LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Materias sometidas a su reserva; distribución de competencias; creación de Departamentos, regiones, áreas metropolitanas y entidades territoriales indígenas

 

Las materias sometidas a la reserva de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial: la Constitución no trata de manera sistemática en un solo artículo o capítulo el contenido general de la legislación orgánica territorial, sino en diferentes normas. Una primera enumeración de los asuntos reservados por el Constituyente para este tipo de leyes, es la siguiente: a) La asignación de competencias normativas a las entidades territoriales (C.P., art. 151); b) La distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (C.P., art. 288); c) El establecimiento de los requisitos para la formación de nuevos Departamentos (C.P. art. 297); d) El señalamiento de las condiciones para la conversión de una región en entidad territorial (C.P. art. 307); e) La determinación de las atribuciones, órganos de administración y recursos de las regiones, así como la de su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías, y la definición de los principios para la adopción de sus respectivos estatutos especiales (C.P., art. 307); f) La adopción de un régimen administrativo y fiscal especial para las áreas metropolitanas; el diseño de los mecanismos que garanticen la adecuada participación de las respectivas autoridades municipales en sus órganos de administración; y el señalamiento de la forma en que se habrán de convocar y realizar las consultas populares para decidir la vinculación de los municipios que las constituyen (C.P., art. 319); y g) La fijación de las condiciones para la conformación de las entidades territoriales indígenas (C.P., art. 329).

 

LEY ORGANICA - Reserva en materias específicas señalados por el constituyente / LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Interpretación restrictiva / INTERPRETACION RESTRICTIVA - Materias específicas sujetas a reserva de ley orgánica

 

La jurisprudencia constitucional tiene definido que la aprobación de leyes orgánicas constituye una excepción a la cláusula general de regulación normativa que el Congreso desarrolla expidiendo leyes cuyo proceso de formación se surte con las exigencias de quórum  ordinarias. En tal virtud, ha precisado que la reserva de ley orgánica exige una determinación específica en la Constitución Política, y sus alcances materiales son restrictivos en su interpretación. En otras palabras, sólo forman parte de la reserva de ley orgánica aquellas materias específica expresamente señaladas por el Constituyente, pues como esta clase de leyes condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, una interpretación amplia de esta reserva terminaría por despojar de sus atribuciones al legislador ordinario. Tanto es así que en sentencia C-432 de 2000 se sostuvo que «la duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario», por dos razones: (i) en observancia de la cláusula general de competencia de regulación normativa en favor del legislador; y (ii) porque las limitaciones propias de las leyes orgánicas constituyen un límite al proceso democrático. Por lo mismo, aquellas materias que no han sido objeto de señalamiento expreso por parte del Constituyente en el sentido de que deban tramitarse como leyes orgánicas, deberán entenderse sujetas a la competencia del Legislador ordinario. En conclusión: en virtud del principio democrático y de la correlativa cláusula general de competencia del legislador ordinario, las materias relacionadas con la organización territorial de la República que no estén entre los casos que se acaban de enumerar, no forman parte del núcleo temático reservado constitucionalmente a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y, por lo mismo, pueden ser desarrolladas por ley ordinaria.

 

AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES - Comporta atribución de competencias propias y la afirmación de derecho y poderes oponibles a nivel nacional / REPUBLICA UNITARIA - Armonización entre principios de unidad y autonomía / AUTONOMIA TERRITORIAL - Se concreta en poder de dirección administrativa

 

Colombia es una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales (artículo 1º CP). Estos principios constitutivos del Estado colombiano implican que las entidades territoriales tienen derechos y competencias propios que deben ser protegidos de las interferencias de otras entidades y, en especial de la Nación. La Corte Constitucional ha declarado contraria a la Constitución Política toda interpretación que restrinja el ámbito de autonomía que la Carta reconoce a las entidades territoriales. En sentencia C-284 de 1997,  precisó que la autonomía  comporta la atribución de competencias propias y la afirmación de derechos y poderes exigibles y oponibles a las autoridades de los niveles superiores del Estado. De modo que la autonomía que se reconoce a dichos entes debe adecuarse a los términos de la Constitución y de la ley; no puede, por tanto, el legislador dictar normas que restrinjan o lesionen el núcleo esencial de esta autonomía y las limitaciones que puede establecer deben ser las necesarias, proporcionadas a los hechos que les sirven de causa y a la finalidad que se persigue. Dijo la Corte: «La conciliación entre los principios de unidad y autonomía, ha de hacerse bajo el entendido (sic) de que según lo establece el artículo 287 de la Constitución, las entidades territoriales son titulares de poderes jurídicos, competencias y atribuciones que les pertenecen por sí mismas y que no devienen propiamente del traslado que se les haga de otros órganos estatales, para gestionar sus propios asuntos e intereses.. De esta suerte, aunque se reconoce la existencia de un ordenamiento superior, igualmente se afirma la competencia de dichas entidades para actuar dentro del espacio que según dicha autonomía se les reconoce.». En otra ocasión precisó: «4- El artículo 1º de la Carta reconoce la autonomía de las entidades territoriales como elemento integrante de una República unitaria y descentralizada. Esta Corte ha explicado que esta autonomía no se agota en la dirección política de las entidades territoriales sino que éstas deben además gestionar sus propios intereses, con lo cual se concreta en un poder de dirección administrativa (C.P. artículo 287). Igualmente, en numerosas oportunidades, esta Corte ha indicado que, en la medida en que Colombia es también una república unitaria (CP artículo 1º), es necesario armonizar los principios de unidad y autonomía, por medio del reconocimiento del manejo autónomo por los municipios y departamentos de los intereses locales, pero la aceptación de la supremacía del ordenamiento nacional. Este equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a través de limitaciones recíprocas. Así, la autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual  se reconoce la superioridad de las regulaciones del Estado unitario, pero esta normatividad (sic) nacional debe respetar el contenido esencial de la autonomía territorial, «que se constituye en el reducto mínimo que, en todo caso, debe ser respetado por el legislador». Este contenido esencial goza entonces de una garantía constitucional. De esa manera se afirman los intereses locales y se reconoce la supremacía de un ordenamiento superior con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario. Igualmente, esta Corte ha precisado que las entidades territoriales no sólo tienen competencias propias, que son de la esencia de su autonomía, sino que poseen derechos y poderes exigibles y oponibles a las autoridades de los niveles superiores, lo que indudablemente supone un cambio cualitativo en la concepción de estos entes.

 

MUNICIPIOS - Reglamentación de los usos del suelo en plan de ordenamiento territorial / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Objetivos / USOS DEL SUELO - Competencia del Concejo Municipal a través del POT: objetivos

 

La Constitución Política concibe el municipio como la célula básica y primaria del Estado colombiano. Según el artículo 311 ídem, es «la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado». Este principio, a su vez, se articula con el de eficiencia de la Administración, puesto que la autonomía territorial permite un mayor acercamiento entre la persona y la Administración Pública. El artículo 311 CP asigna a los  municipios la satisfacción de  las necesidades locales para lo cual deberá «prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.» En concordancia con las citadas disposiciones de la Constitución, el artículo 313 ibidem establece las funciones de los Concejos Municipales, entre ellas la de reglamentar los usos del suelo (num. 7º ). El artículo 41 de la Ley 152 de 1994 dispuso que los municipios, además de los planes de desarrollo, «contarán con un plan de ordenamiento que se regirá por las disposiciones especiales sobre la materia.» El Gobierno Nacional y los departamentos brindarán las orientaciones y apoyo técnico para la elaboración de los planes de ordenamiento territorial. Esta función está desarrollada en la Ley 388 de 1997, cuyos objetivos son, entre otros: i) el establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes; ii) promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes; iii) facilitar la ejecución de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la organización y la gestión municipales con la política urbana nacional, así como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de dicha política (artículo 1º).

 

PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Principios; instrumentos; definición

 

El ordenamiento del territorio se fundamenta en los siguientes principios: función social y ecológica de la propiedad; prevalencia del interés general sobre el particular, y distribución equitativa de las cargas y beneficios (artículo 2º Ley 388 de 1997). Según el Artículo 6º de esta ley, el ordenamiento del territorio municipal y distrital tiene por objeto complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante: i) La definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales. ii) El diseño y adopción de los instrumentos y procedimientos de gestión y actuación que permitan ejecutar actuaciones urbanas integrales y articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio municipal o distrital. iii) La definición de los programas y proyectos que concretan estos propósitos. Dispone la misma norma que el ordenamiento del territorio municipal y distrital se hará tomando en consideración las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales; deberá atender las condiciones de diversidad étnica y cultural, reconociendo el pluralismo y el respeto a la diferencia; e incorporará instrumentos que permitan regular las dinámicas de transformación territorial de manera que se optimice la utilización de los recursos naturales y humanos para el logro de condiciones de vida dignas para la población actual y las generaciones futuras. En los términos del artículo 9º de la Ley 388 de 1997 el Plan de Ordenamiento Territorial que los municipios y distritos deberán adoptar, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. El plan se define como «el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.»

 

PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Clases y denominación según población; componentes

 

Los planes de ordenamiento del territorio se denominarán: i) Planes de ordenamiento territorial:  Elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con población superior a los 100.000 habitantes; ii) Planes básicos de ordenamiento territorial: Elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes; Esquemas de ordenamiento territorial:  Elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes. Los planes de ordenamiento territorial deben contemplar tres (3) componentes: general, urbano y rural (Artículo 11); son obligatorios (Artículo 20), estarán vigentes mientras no sean revisados, y deben guardar armonía con el plan de desarrollo del municipio o distrito (Artículo 21). Debe destacarse que las citadas funciones de ordenamiento territorial en manos de los municipios y distritos están sometidas a la Constitución y a la ley, por tratarse de manifestaciones de la autonomía territorial dentro de un Estado unitario.

 

POT DE BOGOTA - Legalidad: Decreto 619 de 2000 / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Ejercicio autónomo del Municipio como atribución constitucional propia / REGLAMENTACION DE LOS USOS DEL SUELO - Ejercicio autónomo del Municipio como atribución constitucional propia

 

El artículo 151 CP que somete a reserva de Ley Orgánica «la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales» debe interpretarse  sistemática y teleológicamente con las demás normas constitucionales con que coexiste y  con sus desarrollos legales, pues su aplicación no puede aparejar desconocimiento  de otras instituciones de igual rango constitucional, como  es el ejercicio autónomo de las funciones de los municipios, entre las cuales está la de ordenamiento del territorio y de reglamentación de los usos del suelo. (CP arts. 311 y 313-7). Las competencias normativas que deben asignarse a las entidades territoriales por ley orgánica  no son las que a estas les compete ejercer como atribución  constitucional propia,  como  es el caso de la función de ordenamiento del territorio y de reglamentar los usos del suelo que  les confieren los artículos   287 y 313-7 CP. La interpretación contraria debe descartarse, pues conduciría a restringir el  reducto mínimo  de la autonomía de las entidades territoriales. El ordenamiento del  territorio es una atribución constitucional que no está sometida a reserva de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.  En tal virtud, la declaración de inexequibilidad  del artículo 7º de la Ley 388 de 1997 no enerva la competencia del Alcalde para expedir el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital de Bogotá,  pues se  trata de una atribución constitucional propia, no reservada a la Ley Orgánica  de Ordenamiento  Territorial de que trata el artículo 288 CP. El decreto cuestionado conserva plena validez pese a la declaración  de inexequibilidad del  artículo  7º  de la Ley 388 de 1997 pues  este no constituía su fuente formal o material de validez, y en cambio tiene fundamento en normas constitucionales y legales que mantienen su vigencia en el ordenamiento jurídico. El cargo no prospera.

 

COMPETENCIAS CONCURRENTES EN SERVICIOS PUBLICOS - Regulación normativa de los niveles  central regional y local / REPUBLICA UNITARIA - Principio de unidad jurídico política / SERVICIOS PUBLICOS - Competencias concurrentes

 

Una interpretación teleológica y sistemática de los anteriores principios constitucionales conduce a la Sala a afirmar que en el campo de los servicios públicos la Carta Política instituyó una competencia concurrente de regulación normativa a favor de los niveles central, regional y local, que por su alcance y radio de acción puede caracterizarse  así: A la ley le compete establecer por vía general el régimen jurídico de los servicios públicos, esto es, expedir el estatuto básico que defina sus parámetros generales y que regule sus demás aspectos estructurales (Arts. 150-23 y 365 C.N.). Es propio de los departamentos y municipios desarrollar la preceptiva legal por la vía del  ejercicio de su competencia de regulación normativa, con miras a satisfacer las necesidades locales, teniendo en cuenta las peculiaridades propias de su ámbito territorial. En otros términos, corresponde a las autoridades de estos niveles ejercer su competencia de regulación normativa para dar concreción y especificidad a la normación legal de modo que, con sujeción a sus parámetros, provean a la adecuada y eficiente prestación de los servicios públicos, según sean las características de las necesidades locales. Tales competencias concurrentes son nítida expresión de la articulación de los niveles a partir de los cuales se organiza el Estado.  De una parte, la ley, a través de su capacidad reguladora realiza la unidad jurídico-política de la República al fijar las condiciones aplicables por igual en todo el territorio nacional, sin que al hacerlo, desde luego, pueda cercenar o desconocer la facultad decisoria de que gozan las instancias regional y local, vale decir, la autonomía de estas para la gestión de sus propios intereses. De otro lado, las autoridades de los niveles departamental y municipal, al ejercer una facultad normativa complementaria y de desarrollo de la ley, singularizan y adaptan ese contenido normativo a las particulares condiciones de la unidad territorial, con lo cual expresan la diversidad, que se busca satisfacer con esta estructura institucional.

 

ESPECTRO ELECTROMAGNETICO - Definición; características; frecuencias; sujeto a gestión y control del Estado

 

Según el artículo 75 CP el «espectro electromagnético» es un bien público inenajenable e imprescriptible, sujeto a la gestión y control del Estado. Es uno de los componentes del territorio colombiano (C.P., art. 101), que pertenece a la Nación (C.P., art. 102). Los artículos 13 y 75 ídem garantizan a los operadores públicos y privados de los servicios de telecomunicaciones el derecho de acceso al uso del espectro electromagnético, en igualdad de oportunidades. El Estado debe permitir el acceso a todos los posibles interesados que reúnan las condiciones de idoneidad técnica, económica y financiera que permitan asegurar la óptima ejecución del objeto de la concesión que se pretende adjudicar. Por el aspecto técnico, el espectro electromagnético es una franja de espacio alrededor de la tierra a través de la cual se desplazan las ondas radioeléctricas que portan diversos mensajes sonoros o visuales. Su importancia radica en su aptitud para transportar información e imágenes a corta y larga distancia. También ha sido entendido como el conjunto de las frecuencias de radiación electromagnética. La Unión Internacional de Radiocomunicaciones (U.I.T.) define las frecuencias del espectro electromagnético usadas para los servicios de difusión, servicios móviles, de policía, bomberos, radioastronomía, meteorología y fijos como un concepto dinámico «pues a medida que avanza la tecnología se aumentan (o disminuyen) rangos de frecuencia utilizados en comunicaciones». Síguese que su noción «corresponde al estado de avance tecnológico». La jurisprudencia constitucional ha puesto de presente que el acceso al espectro electromagnético  no se rige por  libre iniciativa, en la medida en que, por tratarse de un bien público, la gestión del espectro está sujeta a una especial regulación por el Estado. Así mismo, el espectro electromagnético, como bien público inenajenable e imprescriptible, no se integra a la gestión patrimonial ni a la autonomía negocial de los particulares. Tampoco los particulares pueden adquirir su dominio mediante prescripción, pues así lo determinó el constituyente. El espectro electromagnético está sujeto a la gestión y control del Estado. Este tipo de intervención estatal «responde al ejercicio de la potestad del Estado para regular lo que está dentro de su territorio, garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso al uso del espectro electromagnético y evitar las prácticas monopolísticas». Siendo el espectro electromagnético elemento esencial para la prestación del servicio público de telecomunicaciones, el Estado ejerce una significativa intervención orientada a dar cumplimiento a sus fines y hacer realidad los principios superiores en los servicios públicos y garantizar su utilización racional, equitativa, eficaz y económica. El Estado debe intervenir con el fin de facilitar el acceso equitativo y la utilización racional de ese bien natural, garantizar la disponibilidad y la protección contra toda interferencia perjudicial de las frecuencias designadas para fines de socorro y seguridad, contribuir a la prevención y resolución de casos de interferencia perjudicial para la prestación del servicio de telecomunicaciones y facilitar el funcionamiento efectivo de todos los servicios de telecomunicaciones.

 

POT DE BOGOTA - Legalidad en materia de infraestructura de telecomunicaciones / SERVICIO PUBLICO DE TELECOMUNICACIONES - Legalidad de regulación en materia de infraestructura en POT de Bogotá / INFRAESTRUCTURA EN TELECOMUNICACIONES - POT de Bogotá / ANTENAS DE TELECOMUNICACIONES - POT de Bogotá: legalidad

 

Tanto la definición que de los componentes del  servicio de telecomunicaciones  hace el artículo 212 del Decreto 619 de 2000 como la determinación  de los objetivos de la intervención, que es el contenido normativo consignado en el artículo 213 ídem, deben interpretarse sistemáticamente con las demás disposiciones de la Ley 388 de 1997, y en particular con aquellas que establecen los  objetivos del ordenamiento territorial. Esa interpretación pone de manifiesto su exacto alcance, y evidencia que tanto la definición de los componentes del sistema de telecomunicaciones como los objetivos de la intervención de las autoridades municipales, tienen incidencia en el ordenamiento del suelo, atendida la circunstancia de que  los servicios de telecomunicaciones usan el suelo y el espacio público del Distrito Capital de Bogotá para  instalar o ubicar elementos de la infraestructura  requerida para comunicar y trasmitir señales, como son las antenas de telefonía, las torres y las redes de conducción, lo que explica que las  autoridades ejerzan las competencias de regulación normativa  para fijar elementos que condicionen la expedición  de  licencias de uso o las autorizaciones para la ocupación temporal del espacio público. De ahí que el parágrafo del artículo 213 ídem  disponga que respecto de la infraestructura de telecomunicaciones, el Departamento Administrativo de Medio Ambiente (DAMA), el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD) y los propietarios de antenas, concertarán un programa de desarrollo para el sector de las telecomunicaciones, que apunte a la centralización de las estructuras de telecomunicación de largo alcance, evitando su dispersión a través del sistema orográfico y congregando varios usuarios y tecnologías en no más de tres áreas dentro del sistema orográfico del Distrito Capital. De ninguna manera se podrán ubicar fragmentando o alterando relictos de vegetación nativa. Concluye la Sala que el contenido normativo de los artículos 212 y 213 del Decreto 619 de 2000 en materia de infraestructura del sistema de telecomunicaciones en nada interfiere o desconoce el ámbito material de la competencia  de formulación de la política del sector de telecomunicaciones, que compete al Presidente de la República, por conducto del Ministerio de Comunicaciones y de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones (CRT).

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

 

Bogotá D.C.,  veinte (20) de septiembre  de dos mil  siete  (2007)

 

Radicación número: 25000-23-24-000-2000-00644-01(8667)

 

Actor: CARLOS GERMAN NAVAS TALERO, LUCIA ORTIZ CORREDOR Y ALFONSO GOMEZ LUGO

 

Demandado: ALCALDE MAYOR DE BOGOTA

 

 

 

Referencia: APELACION SENTENCIAS - PROCESOS ACUMULADOS 2000-00644-01 Y 2002-90276-01(8667)

 

 

 

 

Se deciden los recursos de apelación interpuestos por los  actores contra la sentencia de 12 de septiembre de 2002 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probadas las excepciones y negó las súplicas de las demandas instauradas en ejercicio de la acción pública de nulidad contra el Decreto 619 de 2000 (28 de julio)  «por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para Santa Fé de Bogotá», expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá.

1. EXPEDIENTE 2000- 00644-01
2. LA DEMANDA

1.1.     El acto acusado

Se transcribe únicamente el encabezado del Decreto 619 de 2000, puesto que la acusación no recae sobre su contenido normativo.

 

«DECRETO 619 DE 2000 [1]

(julio 28 de 2000)

Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Fé de Bogotá, Distrito Capital,

 

El Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá D.C., en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas en los artículos 26 de la Ley 388 de 1997 y 29 del Decreto Reglamentario 879 de 1998 y,

CONSIDERANDO:

1. Que en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 388 de 1997, el Alcalde Mayor, a través del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, el 27 de mayo de 1998 inició el proceso de formulación del proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Fe de Bogotá D.C., para lo cual se adelantaron procesos de participación ciudadana, con el fin de recoger y evaluar las propuestas de la ciudadanía en general.
2. Que el día 27 de agosto de 1999, el Alcalde Mayor, a través de la Directora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, sometió a consideración del Concejo de Gobierno el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Fé de Bogotá D.C.
3. Que de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 6º del artículo 1º de la Ley 507 de 1999, el Alcalde Mayor, por intermedio del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, hizo entrega a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR y al Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente –DAMA, los días 17 y 22 de septiembre de 1999, respectivamente, el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital, a efectos de concertar con dichas autoridades los asuntos exclusivamente ambientales.
4. Que desde el inicio de la concertación del proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital con las autoridades ambientales, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital continuó con el proceso de participación ciudadana, para lo cual evaluó las opiniones de los gremios económicos y las agremiaciones profesionales, realizó convocatorias, foros, presentaciones públicas y teleconferencias para su discusión, expuso los documentos básicos del mismo en sitios accesibles a todos los interesados, recogió,  analizó y dio respuesta a las recomendaciones y observaciones presentadas por la ciudadanía en general y por las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias.
5. Que dentro del proceso de participación ciudadana, se efectuaron más de 305 exposiciones y reuniones de trabajo, participaron 889 instituciones privadas y públicas, los contenidos del plan se divulgaron a través de tres (3) teleconferencias, 44 boletines de prensa, 30 convocatorias de prensa a los diferentes eventos, 3 seminarios y foros internacionales, plegables y exposiciones permanentes e itinerantes del Plan y se realizaron y analizaron 500 encuestas. De igual manera, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital cuenta con una base de datos de 1510 propuestas analizadas y con el documento de valoración del concepto del Consejo Territorial de Planeación Distrital.
6. Que el día 2 de noviembre de 1999, el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR- y la Directora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, delegada para los efectos por el Alcalde Mayor, suscribieron el acta de concertación en relación con el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial, cuyos resultados fueron los siguientes:

 

Temas Concertados:

1. La Estructura Ecológica Principal;
2. El manejo integral de los residuos sólidos;
3. El marco regional para el ordenamiento territorial;
4. Los Cerros Orientales, acogiendo las normas contempladas en la Resolución Ejecutiva 76 de 1977, expedida por el Presidente de la República.
5. El documento Técnico de Soporte, con los ajustes correspondientes.

 

Temas no concertados:

1. a) La expansión urbana;
2. b) El perímetro urbano, respecto al corredor de la Autopista Norte;
3. c) La clasificación del suelo para determinadas áreas de protección:

humedales y rondas de ríos.

 

Temas excluidos del proceso de concertación:

1. a) Las competencias, jurisdicciones y trámites ambientales, en cuanto a la actividad minera, los residuos sólidos y el sistema de transporte masivo.
2. b) Las metas y plazos para la ejecución de los programas de tratamiento de las aguas residuales.

 

7. Que por medio de la Resolución No. 1869 del 2 de noviembre de 1999, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR declaró concluido el proceso de concertación del Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Fe de Bogotá D.C.
8. Que los días 8 de noviembre y 1 de diciembre de 1999, la Directora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital y el Director del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente –DAMA, suscribieron las actas de concertación Nos 1 y 2 respectivamente, en las cuales se declararon concertados los aspectos ambientales del proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial, comprendidos dentro del perímetro urbano del Distrito Capital.
9. Que el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente –DAMA mediante la Resolución No. 1748 del 10 de diciembre de 1999, declaró concertado y aprobado el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Fe de Bogotá D.C., en los aspectos exclusivamente ambientales comprendidos dentro del perímetro urbano.
10. Que en cumplimiento del parágrafo 6 del artículo 1 de la Ley 507 de 1999, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR envió el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital al Ministerio del Medio Ambiente, para que decidiera sobre los asuntos no concertados.
11. Que el Ministerio del Medio Ambiente, por medio de la Resolución 1153 del 15 de diciembre de 1999, notificada al Distrito Capital el día 22 de diciembre de 1999, estableció algunas decisiones respecto de los temas concertados, no concertados y de los excluidos del proceso de concertación, a saber:

Sobre los asuntos concertados, solicitó que:

1. a) Se hicieran algunas correcciones a la Estructura Ecológica Principal.
2. b) Indicó la necesidad de un manejo integral de los residuos sólidos, para lo cual exigió que se localizaran los terrenos para su disposición final y que se hiciera referencia expresa a la necesidad de su tratamiento, al igual que se establecieran previsiones para los problemas sanitarios y ambientales de los sitios ya copados que requieran un plan de manejo para su saneamiento y control.
3. c) De igual forma, solicitó incluir en los planos, las áreas reservadas de manera provisional para estos fines, hasta tanto se adoptara el Plan Maestro de Residuos Sólidos.
4. d) En cuanto al marco regional, consideró el Ministerio del Medio Ambiente que se debía ajustar el proyecto.
5. e) Respecto de los Cerros Orientales, el Ministerio del Medio Ambiente acogió lo concertado por el Distrito Capital y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR- en cuanto al manejo del área de Reserva Forestal Protectora, Bosque Oriental de Bogotá

 

En relación con los temas no concertados, dispuso lo siguiente:

 

1. a) Aprobó la expansión al sur del Distrito Capital, propuesta en el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Fe de Bogotá, en 1195 hectáreas.
2. b) En cuanto a la expansión del borde occidental, fue aprobada la zona localizada al sur del aeropuerto El Dorado”.
3. c) Respecto de la expansión del sector norte del borde occidental y del borde norte, el Ministerio del Medio Ambiente manifestó no tener suficientes argumentos técnicos, por lo cual aplazó la adopción de su decisión para el 1 de abril de 2000, e indicó que a los sectores norte de las piezas urbanas Ciudad Norte y de la pieza Borde Occidental, debía asignárseles la categoría de “áreas con régimen diferido”.
4. d) En relación con el aplazamiento de su decisión, el Ministerio del Medio Ambiente expresó que “El hecho de no tomar una decisión inmediata respecto del caso en cuestión, no implica desarticular el P.O.T., ni afecta, limita o impide la adopción de decisiones sobre otras áreas o temas de dicho plan”.
5. e) Referente a la decisión de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR de considerar el perímetro urbano de la Autopista Norte como área rural, el Ministerio desestimó las objeciones al respecto.
6. f) En cuanto al carácter de las áreas de protección dentro del perímetro urbano del Distrito Capital, el Ministerio del Medio Ambiente manifestó que las mismas no tienen las categorías de urbanas o rurales, puesto que éstas se predican solo respecto de la vocación del suelo y la Ley 388 de 1997 establece una categoría particular y genérica para las áreas protegidas.

 

Sobre los temas excluidos del proceso de concertación, el Ministerio del Medio Ambiente consideró:

1. a) Oportuno no haber tratado lo referente a las competencias y jurisdicciones correspondientes a las autoridades ambientales, por cuanto según la Ley 99 de 1993, no son objeto de acuerdo o concertación por ser normas de orden público.
2. b) En cuanto a los residuos sólidos, ratificó lo expresado anteriormente sobre localización de terrenos de disposición final y demás infraestructura necesaria.
3. c) Sobre el sistema de transporte masivo y el plan vial, consideró necesario que se incluyeran en el proyecto con mayor detalle.
4. d) En relación con el tratamiento de aguas residuales, expresó la necesidad de localizar y destinar los terrenos para el saneamiento básico.
5. Que teniendo en cuenta que el Ministerio del Medio Ambiente en su Resolución No. 1153 de 1999, manifestó que el hecho que esa entidad no tomara una decisión inmediata en relación con la expansión norte y nor-occidental de la ciudad no implicaba desarticular el Plan, ni afectaba, limitaba o impedía la adopción de decisiones sobre otras áreas o temas, el Distrito Capital, en cumplimiento del numeral 3 del artículo 24 de la Ley 388 de 1997, el 26 de enero de 2000 sometió a consideración del Consejo Territorial de Planeación Distrital el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Fe de Bogotá D.C.
6. Que el 15 de marzo de 2000 el Consejo Territorial de Planeación Distrital entregó al Alcalde Mayor (E) el concepto y las recomendaciones sobre el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Fe de Bogotá D.C., sometido a su consideración.
7. Que el Ministerio del Medio Ambiente, mediante la Resolución No. 327 del 31 de marzo de 2000, prorrogó por el término de treinta (30) días el plazo que se había concedido en la Resolución 1153 del 15 de diciembre de 1999, para adoptar su decisión respecto del borde norte y nor-occidental del Distrito Capital.
8. Que con el fin de que el Concejo Distrital contara con suficiente tiempo para adelantar el debate correspondiente, y teniendo en cuenta que mediante los Decretos Distritales 191 del 17 de marzo de 2000 y 269 del 6 de abril de 2000, esa Corporación se encontraba convocada a sesiones extraordinarias, para estudiar entre otros, el Proyecto del Plan de Ordenamiento Territorial, el Alcalde Mayor y la Directora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, en cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución 1153 de 1999, proferida por el Ministerio del Medio Ambiente, y en acatamiento de los artículos 25 de la Ley 388 de 1997 y 28 del Decreto 879 de 1998, el 7 de abril de 2000 radicaron en dicho Concejo, el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial, a efectos de iniciar la fase de aprobación.
9. Que el viernes 28 de abril del presente año, el Alcalde Mayor y la Directora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital radicaron en la secretaría del Concejo Distrital, una comunicación en la cual solicitaron a esa corporación que continuara el estudio y trámite del proyecto de acuerdo por el cual se adoptaba el Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Fe de Bogotá, D.C.
10. Que teniendo en cuenta las discusiones jurídicas suscitadas en la Comisión Primera Permanente del Concejo Distrital, Comisión del Plan de Desarrollo, sobre si se debía o no radicar nuevamente el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial, toda vez que el término de convocatoria de las sesiones extraordinarias se había terminado sin que se hubiera adoptado decisión alguna, y con el fin de propiciar un ambiente de consenso, el Alcalde Mayor de la ciudad y la Directora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, el 3 de mayo de 2000 radicaron por segunda vez ante el Concejo Distrital el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital.
11. Que el Ministerio del Medio Ambiente, mediante la Resolución No. 0475 del 17 de mayo de 2000, adoptó su decisión sobre las áreas denominadas borde norte y nor-occidental del proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital, para lo cual estableció:
12. a) Crear dos áreas de  expansión  urbana  denominadas  (AEU-1) y  (AEU-2), estableciendo las densidades para el desarrollo de las citadas áreas de expansión.
13. b) Crear dos áreas rurales denominadas (AR-1) y (AR-2).
14. Que teniendo en cuenta que el Ministerio del Medio Ambiente en su Resolución No. 1153 de 1999, manifestó que el hecho que esa entidad no tomara una decisión inmediata en relación con la expansión norte y nor-occidental de la ciudad no implicaba desarticular el Plan, ni afectaba, limitaba o impedía la adopción de decisiones sobre otras áreas o temas, el Distrito Capital, en cumplimiento del numeral 3 del artículo 24 de la Ley 388 de 1997, el 26 de enero de 2000 sometió a consideración del Consejo Territorial de Planeación Distrital el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Fe de Bogotá D.C.
15. Que el 15 de marzo de 2000 el Consejo Territorial de Planeación Distrital entregó al Alcalde Mayor (E) el concepto y las recomendaciones sobre el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Fe de Bogotá D.C., sometido a su consideración.
16. Que el Ministerio del Medio Ambiente, mediante la Resolución No. 327 del 31 de marzo de 2000, prorrogó por el término de treinta (30) días el plazo que se había concedido en la Resolución 1153 del 15 de diciembre de 1999, para adoptar su decisión respecto del borde norte y nor-occidental del Distrito Capital.
17. Que con el fin de que el Concejo Distrital contara con suficiente tiempo para adelantar el debate correspondiente, y teniendo en cuenta que mediante los Decretos Distritales 191 del 17 de marzo de 2000 y 269 del 6 de abril de 2000, esa Corporación se encontraba convocada a sesiones extraordinarias, para estudiar entre otros, el Proyecto del Plan de Ordenamiento Territorial, el Alcalde Mayor y la Directora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, en cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución 1153 de 1999, proferida por el Ministerio del Medio Ambiente, y en acatamiento de los artículos 25 de la Ley 388 de 1997 y 28 del Decreto 879 de 1998, el 7 de abril de 2000 radicaron en dicho Concejo, el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial, a efectos de iniciar la fase de aprobación.
18. Que el viernes 28 de abril del presente año, el Alcalde Mayor y la Directora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital radicaron en la secretaría del Concejo Distrital, una comunicación en la cual solicitaron a esa corporación que continuara el estudio y trámite del proyecto de acuerdo por el cual se adoptaba el Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Fe de Bogotá, D.C.
19. Que teniendo en cuenta las discusiones jurídicas suscitadas en la Comisión Primera Permanente del Concejo Distrital, Comisión del Plan de Desarrollo, sobre si se debía o no radicar nuevamente el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial, toda vez que el término de convocatoria de las sesiones extraordinarias se había terminado sin que se hubiera adoptado decisión alguna, y con el fin de propiciar un ambiente de consenso, el Alcalde Mayor de la ciudad y la Directora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, el 3 de mayo de 2000 radicaron por segunda vez ante el Concejo Distrital el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital.
20. Que el Ministerio del Medio Ambiente, mediante la Resolución No. 0475 del 17 de mayo de 2000, adoptó su decisión sobre las áreas denominadas borde norte y nor-occidental del proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital, para lo cual estableció:
21. a) Crear dos áreas de  expansión  urbana  denominadas  (AEU-1) y  (AEU-2), estableciendo las densidades para el desarrollo de las citadas áreas de expansión.
22. b) Crear dos áreas rurales denominadas (AR-1) y (AR-2).
23. c) Asignar el tratamiento de áreas protegidas a algunas zonas del sector norte y nor-occidental del Distrito Capital d) Ordenar a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR la declaratoria de la reserva forestal regional del norte.
24. e) Mantener para las áreas urbanas del corredor de la Autopista Norte y del sector de San Simón, las categorías de uso y manejo vigentes.
25. f) El ajuste por parte del Distrito Capital de los planes maestros de infraestructura vial arterial y de servicios públicos.
26. Que el Concejo Distrital, en cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 507 de 1999, celebró el día 19 de mayo de 2000 un cabildo abierto sobre el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial, en el cual hubo 135 inscritos y 98 participaciones, y que el día 26 de mayo de 2000 dicha corporación celebró una audiencia pública para dar respuesta a los participantes en el cabildo.
27. Que el Alcalde Mayor, el 25 de mayo del presente año, interpuso ante el Ministerio del Medio Ambiente recurso de reposición, para que se revocara en su totalidad lo dispuesto en la Resolución No. 0475 del 17 de mayo de 2000, sustentando el mismo con las siguientes razones:
28. a) La falta de competencia del Ministerio del Medio Ambiente para pronunciarse en razón de la oportunidad, toda vez que para la fecha en que adoptó su decisión sobre los sectores norte y nor-occidental de la ciudad -17 de mayo de 2000- ya había operado el silencio administrativo positivo en favor del Distrito Capital, en relación con la propuesta de expansión de los referidos sectores.
29. b) La falta de competencia del Ministerio del Medio Ambiente en razón de la materia, por cuanto dicha entidad, por virtud de la Ley 507 de 1999, solo podía pronunciarse respecto de los puntos no concertados entre el Distrito Capital y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca ―CAR. Además, no podía extender su decisión reglamentando los usos del suelo.
30. c) La falsa motivación de la Resolución en cuanto a las razones de tipo técnico.
31. Que con el fin de probar el acto administrativo presunto derivado del silencio administrativo positivo, por el no pronunciamiento del Ministerio del Medio Ambiente dentro del término previsto en el artículo 1. de la Ley 507 de 1999, el Alcalde Mayor, en calidad de representante legal del Distrito Capital, por medio de la Escritura Pública No. 1238 del 20 de junio de 2000, otorgada en la Notaría 46 del círculo de Santa Fe de Bogotá, protocolizó el referido silencio administrativo positivo.
32. Que las sesiones ordinarias del Concejo Distrital terminaban el día 9 de junio del presente año, y que era necesario que la mencionada corporación continuara con el estudio de diversos asuntos sometidos a su consideración, entre los cuales estaba la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Fe de Bogotá D.C., razón por la cual mediante el Decreto Distrital 438 de junio 8 de 2000 se convocó al Cabildo a sesiones extraordinarias durante el periodo comprendido entre el 10 y el 30 de junio de 2000.
33. Que con el fin de resolver los recursos de reposición interpuestos contra la Resolución 0475 de 2000, el Ministerio del Medio Ambiente, el 19 de junio del mismo año, celebró una audiencia pública, en la cual la Directora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital expuso al señor Ministro del Medio Ambiente, las razones por las cuales debía revocar su decisión.
34. Que teniendo en cuenta que los sesenta (60) días de que disponía el Concejo Distrital por virtud de los artículos 26 de la Ley 388 de 1997 y 29 del Decreto 879 de 1998, para que adoptara el Plan de Ordenamiento Territorial, vencían el 2 de julio de 2000,  y que las sesiones extraordinarias estaban convocadas hasta el día 30 de junio del presente año, por medio del Decreto Distrital 523 del 27 de junio de 2000 se prorrogaron nuevamente las sesiones extraordinarias hasta el día 12 de julio de 2000, para que la corporación se ocupara del estudio y trámite de los asuntos de que trataban los Decretos Distritales 438, 473 y 490 de 2000, entre los que figuraba la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Fe de Bogotá D.C.
35. Que el Ministerio del Medio Ambiente, mediante la Resolución No. 0621 del 28 de junio de 2000, resolvió el recurso de reposición presentado por el Distrito Capital, en la que determinó:
36. a) Confirmar su decisión respecto de las áreas de expansión, haciendo algunas modificaciones en relación con los límites de la “Parcelación el Jardín” (artículo primero de la parte resolutiva).
37. b) Ordenar a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR el establecimiento de las regulaciones necesarias para evitar y controlar los factores de deterioro ambiental que se puedan generar en los alrededores del Aeropuerto Guaymaral y para evitar que se generen desarrollos que conlleven cambios de uso del suelo.
38. c) Asignar la categoría de suelo rural a la Reserva Forestal Regional del Norte y confirmar su determinación, en el sentido de que corresponde a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR la declaratoria de la reserva. De igual manera, dispuso el Ministerio del Medio Ambiente que la misma reserva hará parte del Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital, y que en el Plan de Manejo que se expida para estas áreas, se determinarán sus linderos y las previsiones relativas a los usos y medidas de conservación y restauración.
39. d) Mantener los desarrollos residenciales e institucionales existentes de conformidad con las normas específicas mediante las cuales fueron aprobados, tanto en el área de la Reserva Forestal Regional del Norte, como en las demás áreas objeto de la Resolución.
40. e) Confirmar la orden impartida al Distrito Capital para que adecue el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial en lo referente a la prestación de los servicios públicos y a la infraestructura vial para las áreas de expansión autorizadas, de conformidad con lo ordenado en la Resolución citada.
41. f) Confirmar en todo lo demás la Resolución 0475 de 2000, expedida por el Ministerio del Medio Ambiente.
42. Que pese a que el Distrito Capital no comparte los argumentos ni las decisiones adoptadas por el Ministerio del Medio Ambiente y consignadas en las Resoluciones 0475 y 0621 de 2000, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 66 del CCA al estar agotada la vía gubernativa, tales actos administrativos son de obligatorio cumplimiento hasta tanto no sean suspendidos o anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
43. Que teniendo en cuenta que la Ley 546 de 1999 estableció el 30 de junio de 2000 como plazo máximo para que los municipios y distritos adoptaran los planes de ordenamiento territorial, y según lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 388 de 1997, cumplido el periodo de transición previsto en ésta para la adopción de los planes de ordenamiento, las autoridades competentes sólo podrán otorgar licencias de urbanismo y construcción una vez que dicho plan sea adoptado, es indispensable que el Distrito Capital adopte su Plan de Ordenamiento Territorial, toda vez que en la actualidad la expedición de licencias urbanísticas esta suspendida para la ciudad. 28. Que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 26 de la Ley 388 de 1997 y 29 del Decreto 879 de 1998, transcurridos 60 días desde la presentación del Proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial sin que el Concejo Municipal o Distrital adopten decisión alguna, el Alcalde puede adoptarlo mediante decreto.
44. Que el término de 60 días de que disponía el Concejo Distrital para adoptar el Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Fe de Bogotá D.C., contemplado en los artículos 26 de la Ley 388 de 1997 y 29 del Decreto 879 de 1998, venció el pasado 2 de julio de 2000, por lo cual el Alcalde Mayor está facultado legalmente para expedir dicho plan.
45. Que es indispensable la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital, radicado el 3 de mayo de 2000 en el Consejo Distrital. En consecuencia, este Plan debe ajustarse mediante acuerdo posterior complementario, para incluir lo relacionado con las zonas norte y nor-occidental de la ciudad, según lo decidido por el Ministerio del Medio Ambiente en la Resolución 0621 del 28 de junio de 2000, por las siguientes razones:
46. a) El vencimiento del término concedido por la Ley y la correspondiente imposibilidad de expedir licencias urbanísticas, por la ausencia del referido Plan;
47. b) El Distrito Capital no puede ajustar autónomamente el Plan de Ordenamiento Territorial acogiendo lo dispuesto por el Ministerio del Medio Ambiente para la zona norte y nor-occidental de la ciudad, por cuanto existen decisiones que exceden la competencia distrital, como lo son la declaratoria de la Reserva Forestal Regional del Norte y la expedición de las regulaciones para los alrededores del Aeropuerto de Guaymaral, las cuales corresponden a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR, según lo decidido en las Resoluciones 475 y 621 de 2000, expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente;
48. c) Se debe someter a consideración del Consejo Territorial de Planeación Distrital lo decidido por el Ministerio del Medio Ambiente, según lo determina el numeral 3 del artículo 24 de la Ley 388 de 1997.
49. Que teniendo en cuenta lo anterior, la Comisión Primera Permanente, Comisión del Plan de Desarrollo del Concejo de Santa Fe de Bogotá, dentro del trámite del proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial surtido ante esa corporación, aprobó con la aceptación de la administración distrital, un artículo nuevo como transitorio, dentro del proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial sometido a su consideración, que textualmente señala:

«Las normas del presente Plan de  Ordenamiento Territorial, que regulan la expansión de los territorios denominados “sector norte de la pieza urbana Ciudad Norte» y «sector norte de la pieza urbana Borde Occidental», se adecuarán, previos los trámites de Ley, a lo dispuesto en la Resolución No. 0621 del 28 de junio de 2000, proferida por el Ministerio del Medio Ambiente.

Parágrafo: Las normas a las cuales se refiere el presente artículo, no serán de aplicación mientras el Concejo no las adecue, en virtud de Acuerdo, siguiendo los parámetros de la Ley 388 de 1997.»

32. Que teniendo en cuenta que el artículo 25 de la Ley 388 de 1997, permite al Concejo Distrital hacer modificaciones al proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial, siempre y cuando éstas cuenten con la aceptación expresa de la administración, resulta viable jurídicamente hacer las modificaciones al proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial radicado ante la corporación el día 3 de mayo de 2000, respecto a las cuales existió aceptación por parte de la Administración Distrital; 33. Que de conformidad con la certificación expedida por el Secretario de la Comisión Primera Permanente, Comisión del Plan de Desarrollo del Concejo de Santa Fe de Bogotá D.C., los artículos nuevos,  los modificados  y los suprimidos del proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Fe de Bogotá, propuestos por dicha Corporación y aceptados por la Administración Distrital, son los siguientes:

Artículos Nuevos

55; 87; 205; 206; 207; 208; 209; 210; 211; 212; 213; 214; 215; 216; 257; 272; 426; 431; 444; 447; 501; 506; 511; 512 y 516.

Artículos  Modificados

1; 12; 26; 54; 57; 60; 63; 75; 81; 100; 101; 103; 106; 108; 112; 114; 118; 125; 128; 129; 132; 137; 140; 142; 144; 145; 146; 148; 149; 156; 157; 160; 167; 169; 170; 171; 174; 178; 182; 183; 186; 188; 189; 197; 198; 217; 220; 222; 225; 231; 233; 240; 247; 251; 253; 279; 284; 285; 287; 288; 289; 290; 291; 294; 307; 309; 310; 311; 319; 321; 323; 352; 356; 358; 364; 376; 380; 381; 385; 394; 395; 396; 415; 425; 426; 430; 435; 443; 450; 460; 467; 500; 502; 504; 505; 508 y 513.

Artículos Suprimidos

Se suprimieron cuatro artículos numerados en el proyecto de acuerdo con los números 74; 493; 494 y 495.

34. Que con el fin de hacer congruentes las modificaciones al proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial propuestas por el Concejo y aceptadas por la administración, es procedente hacer los ajustes pertinentes a la cartografía del proyecto radicada en el Concejo con fecha 3 de mayo de 2000.
35. Que los artículos sobre los cuales recayeron propuestas de modificación por el Concejo, sin que mediara la aceptación de ellas por la Administración Distrital, deben permanecer como fueron presentados en el proyecto original del Plan de Ordenamiento Territorial, radicado en la Corporación.
36. Que los artículos sobre publicidad exterior visual (avisos y vallas), que trae el Proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial radicado en el Concejo Distrital el 3 de mayo de 2000, deben ser excluidos del Decreto que adopte el mencionado Plan, por cuanto el Concejo Distrital, mediante el Acuerdo 12 del 13 de julio de 2000, modificó el Acuerdo 01 de 1998 (“por el cual se reglamenta la publicidad exterior visual en el Distrito Capital”) y reguló el tema de las vallas y los avisos.

Sobre el aspecto anterior, es necesario aclarar que según el artículo 12 –numeral 7 del Decreto Ley 1421 de 1993 y la Ley 140 de 1994, es atribución del Concejo Distrital, y no del Alcalde Mayor-  reglamentar la publicidad exterior visual en Santa Fe de Bogotá.  Esto lo reiteró el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, en la Sentencia de 19 de julio de 1995 (expediente 4108), la cual fue confirmada por el Consejo de Estado.

37. Que en virtud de que el Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Fe de Bogotá no fue adoptado por Acuerdo del Concejo Distrital, es improcedente mantener en su texto las disposiciones originales que consagran facultades pro témpore para el Alcalde Mayor de la ciudad.  Por consiguiente, para efectos de excluir dichas facultades, el presente decreto recoge, con las modificaciones correspondientes, los artículos 1, Objetivos, numeral 8., literal d., 69, 146, 149 y 155, del Proyecto de Acuerdo que fue radicado el 3 de mayo de 2000 en el Concejo Distrital. 38. Que de conformidad con el literal a. del numeral 1 del artículo 10 de la Ley 388 de 1997,  el Código de Recursos Naturales constituye norma de superior jerarquía, por lo cual debe ajustarse el error de hecho o mecanográfico en el que se incurrió en la definición de ronda hidráulica contenida en el Proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial radicado en el Concejo Distrital, a la contemplada en el literal d. del artículo 82 del Decreto Ley 2811 de 1974.

 

DECRETA:

TÍTULO I

COMPONENTE GENERAL DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

SUBTÍTULO 1

Objetivos del Plan de Ordenamiento Territorial

Artículo 1. Objetivos

Los objetivos del presente Plan de Ordenamiento son los siguientes:

...»

• Fundamentos jurídicos

El actor sostiene que el Decreto acusado fue expedido por funcionario incompetente (artículo 84 CCA) pues el Alcalde Mayor del Distrito Capital de Bogotá  carecía de competencia para expedir el Plan de Ordenamiento Territorial,  ya que el  artículo 7º de la Ley 388 de 1997, cuyo numeral 4º asignaba a los municipios y distritos la función de formular y adoptar los planes de ordenamiento a que se refieren la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo (152 de 1994) y la Ley 388, que según afirma,  fundamenta su expedición, había sido retirado  del ordenamiento jurídico  a partir del 29 de junio de 2000, mediante sentencia C-795 de 2000 [2] en que la Corte Constitucional  lo declaró  inexequible.

Plantea que aun en la hipótesis de que la expedición del  acto acusado hubiese sido posterior a la sentencia, procedería ejercer la acción de nulidad por inconstitucionalidad sobreviniente.

El artículo 7° de la Ley 388, por la cual se modifican la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones, declarado inexequible,disponía:

 

«LEY 388 de 1997

 

CAPÍTULO I.

OBJETIVOS Y PRINCIPIOS GENERALES

[…]

 

CAPÍTULO II.

ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO MUNICIPAL

 

«Artículo 7o. De acuerdo con los principios y normas constitucionales y legales, las competencias en materia de ordenamiento del territorio se distribuyen así:

 

1. A la Nación le compete la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas; localización de grandes proyectos de infraestructura; localización de formas generales de uso de la tierra de acuerdo con su capacidad productiva en coordinación con lo que disponga el desarrollo de la Ley del Medio Ambiente; determinación de áreas limitadas en uso por seguridad y defensa; los lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades; los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las regiones y la conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural, así como los demás temas de alcance nacional, de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales.

 

2. Al nivel departamental le corresponde la elaboración de las directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio, especialmente en áreas de conurbación con el fin de establecer escenarios de uso y ocupación del espacio de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y culturales; definir políticas de asentamientos poblaciones y centros urbanos en armonía con las políticas nacionales, de tal manera que facilite el desarrollo de su territorio; orientar la localización de la infraestructura física-social de manera que se aprovechen las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo municipal, concertando con los municipios el ordenamiento territorial de las áreas de influencia de las infraestructuras de alto impacto; integrar y orientar la proyección espacial de los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y territorios indígenas, en concordancia con las directrices y estrategias de desarrollo regionales y nacionales.

 

En desarrollo de sus competencias, los departamentos podrán articular sus políticas, directrices y estrategias de ordenamiento físico-territorial con los programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante la adopción de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su territorio.

 

3. Al nivel metropolitano le corresponde la elaboración de los planes integrales de desarrollo metropolitano y el señalamiento de las normas obligatoriamente generales que definan los objetivos y criterios a los que deben acogerse los municipios al adoptar los planes de ordenamiento territorial en relación con las materias referidas a los hechos metropolitanos, de acuerdo con lo previsto en la Ley 128 de 1994, en la presente ley y en sus reglamentos.

 

Los planes integrales de desarrollo metropolitano, en su componente de ordenamiento físico-territorial, a partir de un proceso concentrado con las autoridades e instancias de planificación de los municipios que integran la correspondiente área metropolitana y con base en objetivos de desarrollo socioeconómico metropolitano de largo plazo, establecerán las estrategias de estructuración territorial metropolitana e identificarán las infraestructuras, redes de comunicación, equipamientos y servicios de impacto metropolitano a ejecutar en el largo, mediano y corto plazo. En particular deberán contener:

 

1. a) Las directrices físico-territoriales relacionadas con los hechos metropolitanos;

 

1. b) La determinación en planos de la estructura urbano-rural para horizontes de mediano y largo plazo;

 

1. c) La localización de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, los equipamientos y partes de escala metropolitana, así como las áreas de reserva para la protección del medio ambiente y los recursos naturales y defensa del paisaje y la definición de las directrices para su ejecución u operación cuando se definan como hechos metropolitanos;

 

1. d) La definición de políticas, estrategias y directrices para la localización de programas de vivienda de interés social en los diferentes municipios, estableciendo las compensaciones del caso en favor de los municipios donde se localicen;

 

1. e) Las normas obligatoriamente generales que definan los objetivos y criterios a los que deben sujetarse los municipios al adoptar sus planes de ordenamiento territorial en relación con las materias referidas a los hechos metropolitanos, de acuerdo con lo previsto en la Ley 128 de 1994 y sus reglamentos;

 

1. f) Las demás directrices necesarias para el cumplimiento de los planes.

 

El componente de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano incluirá sus correspondientes programas de ejecución y deberá armonizar sus vigencias a las establecidas en la presente ley para los planes de ordenamiento territorial de los municipios y distritos.

 

4. Los municipios y los distritos deberán formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio contemplados en la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo y la presente ley, reglamentar de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales de acuerdo con las leyes, optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.

 

PARÁGRAFO. Las competencias de las entidades públicas en desarrollo de la función del ordenamiento se desarrollarán dentro de los límites de la Constitución y las leyes, y atendiendo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.

 

La autonomía municipal estará determinada por el carácter prevaleciente de las disposiciones dictadas por entidades de mayor ámbito en la comprensión territorial de sus competencias o de mayor jerarquía en materia de interés supramunicipal.»

 

Cuando el Alcalde Mayor del Distrito Capital  expidió el POT mediante Decreto 619 de 2000 (28 de julio)  los municipios y distritos carecían de competencia para expedir sus planes de ordenamiento territorial, pues la declaración de inexequibilidad del artículo 7º de la Ley 388 de 1997 produjo efectos desde el 29 de junio de 2000.

2. CONTESTACIÓN

El apoderado del Alcalde Mayor de Bogotá propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento Administrativo de Planeación Distrital,  por carecer  de personería jurídica.   

Propuso la excepción que denominó «el contenido de los planes de ordenamiento territorial no es materia de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial»

La materia propia de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial es la distribución de competencias entre los distintos niveles territoriales (artículo 288 CP).

Al expedir el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital, el Alcalde Mayor de Bogotá ejerció las competencias atribuidas en  los artículos 311 y 313-7 CP, 41 [3] de la Ley 152 de 1994 y 12, numeral 5º  del Decreto Ley 1421 de 1993.

En efecto: En ejercicio de la autonomía que el artículo 287 CP [4] reconoce a las entidades territoriales, compete  a los municipios y distritos ordenar el desarrollo de su territorio y reglamentar los usos del suelo, conforme lo disponen los artículos 311 y 313-7 ídem..  En tal virtud, cuando los concejos municipales y distritales expiden los «estatutos de uso del suelo»  que la Ley 388 de 1997 denomina genéricamente «Planes de Ordenamiento Territorial»,  ejercen la atribución que les confiere el artículo 313, numeral 7º CP para «reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda».

Se trata de una atribución constitucional que les es propia, y que no se  origina en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.

El artículo 41 de la Ley 152 de 1994  (Ley Orgánica del Plan de Desarrollo)  también dispone que  compete a los municipios y distritos expedir el Plan de Ordenamiento Territorial de conformidad con la ley. El artículo 7º  artículo 7º-4º7º  Mayor gozan es, llarada inexequible.ioridad a la sentencia__________________________________________________de la Ley 388 de 1997 no es norma atributiva de competencia pues se limita a reiterar lo dispuesto en el ya citado artículo 313, numeral 7º CP.

El  artículo 12, numeral 5º  del  Decreto Ley 1421 de 1993, que es el Régimen Especial del Distrito Capital, expedido en desarrollo del artículo 322 CP,  reitera esta competencia cuando establece que compete al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y la ley «adoptar el plan general de ordenamiento físico del territorio, el cual incluirá entre otras materias, la reglamentación de los usos del suelo y el desarrollo físico en las áreas urbanas y rurales. Con tal fin, dictará las normas que demanden los procesos de urbanización y parcelación, la construcción de vías y el equipamiento urbano».

Contra lo afirmado por los actores, las facultades invocadas por el Alcalde Mayor no desarrollan  el artículo 288 ídem.

Por lo demás, los artículos 26 de la Ley 388 de 1997 [5] y 29 del Decreto 879 de 1998 que facultan a los Alcaldes Municipales y Distritales para expedir los planes de ordenamiento territorial cuando el respectivo Concejo no lo hiciere,  regían para la época en que el Alcalde Mayor expidió el acto acusado.

3. ACTUACIÓN

La demanda fue admitida mediante auto de 30 de noviembre de 2000 que denegó la solicitud de suspensión provisional del acto acusado.

Por autos de 25 de mayo y 5 de julio de 2001 el Tribunal rechazó las  coadyuvancias [6].

4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

4.1. Los actores reiteraron sus argumentos y sostuvieron  que el Decreto 619 de 2000  no se limita a reglamentar los usos del suelo en el Distrito Capital  pues su contenido normativo es el de un Plan de Ordenamiento Territorial,  y por esta razón no podía expedirse  sin que previamente  se hubiese dictado la Ley Orgánica  de definición de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.

Agregaron que el trámite que surtió en relación con el proyecto de Acuerdo presentado por la Administración a consideración del Concejo Distrital fue el que corresponde a los POT, y adicionalmente, porque si efectivamente se hubiese tratado de una reglamentación de usos del suelo, el Alcalde Mayor no podía sancionarla en ausencia de pronunciamiento del Concejo, pues la sustitución de la voluntad de éste último solamente procede en relación con los Planes de Desarrollo y con los POT y mediando autorización expresa.

4.2. El apoderado del Alcalde Mayor de Bogotá sostuvo que el artículo 7º-4 de la Ley 388 de 1997 reproduce la competencia asignada por el artículo 313-7º CP a los Concejos Municipales y Distritales para reglamentar los usos del suelo.

Señaló que el contenido de la sentencia C-795 de 2000, (mediante la cual la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 7º  de la Ley 388 de 1997) no afecta la competencia del Alcalde para expedir el Decreto 619 de 2000 por cuanto en dicha sentencia se debatió la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial a que hace referencia el artículo 288 de la Constitución Política, dejando a salvo la competencia que tienen los municipios y distritos para adoptar sus estatutos de uso de suelo, denominados «Planes de Ordenamiento Territorial» en los términos del artículo 313-7º CP.

5. LA SENTENCIA APELADA

En cuanto a la excepción denominada «el contenido de los planes de ordenamiento territorial no es materia que debe regular la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial» interpuesta por el apoderado de la Alcaldía Mayor de Bogotá, el a quo determinó que no prosperaba por no constituir una verdadera excepción de mérito y por considerar que se trataba de una defensa que debía decidirse con el fondo del asunto.

Para despachar la segunda excepción «incapacidad del Departamento Administrativo de Planeación Distrital para comparecer al proceso» el Tribunal  juzgó que las competencias y funciones de las entidades públicas son asignadas por la Constitución, la ley y el reglamento; así, cada entidad u órgano estatal tiene definido su campo de acción y la órbita de sus funciones, y no es permitido trasgredirlos

En este sentido, según el artículo 35 del Decreto 1421 de 1993, la representación judicial del Distrito Capital está radicada en el Alcalde, y este funcionario estuvo a derecho en el proceso. La excepción no prospera.

Para examinar el cargo de nulidad del Decreto 619 de 2000 por falta de competencia del Alcalde Mayor de Bogotá para su expedición, el a quo revisó los siguientes temas:

1. La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y las normas sobre el ordenamiento físico del territorio municipal.
2. La sentencia C-795 de 2000.
3. La competencia Distrital para la expedición del POT.

Consideró que el concepto de ordenamiento territorial es equívoco por cuanto un grupo de constituyentes redactó la normativa concerniente al Congreso, y otros la relativa a la organización territorial, sin que hubiese existido correspondencia entre las dos expresiones. Así, el ordenamiento territorial bien puede ser el régimen propio de la ley orgánica de que tratan los artículos 151 y 288 de la Constitución Política, o bien el régimen relativo a la competencia municipal para ordenar el desarrollo territorial del municipio en los términos del artículo 311 íbidem.

Tanto el artículo 151 como el 288 CP disponen que la asignación de competencias normativas entre la Nación y las entidades territoriales se hará mediante ley orgánica, así el segundo la denomine Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Agregó que los temas de la ley orgánica son los que permiten desarrollar los derechos de autonomía contemplados en el artículo 287 ibídem, entre los que se destaca el de ejercer las competencias que correspondan al nivel territorial respectivo.

Pero ordenamiento territorial también es, en los términos de los artículos 9º de la Ley 388 de 1997 y 41 de la Ley 152 de 1994, el conjunto de objetivos, directrices, metas, estrategias y normas adoptadas para orientar y administrar el suelo municipal; se trata de acciones y gestiones debidamente planificadas que debe adoptar el Municipio o Distrito. El contenido de los POT está definido en el artículo 10 de la Ley 388 y versa sobre una gran variedad de materias que giran alrededor del desarrollo físico del territorio municipal.

Mediante sentencia C-795 de 2000 la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 7º de la Ley 388 de 1997 por considerar que la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales está reservada a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y no puede ser regulada mediante ley ordinaria.

Para el a quo, dicho pronunciamiento no dio al traste con la atribución constitucional de los Distritos y Municipios de realizar el  ordenamiento físico de sus territorios, la cual no emana exclusivamente del artículo 7º de la Ley 388 de 1997. Además, a la luz de  los artículos 311 y 313-2º y 7º CP y  41 de la Ley 152 de 1994, los Planes de Ordenamiento Territorial son instrumentos de los Planes de Desarrollo Territoriales y  del Plan Nacional de Desarrollo.

Concluyó que el Distrito Capital como entidad territorial sujeta a régimen especial y al régimen general de los municipios, debe contar con un Plan de Ordenamiento Territorial según lo disponen los artículos 12-2 y 5º del Decreto 1421 de 1993.

6. LA IMPUGNACIÓN

El ciudadano CARLOS GERMÁN NAVAS TALERO considera incorrectas las alusiones del a quo a otras disposiciones normativas para ilustrar la competencia del Alcalde Mayor para expedir el Plan de Ordenamiento Territorial. En efecto, el artículo 41 de la Ley 152 de 1994 no confiere al Alcalde competencia para tal fin, toda vez que dispone que además de lo Planes de Desarrollo, los municipios contarán con un Plan de Ordenamiento sujeto a las disposiciones especiales sobre la materia, que son sin duda las que pretendió establecer la Ley 388, pero que no pueden operar por no haber sido expedidas por el procedimiento y trámite de una ley estatutaria.

Tampoco es de recibo la referencia a los numerales 2º y 5º del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993 para afirmar la competencia del Alcalde Mayor para expedir el POT, pues estos numerales hacen parte de las competencias que el Estatuto de Bogotá confiere al Concejo Distrital; luego si tales atribuciones son propias de esa corporación, mal hizo el a quo en trasladarlas al Alcalde Mayor, quien tiene las funciones detalladas en el artículo 38 ibídem, entre las cuales no está la de expedir el POT.

Si bien los municipios y distritos no pueden ordenar su propio territorio si no existen normas que permitan definir el ordenamiento territorial de aquellas porciones geográficas que trascienden el ámbito del propio municipio o distrito, no podía el Tribunal sostener que las disposiciones de la Ley 388 de 1997 conferían facultades al Alcalde Mayor para expedir el POT, toda vez que esta normativa parte de atribuir la competencia a las entidades territoriales.

En el caso concreto, el Distrito Capital de Bogotá no podía definir el ordenamiento de su territorio sin que existiera regla jurídica que le indicara cómo reglamentar su desarrollo sin afectar el ordenamiento territorial de los municipios circunvecinos y sin ser afectado por el de Cundinamarca.

Pese a que el artículo 36 de la ley 388 de 1997 está vigente, no podía aplicarse dada su conexidad con el artículo 7º ibidem, en tanto que ni el Concejo ni el Alcalde pueden ejercer una competencia de que ha sido privada la entidad territorial de que son órganos y a quien representan.

1. EXPEDIENTE No. 2002-0276
2. LA DEMANDA

El ciudadano ALFONSO GÓMEZ LUGO demandó declarar la nulidad de los artículos 212 y 213 del Decreto 619 de 2000 (28 de julio)

 

1.1.     Las normas acusadas

Su texto es el siguiente:

«[...]

Capítulo 7. Sistema de Telecomunicaciones

Artículo 212. Estructura del Sistema de Telecomunicaciones

El servicio de telecomunicaciones consiste en el conjunto de sistemas, redes y equipos que aseguran la comunicación y transmisión de señales (voz, imágenes, datos) con el fin de establecer una comunicación entre dos personas o dos equipos, localizados a distancia.

Está integrado por la fuente de generación, los sistemas de distribución y redes asociadas que conducen la señal hasta el usuario final y la infraestructura necesaria para cumplir con las condiciones técnicas de su suministro en todo el territorio urbano y de expansión.

 

Artículo 213. Objetivos de intervención en el Sistema de Telecomunicaciones

Son objetivos de la intervención en el Sistema de Telecomunicaciones, los siguientes:

1. De conformidad con la Ley, garantizar la provisión futura del servicio básico local para toda la ciudad, mediante el aprovechamiento óptimo de las fuentes generadoras y de la infraestructura de transmisión y distribución, en correspondencia con las expectativas de crecimiento urbano definidas por el presente Plan.
2. De conformidad con la Ley, garantizar la provisión futura de los servicios especializados de telecomunicación, en la medida en que los diferentes tipos de clientes lo demanden, como soporte de la competitividad económica de la ciudad.
3. Garantizar la extensión ordenada de las redes de distribución de los servicios a todo el suelo de expansión previsto en el POT, en coordinación con las demás obras de los diferentes sistemas generales.

Parágrafo. Respecto de la infraestructura de telecomunicaciones, el Departamento Administrativo de Medio Ambiente (DAMA), el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD) y los propietarios de antenas, concertarán un programa de desarrollo para el sector de las telecomunicaciones, que apunte a la centralización de las estructuras de telecomunicación de largo alcance, evitando su dispersión a través del sistema orográfico y congregando varios usuarios y tecnologías en no más de tres áreas dentro del sistema orográfico del Distrito Capital. De ninguna manera se podrán ubicar fragmentando o alterando relictos de vegetación nativa.

 

[...]»

1.2.     Fundamentos jurídicos

El actor estima quebrantados los artículos 101, 150-23 y 365 de la Constitución Política, 2º  y 3º  de la Ley 72 de 1989,  1º  a 5º, 12, 14 a 21 y 23 a 26 del Decreto 1900 de 1990, y la Ley 142 de 1994.

Sostiene que el Alcalde Mayor del Distrito Capital excedió el ámbito de su competencia material para adoptar el Plan de Ordenamiento Territorial, pues el Presidente de la República, por conducto del Ministerio de Comunicaciones y de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones tiene la competencia de regulación normativa del sector de telecomunicaciones.

Según el artículo 150-23 CP compete al Congreso  expedir las leyes que regirán el ejercicio de la función pública y la prestación  de los servicios públicos y, en tal virtud, determinar la estructura del sector de telecomunicaciones y fijar  los objetivos de la intervención en  este.

El Alcalde  no estaba facultado para  establecer en el parágrafo del artículo 213 acusado que el Departamento Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD) y los propietarios de antenas concertarán un programa de desarrollo del sector de telecomunicaciones, pues compete al Congreso de la República regular los aspectos generales del sector de telecomunicaciones.

 

Lo que sí puede hacer el Alcalde Mayor del Distrito Capital es  autorizar y reglamentar desde el punto de vista urbanístico y de planeación,  la instalación y organización de antenas y equipos de telecomunicaciones  de los distintos operadores que prestan el servicio público,  que según el POT debe circunscribirse a la utilización del suelo en áreas urbanas, de expansión y rurales que estén dentro del sistema orográfico.

 

2. CONTESTACIÓN

El apoderado del Distrito Capital de Bogotá opuso que en el POT no se legisló sobre la estructura organizativa de los servicios públicos. Las normas acusadas se limitan a establecer mecanismos de carácter operativo en aras de garantizar la provisión futura de los servicios de telecomunicaciones y la extensión ordenada de las redes, en cumplimiento de la Ley 388 de 1997, que al determinar el contenido de los Planes de Ordenamiento Territorial que deben adoptar los municipios y distritos, dispone que deberán localizar y señalar las características de la infraestructura de los servicios públicos domiciliarios (arts. 8-2 y 9º )

Cuando alega infracción del artículo 342 CP el actor confunde los planes de desarrollo con los planes de ordenamiento territorial. El documento técnico (DTS) [7] que sirvió de soporte a la expedición del POT diagnosticó un atraso de los sistemas generales existentes y, en especial, los relacionados con las telecomunicaciones.

Sostuvo que el modelo de planeación adoptado exige consolidar una infraestructura física que apoye la funcionalidad y competitividad de la ciudad aprovechando sus ventajas comparativas, lo que implica «completar el sistema vial y las redes de servicios públicos» [8], entre otras actuaciones. El DTS determinó que la infraestructura de telecomunicaciones existente se refería al servicio de telefonía básica conmutada  de la Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fé de Bogotá (ETB), Empresas Públicas de Medellín (EPM) y Capitel Telecom que lo prestan en Bogotá y cuya infraestructura se describe.

3. LA SENTENCIA APELADA

La facultad ejercida por el Alcalde determina los objetivos de la infraestructura del servicio de telecomunicaciones desde el punto de vista del ordenamiento físico del suelo, para garantizar una mayor cobertura del servicio domiciliario de telefonía básica local.

El contenido normativo de las disposiciones acusadas es ajeno a  las políticas, directrices y demás aspectos relativos al sector de las telecomunicaciones .

4. LA APELACIÓN

El actor reiteró los argumentos expuestos en la demanda.

III.        CONSIDERACIONES

Examen de los cargos

1. Expediente 2000-00644-01

Se alega violación de la reserva de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.

La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial

 

Debe recordarse brevemente que, dada su naturaleza especial, las leyes orgánicas cuentan con ciertas características particulares. En sentencia C-337 de 1993, se precisó que estas leyes  gozan de una prerrogativa especial, por su posición organizadora de un sistema legal que depende de ellas. Estas leyes reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la normativa de una serie de asuntos señalados expresamente en la Carta Política (art. 151)  Condicionan la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan. O, como lo dispone la norma constitucional citada: sujetan el ejercicio de la actividad legislativa.

 

 

• Las materias sometidas a la reserva de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial

 

La Constitución no trata de manera sistemática en un solo artículo o capítulo el contenido general de la legislación orgánica territorial, sino en diferentes normas.

 

Una primera enumeración de los asuntos reservados por el Constituyente para este tipo de leyes, es la siguiente:

 

1. a) La asignación de competencias normativas a las entidades territoriales (C.P., art. 151);

 

1. b) La distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (C.P., art. 288);

 

1. c) El establecimiento de los requisitos para la formación de nuevos Departamentos (C.P. art. 297);

 

1. d) El señalamiento de las condiciones para la conversión de una región en entidad territorial (C.P. art. 307);

 

1. e) La determinación de las atribuciones, órganos de administración y recursos de las regiones, así como la de su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías, y la definición de los principios para la adopción de sus respectivos estatutos especiales (C.P., art. 307);

 

1. f) La adopción de un régimen administrativo y fiscal especial para las áreas metropolitanas; el diseño de los mecanismos que garanticen la adecuada participación de las respectivas autoridades municipales en sus órganos de administración; y el señalamiento de la forma en que se habrán de convocar y realizar las consultas populares para decidir la vinculación de los municipios que las constituyen (C.P., art. 319); y

 

1. g) La fijación de las condiciones para la conformación de las entidades territoriales indígenas (C.P., art. 329).

 

• La interpretación restrictiva del ámbito material sometido a Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial

 

 

La jurisprudencia constitucional tiene definido que la aprobación de leyes orgánicas constituye una excepción a la cláusula general de regulación normativa que el Congreso desarrolla expidiendo leyes cuyo proceso de formación se surte con las exigencias de quórum  ordinarias. En tal virtud, ha precisado que la reserva de ley orgánica exige una determinación específica en la Constitución Política, y sus alcances materiales son restrictivos en su interpretación. [9]

 

En otras palabras, sólo forman parte de la reserva de ley orgánica aquellas materias específica expresamente señaladas por el Constituyente, pues como esta clase de leyes condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, una interpretación amplia de esta reserva terminaría por despojar de sus atribuciones al legislador ordinario.

 

Tanto es así que en sentencia C-432 de 2000 se sostuvo que «la duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario», por dos razones: (i) en observancia de la cláusula general de competencia de regulación normativa en favor del legislador; y (ii) porque las limitaciones propias de las leyes orgánicas constituyen un límite al proceso democrático.

 

Por lo mismo, aquellas materias que no han sido objeto de señalamiento expreso por parte del Constituyente en el sentido de que deban tramitarse como leyes orgánicas, deberán entenderse sujetas a la competencia del Legislador ordinario.

 

En conclusión: en virtud del principio democrático y de la correlativa cláusula general de competencia del legislador ordinario, las materias relacionadas con la organización territorial de la República que no estén entre los casos que se acaban de enumerar, no forman parte del núcleo temático reservado constitucionalmente a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y, por lo mismo, pueden ser desarrolladas por ley ordinaria.

 

• El ejercicio autónomo de la función de ordenamiento del territorio y de reglamentación de los usos del suelo que la Constitución asigna a los municipios y distritos  excluye que sea materia de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial  (C.P. arts. 331 y 313-7)

 

Colombia es una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales (artículo 1º CP). Estos principios constitutivos del Estado colombiano implican que las entidades territoriales tienen derechos y competencias propios que deben ser protegidos de las interferencias de otras entidades y, en especial de la Nación [10].

 

La Corte Constitucional ha declarado contraria a la Constitución Política toda interpretación que restrinja el ámbito de autonomía que la Carta reconoce a las entidades territoriales. En sentencia C-284 de 1997,  precisó que la autonomía  comporta la atribución de competencias propias y la afirmación de derechos y poderes exigibles y oponibles a las autoridades de los niveles superiores del Estado. De modo que la autonomía que se reconoce a dichos entes debe adecuarse a los términos de la Constitución y de la ley; no puede, por tanto, el legislador dictar normas que restrinjan o lesionen el núcleo esencial de esta autonomía y las limitaciones que puede establecer deben ser las necesarias, proporcionadas a los hechos que les sirven de causa y a la finalidad que se persigue. Dijo la Corte:

 

«La conciliación entre los principios de unidad y autonomía, ha de hacerse bajo el entendido (sic) de que según lo establece el artículo 287 de la Constitución, las entidades territoriales son titulares de poderes jurídicos, competencias y atribuciones que les pertenecen por sí mismas y que no devienen propiamente del traslado que se les haga de otros órganos estatales, para gestionar sus propios asuntos e intereses.. De esta suerte, aunque se reconoce la existencia de un ordenamiento superior, igualmente se afirma la competencia de dichas entidades para actuar dentro del espacio que según dicha autonomía se les reconoce.» [11].

 

 

En otra ocasión precisó:

 

 

«4- El artículo 1º de la Carta reconoce la autonomía de las entidades territoriales como elemento integrante de una República unitaria y descentralizada. Esta Corte ha explicado que esta autonomía no se agota en la dirección política de las entidades territoriales sino que éstas deben además gestionar sus propios intereses, con lo cual se concreta en un poder de dirección administrativa[12] (C.P. artículo 287). Igualmente, en numerosas oportunidades[13], esta Corte ha indicado que, en la medida en que Colombia es también una república unitaria (CP artículo 1º), es necesario armonizar los principios de unidad y autonomía, por medio del reconocimiento del manejo autónomo por los municipios y departamentos de los intereses locales, pero la aceptación de la supremacía del ordenamiento nacional. Este equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a través de limitaciones recíprocas. Así, la autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual  se reconoce la superioridad de las regulaciones del Estado unitario, pero esta normatividad (sic) nacional debe respetar el contenido esencial de la autonomía territorial, «que se constituye en el reducto mínimo que, en todo caso, debe ser respetado por el legislador»[14]. Este contenido esencial goza entonces de una garantía constitucional[15]. De esa manera se afirman los intereses locales y se reconoce la supremacía de un ordenamiento superior con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario[16]. Igualmente, esta Corte ha precisado que las entidades territoriales no sólo tienen competencias propias, que son de la esencia de su autonomía, sino que poseen derechos y poderes exigibles y oponibles a las autoridades de los niveles superiores, lo que indudablemente supone un cambio cualitativo en la concepción de estos entes.[17]  [18]

 

La Constitución Política concibe el municipio como la célula básica y primaria del Estado colombiano. Según el artículo 311 ídem, es «la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado».

 

Este principio, a su vez, se articula con el de eficiencia de la Administración, puesto que la autonomía territorial permite un mayor acercamiento entre la persona y la Administración Pública. Se ha sostenido:

 

«La fuerza de la argumentación a favor de la autonomía regional, seccional y local radica en el nexo con el principio democrático y en el hecho incontrovertible de ser las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a (sic) satisfacer, las que están en contacto más íntimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas el interés, así sea político, de solucionar los problemas locales. Es el auto-interés operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga el de cualquier actor económico en la economía de mercado. Cada Departamento o Municipio será el agente más idóneo para solucionar las necesidades y problemas de su respectivo nivel. Por esto el artículo 287 habla de la «gestión de sus intereses». Y esa es la razón por la cual se considera al municipio la piedra angular del edificio territorial del Estado (artículo 311 C.P.)» [19].

 

El artículo 311 CP asigna a los  municipios la satisfacción de  las necesidades locales para lo cual deberá «prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.»

 

En concordancia con las citadas disposiciones de la Constitución, el artículo 313 ibidem establece las funciones de los Concejos Municipales, entre ellas la de reglamentar los usos del suelo (num. 7º ).

 

El artículo 41 de la Ley 152 de 1994 dispuso que los municipios, además de los planes de desarrollo, «contarán con un plan de ordenamiento que se regirá por las disposiciones especiales sobre la materia.» El Gobierno Nacional y los departamentos brindarán las orientaciones y apoyo técnico para la elaboración de los planes de ordenamiento territorial.

 

Esta función está desarrollada en la Ley 388 de 1997, cuyos objetivos son, entre otros: i) el establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes; ii) promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes; iii) facilitar la ejecución de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la organización y la gestión municipales con la política urbana nacional, así como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de dicha política (artículo 1º).

 

El ordenamiento del territorio se fundamenta en los siguientes principios: función social y ecológica de la propiedad; prevalencia del interés general sobre el particular, y distribución equitativa de las cargas y beneficios (artículo 2º Ley 388 de 1997).

 

Según el Artículo 6º de esta ley, el ordenamiento del territorio municipal y distrital tiene por objeto complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante:

 

1. i) La definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales.

 

1. ii) El diseño y adopción de los instrumentos y procedimientos de gestión y actuación que permitan ejecutar actuaciones urbanas integrales y articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio municipal o distrital.

 

iii)          La definición de los programas y proyectos que concretan estos propósitos.

 

Dispone la misma norma que el ordenamiento del territorio municipal y distrital se hará tomando en consideración las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales; deberá atender las condiciones de diversidad étnica y cultural, reconociendo el pluralismo y el respeto a la diferencia; e incorporará instrumentos que permitan regular las dinámicas de transformación territorial de manera que se optimice la utilización de los recursos naturales y humanos para el logro de condiciones de vida dignas para la población actual y las generaciones futuras.

 

En los términos del artículo 9º de la Ley 388 de 1997 el Plan de Ordenamiento Territorial que los municipios y distritos deberán adoptar, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. El plan se define como «el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.»

Los planes de ordenamiento del territorio se denominarán:

100. i) Planes de ordenamiento territorial:  Elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con población superior a los 100.000 habitantes;

 

30. ii) Planes básicos de ordenamiento territorial: Elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes;

 

• Esquemas de ordenamiento territorial: Elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes.

 

Los planes de ordenamiento territorial deben contemplar tres (3) componentes: general, urbano y rural (Artículo 11); son obligatorios (Artículo 20), estarán vigentes mientras no sean revisados, y deben guardar armonía con el plan de desarrollo del municipio o distrito (Artículo 21).

 

Debe destacarse que las citadas funciones de ordenamiento territorial en manos de los municipios y distritos están sometidas a la Constitución y a la ley, por tratarse de manifestaciones de la autonomía territorial dentro de un Estado unitario.

 

En conclusión:

 

El artículo 151 CP que somete a reserva de Ley Orgánica «la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales» debe interpretarse  sistemática y teleológicamente con las demás normas constitucionales con que coexiste y  con sus desarrollos legales, pues su aplicación no puede aparejar desconocimiento  de otras instituciones de igual rango constitucional, como  es el ejercicio autónomo de las funciones de los municipios, entre las cuales está la de ordenamiento del territorio y de reglamentación de los usos del suelo. (CP arts. 311 y 313-7)

 

Las competencias normativas que deben asignarse a las entidades territoriales por ley orgánica  no son las que a estas les compete ejercer como atribución  constitucional propia,  como  es el caso de la función de ordenamiento del territorio y de reglamentar los usos del suelo que  les confieren los artículos   287 y 313-7 CP.

 

La interpretación contraria debe descartarse, pues conduciría a restringir el  reducto mínimo  de la autonomía de las entidades territoriales.

 

El ordenamiento del  territorio es una atribución constitucional que no está sometida a reserva de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.  En tal virtud, la declaración de inexequibilidad  del artículo 7º de la Ley 388 de 1997 no enerva la competencia del Alcalde para expedir el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital de Bogotá,  pues se  trata de una atribución constitucional propia, no reservada a la Ley Orgánica  de Ordenamiento  Territorial [20] de que trata el artículo 288 CP.

 

El decreto cuestionado conserva plena validez pese a la declaración  de inexequibilidad del  artículo  7º  de la Ley 388 de 1997 pues  este no constituía su fuente formal o material de validez, y en cambio tiene fundamento en normas constitucionales y legales que mantienen su vigencia en el ordenamiento jurídico.

 

El cargo no prospera.

 

 

 

2. Expediente 2002-0276

 

 

• El cargo por violación de la competencia del Presidente de la República, de regulación normativa del sector de telecomunicaciones

 

 

Con miras a dilucidar  este cargo,  se imponen unas  consideraciones previas en torno a las competencias que en materia de regulación de los servicios públicos, distribuye la Constitución Política entre los niveles central, municipal y departamental, ya que ya que estas también son aplicables a los servicios públicos de telecomunicaciones.

 

Tales competencias deben ser enmarcadas, además, en los principios rectores que la Constitución proclama en materia de estructuración político-administrativa del Estado y de distribución territorial de poderes entre este y sus entidades territoriales.

• Las competencias concurrentes de regulación normativa de los distintos  niveles territoriales en materia de servicios públicos

 

Así, por un lado, en materia de servicios públicos, la Constitución Política defiere al órgano legislativo del poder central una competencia de regulación normativa por la vía general. Las disposiciones pertinentes,  preceptúan:

 

«Artículo 150.  Corresponde al Congreso hacer las leyes.  Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones.

...

23. Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos."

 

 

«Artículo 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.

 

Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley... En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.» (Énfasis fuera de texto).

 

Por  otro lado,  los artículos 298, 300-1, 311 y 313-1 C.P. confieren en esta materia un poder regulador a las corporaciones públicas de elección popular de los ámbitos departamental y municipal. En efecto, según estas normas, compete a  las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas, y  a los concejos municipales, «reglamentar... la eficiente prestación de los servicios» que la ley adscriba a la correspondiente entidad territorial.

 

Ahora bien,  no debe perderse de vista que por disposición constitucional la función deferida por los artículos 300-1 y 298 a las asambleas departamentales, y por los artículos 311 y 313-1 a los concejos municipales para  «reglamentar... la prestación de los servicios» debe entenderse circunscrita a lo que la Carta determine. Sobre este aspecto, deben recordarse las siguientes premisas, inherentes a la organización del Estado unitario con autonomía de sus entidades territoriales (CP art. 1º) :

 

1. a) La autonomía de que gozan las entidades territoriales para la gestión de sus intereses se enmarca dentro de los contornos que le fijen la Constitución y la ley ( CP art. 287).

 

1. b) Conforme el artículo 288 ibídem, corresponde a la ley establecer los términos en los que, de acuerdo a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, los distintos niveles territoriales ejercerán las competencias que les son atribuidas por la Constitución.

 

Una interpretación teleológica y sistemática de los anteriores principios constitucionales conduce a la Sala a afirmar que en el campo de los servicios públicos la Carta Política instituyó una competencia concurrente de regulación normativa a favor de los niveles central, regional y local, que por su alcance y radio de acción puede caracterizarse  así:

 

• A la ley le compete establecer por vía general el régimen jurídico de los servicios públicos, esto es, expedir el estatuto básico que defina sus parámetros generales y que regule sus demás aspectos estructurales (Arts. 150-23 y 365 C.N.)

 

• Es propio de los departamentos y municipios desarrollar la preceptiva legal por la vía del  ejercicio de su competencia de regulación normativa, con miras a satisfacer las necesidades locales, teniendo en cuenta las peculiaridades propias de su ámbito territorial.

 

En otros términos, corresponde a las autoridades de estos niveles ejercer su competencia de regulación normativa para dar concreción y especificidad a la normación legal de modo que, con sujeción a sus parámetros, provean a la adecuada y eficiente prestación de los servicios públicos, según sean las características de las necesidades locales.

 

Tales competencias concurrentes son nítida expresión de la articulación de los niveles a partir de los cuales se organiza el Estado.  De una parte, la ley, a través de su capacidad reguladora realiza la unidad jurídico-política de la República al fijar las condiciones aplicables por igual en todo el territorio nacional, sin que al hacerlo, desde luego, pueda cercenar o desconocer la facultad decisoria de que gozan las instancias regional y local, vale decir, la autonomía de estas para la gestión de sus propios intereses. De otro lado, las autoridades de los niveles departamental y municipal, al ejercer una facultad normativa complementaria y de desarrollo de la ley, singularizan y adaptan ese contenido normativo a las particulares condiciones de la unidad territorial, con lo cual expresan la diversidad, que se busca satisfacer con esta estructura institucional.

 

 

• El espectro electromagnético y los servicios públicos de Telecomunicaciones

 

 

Según el artículo 75 CP el «espectro electromagnético» es un bien público inenajenable e imprescriptible, sujeto a la gestión y control del Estado. Es uno de los componentes del territorio colombiano (C.P., art. 101), que pertenece a la Nación (C.P., art. 102).

 

Los artículos 13 y 75 ídem garantizan a los operadores públicos y privados de los servicios de telecomunicaciones el derecho de acceso al uso del espectro electromagnético, en igualdad de oportunidades.

 

El Estado debe permitir el acceso a todos los posibles interesados que reúnan las condiciones de idoneidad técnica, económica y financiera que permitan asegurar la óptima ejecución del objeto de la concesión que se pretende adjudicar. [21]

 

Por el aspecto técnico, el espectro electromagnético es una franja de espacio alrededor de la tierra a través de la cual se desplazan las ondas radioeléctricas que portan diversos mensajes sonoros o visuales. Su importancia radica en su aptitud para transportar información e imágenes a corta y larga distancia.

 

También ha sido entendido como el conjunto de las frecuencias de radiación electromagnética.

 

La Unión Internacional de Radiocomunicaciones (U.I.T.) define las frecuencias del espectro electromagnético usadas para los servicios de difusión, servicios móviles, de policía, bomberos, radioastronomía, meteorología y fijos como un concepto dinámico «pues a medida que avanza la tecnología se aumentan (o disminuyen) rangos de frecuencia utilizados en comunicaciones». Síguese que su noción «corresponde al estado de avance tecnológico». [22]

 

La jurisprudencia constitucional ha puesto de presente que el acceso al espectro electromagnético  no se rige por  libre iniciativa, en la medida en que, por tratarse de un bien público, la gestión del espectro está sujeta a una especial regulación por el Estado [23].

 

Así mismo, el espectro electromagnético, como bien público inenajenable e imprescriptible, no se integra a la gestión patrimonial ni a la autonomía negocial de los particulares. Tampoco los particulares pueden adquirir su dominio mediante prescripción, pues así lo determinó el constituyente [24].

 

El espectro electromagnético está sujeto a la gestión y control del Estado. Este tipo de intervención estatal «responde al ejercicio de la potestad del Estado para regular lo que está dentro de su territorio, garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso al uso del espectro electromagnético y evitar las prácticas monopolísticas»[25].

 

Siendo el espectro electromagnético elemento esencial para la prestación del servicio público de telecomunicaciones, el Estado ejerce una significativa intervención orientada a dar cumplimiento a sus fines y hacer realidad los principios superiores en los servicios públicos y garantizar su utilización racional, equitativa, eficaz y económica [26].

 

El Estado debe intervenir con el fin de facilitar el acceso equitativo y la utilización racional de ese bien natural, garantizar la disponibilidad y la protección contra toda interferencia perjudicial de las frecuencias designadas para fines de socorro y seguridad, contribuir a la prevención y resolución de casos de interferencia perjudicial para la prestación del servicio de telecomunicaciones y facilitar el funcionamiento efectivo de todos los servicios de telecomunicaciones.

 

De acuerdo con el artículo 365 de la Constitución Política, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y es deber de éste asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Para el efecto  el mismo artículo dispone que, no obstante que puedan ser prestados directa o indirectamente por el Estado, o por comunidades organizadas o por particulares, el Estado mantendrá, en todo caso, «...la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.»

 

Lo anterior comporta que cuando el Estado delega en particulares la prestación de un servicio público, si bien da paso a la concurrencia de éstos en el ámbito de la libertad económica, mantiene el deber de intervenir para que tal concurrencia sea compatible con las finalidades del servicio público. En sentencia C-616 de 2001, se sostuvo:

 

«Adicionalmente la libertad económica permite también canalizar recursos privados, por la vía del incentivo económico, hacia la promoción de concretos intereses colectivos y la prestación de servicios públicos. En esa posibilidad se aprecia una opción, acogida por el constituyente, para hacer compatibles los intereses privados, que actúan como motor de la actividad económica, con la satisfacción de las necesidades colectivas.

 

Por ello el constituyente expresamente dispuso la posibilidad de la libre concurrencia en los servicios públicos, los cuales pueden prestarse por el Estado o por los particulares, cada uno en el ámbito que le es propio, el cual, tratándose de estos últimos, no es otro que el de la libertad de empresa y la libre competencia.

 

Sin embargo la Constitución ha previsto, para la preservación de valores superiores, la posibilidad y la necesidad de que el Estado ejerza labores de regulación, vigilancia y control, a través de una serie de  instrumentos de intervención con los cuales se controlan y limitan los abusos y deficiencias del mercado. Dicha intervención es mucho más intensa precisamente cuando se abre la posibilidad de que a la prestación de los servicios públicos concurran los particulares.»

 

• Los cargos

 

Tanto la definición que de los componentes del  servicio de telecomunicaciones  hace el artículo 212 del Decreto 619 de 2000 como la determinación  de los objetivos de la intervención, que es el contenido normativo consignado en el artículo 213 ídem, deben interpretarse sistemáticamente con las demás disposiciones de la Ley 388 de 1997, y en particular con aquellas que establecen los  objetivos del ordenamiento territorial.

 

Esa interpretación pone de manifiesto su exacto alcance, y evidencia que tanto la definición de los componentes del sistema de telecomunicaciones como los objetivos de la intervención de las autoridades municipales, tienen incidencia en el ordenamiento del suelo, atendida la circunstancia de que  los servicios de telecomunicaciones usan el suelo y el espacio público del Distrito Capital de Bogotá para  instalar o ubicar elementos de la infraestructura  requerida para comunicar y trasmitir señales, como son las antenas de telefonía, las torres y las redes de conducción, lo que explica que las  autoridades ejerzan las competencias de regulación normativa  para fijar elementos que condicionen la expedición  de  licencias de uso o las autorizaciones para la ocupación temporal del espacio público.

 

De ahí que el parágrafo del artículo 213 ídem  disponga que respecto de la infraestructura de telecomunicaciones, el Departamento Administrativo de Medio Ambiente (DAMA), el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD) y los propietarios de antenas, concertarán un programa de desarrollo para el sector de las telecomunicaciones, que apunte a la centralización de las estructuras de telecomunicación de largo alcance, evitando su dispersión a través del sistema orográfico y congregando varios usuarios y tecnologías en no más de tres áreas dentro del sistema orográfico del Distrito Capital. De ninguna manera se podrán ubicar fragmentando o alterando relictos de vegetación nativa.

 

Concluye la Sala que el contenido normativo de los artículos 212 y 213 del Decreto 619 de 2000 en materia de infraestructura del sistema de telecomunicaciones en nada interfiere o desconoce el ámbito material de la competencia  de formulación de la política del sector de telecomunicaciones, que compete al Presidente de la República, por conducto del Ministerio de Comunicaciones y de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones (CRT).

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 20 de septiembre de 2007.

 

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN          CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

 

 

 

RAFAEL E. OSTAU  DE LAFONT PIANETA    MARCO ANTONIO VELILLA M.

 

 

[1]   Publicado en el Registro Distrital No. 2197 de 28 de julio de 2000.

[2]   M. P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.

[3] «Artículo 41: Para el caso de los municipios, además de los planes de desarrollo regulados por la presente ley contarán con un plan de ordenamiento que regirá por las disposiciones especiales sobre la materia».

[4]  «Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la  Constitución y de la ley. En tal virtud, tendrán los siguientes derechos:

1. Gobernarse por autoridades propias.
2. Ejercer las competencias que les correspondan.
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales.

[5] Artículo 26: Adopción de los planes. Transcurridos sesenta (60) días desde la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial sin que el concejo municipal o distrital adopte decisión alguna, el alcalde podrá adoptarlo mediante decreto.

[6] Folios 68 y 69; 72 y 73.

[7]  Según el artículo 18 del Decreto 879 de 1998, este contiene la descripción de los distintos procesos técnicos empleados para la formulación del POT.

 

[8]   P. 221

[9]  Sentencia C-540 de 2001

[10]Ver, entre otras, las sentencias C-478/92 y C-517/92.

[11] Sentencia C-579 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett; Salvamento de Voto de Rodrigo Escobar Gil, Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra; Salvamento Parcial de Voto de Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas Hernández; Aclaración de Voto de Eduardo Montealegre Lynett  y Manuel José Cepeda Espinosa.

[12] Sentencia Corte Constitucional C-535/96. M P. Alejandro Martínez caballero

[13] Ver, entre otras, las sentencias C-478/92, C-517 de 1992, C-004 de 1993, C-534 de 1996 y C-535 de 1996

[14] Sentencia C-004 de 1993. MP Ciro Angarita Barón. Consideración de la Corte C-2-c.

[15] Ver, entre otras, las sentencias C-004 de 1993, C-534 de 1996 y C-535 de 1996.

[16] Sentencia  Corte Constitucional C -478/92: M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz

[17] Sentencia  Corte Constitucional C-126/93: M.P. Antonio Barrera Carbonell

   Sentencia C-643 de 1999, M. P. Alejandro Martínez Caballero.

[19] Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.

[20]  Cfr. Supra, p.

 

[21]  Sentencia C-815-01, M.P. Rodrigo Escobar Gil. En relación con la igualdad de acceso que asiste a los particulares para acceder al espectro electromagnético puede consultarse igualmente las sentencias C-838-02, M.P. Alvaro Tafur Gálvis y C-038-03, M.P. Jaime Araujo Rentería.

[22]   Dictamen rendido por un experto dentro del proceso que dio lugar a la sentencia C-310 de 1996 de la Corte Constitucional. Sentencia C-369-02, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

[23]  Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-815-01, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[24]  Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-081-93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

[25]  Corte Constitucional. Sentencia C-081-93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta sentencia también se señaló que la gestión estatal en el uso del espectro electromagnético tiene como finalidad, mantener las condiciones óptimas que hagan posible la transmisión de información, el pluralismo informativo y la competencia.

[26]  Corte Constitucional. Sentencia C-838-02, M.P. Alvaro Tafur Gálvis.