS ($ 18.014.423.086); así como sobre las sumas que se liquiden y giren a partir de abril de 1999 con fundamento en las resoluciones impugnadas y que se produzcan hasta el momento del fallo o hasta tanto sean modificadas las resoluciones de la Comisión Nacional de Regalías. Del 1.75% para cada uno, de los $ 8.418.011.013 que se giraron al municipio de Tolú por las regalías liquidadas entre febrero de 1997 y junio de 1998, más los rendimientos financieros que les correspondan.

La peticionaria aclara que las liquidaciones efectuadas por el Ministerio de Minas y Energía no han sido objeto de notificación, ni aquél ha compulsado las copias solicitadas, y que los rendimientos financieros reconocidos en el artículo 4º de la resolución 8-2039 de 23 de octubre de 1998, que debían ser girados en un plazo de 30 días a partir de que ECOPETROL recibiera del Ministerio la liquidación de las regalías, no han sido hecho efectivos hasta la fecha.

II. EL AUTO RECURRIDO

El a quo estimó que a los municipios de Moñitos y San Bernardo del Viento les precluyó su oportunidad para demandar, por no haber ejercido en tiempo la acción correspondiente, la cual pudieron iniciar desde el 18 de marzo de 1999, según constancia de notificación de la resolución 8 0127 - quedando así agotada la vía gubernativa -, hasta el 18 de julio del mismo año, conforme a lo dispuesto en el inciso 7 (sic) del artículo 136 del C.C.A., modificado por el 44 de la Ley 446 de 1998, que estableció un término perentorio de cuatro (4) meses para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contados a partir del día siguiente al momento en que el demandante tiene conocimiento del respectivo acto a través de cualesquiera de los medios señalados por la norma (publicación, notificación, comunicación, ejecución), independientemente de que el accionante fuese una persona de derecho público o de derecho privado, hasta aquél en que se presenta la demanda. Además, aclaró que contrario a lo sostenido por los solicitantes, los actos demandados no reconocen prestaciones periódicas que por ello puedan demandarse en cualquier tiempo. En consecuencia, rechazó la solicitud de reconocimiento como litisconsortes por activos en este proceso.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN

La apoderada de los peticionarios apeló la anterior decisión con el argumento de que de la sola petición de la demanda se infiere que la Resolución 8 – 2039 de 23 de octubre de 1998 reconoce unas prestaciones económicas, que se concretan periódicamente con las liquidaciones que mensualmente practica el Ministerio de Minas y Energía y con los posteriores pagos que efectúa ECOPETROL, es decir, se trata de prestaciones económicas periódicas, por lo tanto, las resoluciones respectivas se pueden demandar en cualquier tiempo por los interesados. Cuestión distinta es que los actos de liquidación sí estén sujetos a término de caducidad para demandarlos, los cuales, por lo demás, no han sido notificados  ni comunicados por la Comisión de Nacional de Regalías a los interesados.

Pone de presente que el 13 de mayo  de 1999 fue que se efectuó el pago de las regalías aludidas, de modo que los entes territoriales interesados apenas se vinieron a enterar en esta fecha del monto global de la primera liquidación, en consecuencia podría considerarse que el término de caducidad para el primer acto de liquidación de las regalías empezó a correr desde la misma. Por tanto, la demanda presentada el 1 de septiembre del mismo año, a nombre de los municipios de Moñitos y San Bernardo del Viento, lo fue oportunamente.

En relación con el punto, la memorialista cita el auto de sala Unitaria de esta Sección, de 8 de junio de 1999, expediente 9642, Consejera Ponente, doctora Olga Inés Navarrete Barrero, en el cual se consideró que el tema de la periodicidad de las prestaciones anotadas amerita resolverse en el fondo del asunto, puesto que aunque la caducidad  es un aspecto trascendental en el examen preliminar de la demanda, no es menos cierto que debe ser objeto de la sentencia cuando quiera que el libelo se refiere al mismo como punto de controversia; y que sólo cuando la caducidad aparezca en forma clara e indiscutible podrá estudiarse y declararse en el primer auto. De lo contrario debe dejarse para la decisión final.

1. IV. LAS CONSIDERACIONES

El recurso de apelación se reduce a impugnar la decisión del a quo en cuanto a la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, intentada por los municipios de Moñitos y San Bernardo del Viento como litis consortes facultativos, contra los actos atrás relacionados, bajo el argumento de que se está ante actos que reconocen prestaciones periódicas y que por lo mismo no están sujetos  a dicha caducidad.

Los actos demandados son, de una parte, las resoluciones 8-2039 de 23 de octubre de 1998 y 8-0127 de 18 de enero de 1999, ambas de la Comisión Nacional de Regalías, por las cuales se establece una distribución de participaciones en regalías, y, de otra parte, las liquidaciones de regalías que debe hacer el Ministerio de Minas y Energía, para hacer efectiva tal distribución.

Las citadas resoluciones se expidieron como resultado de una actuación administrativa iniciada en ejercicio del derecho de petición en interés particular, en la cual los municipios apelantes intervinieron como terceros interesados en el asunto, y  mediante las mismas se reconoció, por una sola vez y de manera permanente, el derecho reclamado en la petición que les dio origen, pudiéndose observar que se trata de un derecho cuya prestación deberá ser liquidada periódicamente, mientras se den las circunstancias que le sirven de causa, esto es, el transporte de petróleo por el territorio de los municipios a quienes se les reconoció tal derecho, según lo dispone el artículo 1º del Decreto 625 de 28 de marzo de 1996, que en lo que interesa al caso, dice:

“El Ministerio de Minas y Energía elaborará mensualmente liquidaciones provisionales de las regalías y compensaciones monetarias que, de conformidad con la legislación vigente, se causen por la explotación de hidrocarburos de propiedad nacional, así como de las participaciones que en éstas correspondan al Fondo Nacional de Regalías y a los departamentos y municipios con derechos sobre las mismas.

(...)

“Las liquidaciones definitivas las efectuará el Ministerio trimestralmente. (...)”

Así las cosas, la efectividad de este derecho implica el pago de una prestación económica que debe realizarse periódicamente, por consiguiente vale decir que las resoluciones acusadas reconocen prestaciones periódicas, de donde les es aplicable la regla prevista en el artículo 136 numeral 2 del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, respecto de este tipo de actos, en el sentido de que pueden ser demandados en cualquier tiempo.

La presente situación es distinta a las examinadas por la Sala con ocasión de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, relacionadas con las participaciones de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación que se reconocen año por año, puesto que en éstas se ha establecido que el reconocimiento de dichas participaciones se hace cada vez y por año mediante sendos actos administrativos.

Si bien la Sala ha considerado que el concepto de “prestaciones periódicas” a que se refería el inciso tercero, hoy numeral 2, del artículo 136 del C.C.A., se limita a aquéllas de contenido laboral, lo cierto es que frente a una situación igual a éstas, en las cuales se reconoce un derecho por una sola vez para ser pagado periódicamente de manera indefinida mientras se den las circunstancias que les sirven de fundamentos, v.g. una pensión de invalidez, no hay razón para dar un tratamiento distinto a la situación examinada. En este caso, como se dijo, igual que sucede en las prestaciones periódicas laborales, se trata de un derecho reconocido por una sola vez pero de manera permanente, para ser satisfecho mediante prestaciones periódicas, mientras se transporte petróleo por el territorio en mención. En consecuencia, haciendo una interpretación razonable de la citada norma, las resoluciones acusadas pueden ser demandadas en cualquier tiempo por quien tenga interés en ellas, con la salvedad de que no habrá lugar a recuperar  los pagos hechos a terceros de buena fe.

De otro lado, en lo atinente a las liquidaciones impugnadas, se tiene que la caducidad de la acción es uno de los puntos cuestionados en la demanda, en la medida de que se alega la falta de notificación de los actos respectivos a las partes interesadas, de donde se infiere que la caducidad no pudo operar respecto de los mismos. Sobre el particular, en el expediente no hay evidencia que de entrada demuestre lo contrario, por consiguiente, como está señalado en la jurisprudencia, constituye un aspecto de la litis que se debe resolver en la sentencia.

En conclusión, se revocará la decisión que es objeto de apelación, para en su lugar disponer que el Tribunal a quo decida la admisión de la demanda, dejando de lado lo relativo a la caducidad de la acción, por las razones atrás expuestas, para su examen en el momento de proferir el fallo.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE

REVOCASE el auto de 11 de mayo de 2000, proferido por  el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el presente asunto, para en su lugar disponer que proceda a proveer sobre la admisión de la demanda, sin consideración en este momento de la caducidad de la acción.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 8 de marzo del 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO            CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

               Presidenta

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO                      MANUEL S. URUETA AYOLA