54001-23-31-000-2002-01627-01(0290-09) Sección 2 2010 [Consejo de Estado]

PENSION GRACIA - Regulación legal / PENSION GRACIA - Beneficiarios / PENSION GRACIA - Para su reconocimiento no se puede acumular tiempo prestado del orden nacional / PENSION GRACIA - Docentes nacionalizados

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 91 DE 1989

NOTA DE RELATORIA: En el mismo sentido ver sentencia de 29 de agosto de 1997, Expediente S-699; M.P., Nicolás Pájaro Peñaranda; Actor: Gilberto Theran Mogollón.

En similar sentido ver sentencia de 29 de julio de 2010, Radicación número: 15001-23-31-000-2007-00443-01(2025-09)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de marzo dos mil diez (2010)

Radicación número: 54001-23-31-000-2002-01627-01(0290-09)

Actor: MARIA BETULIA RONCANCIO DE LEAL

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL

Referencia: AUTORIDADES NACIONALES

Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por la señora MARÍA BETULIA RONCANCIO DE LEAL contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 26 de febrero de 2008, mediante la cual negó las súplicas de la demanda.

ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA. MARÍA BETULIA RONCANCIO DE LEAL, a través de apoderado, acudió a la jurisdicción en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y solicitó al Tribunal la nulidad de los siguientes actos:

• Resolución No. 029285 de noviembre 30 de 2000, mediante la cual la Subdirección General de Prestaciones de la Caja Nacional de Previsión Social niega el reconocimiento y pago de la pensión gracia solicitada.

• Resolución No. 004425 de septiembre 5 de 2001, mediante la cual se resuelve un recurso de apelación, confirmando en su integridad la Resolución 029285 de 2000.

Como restablecimiento del derecho pidió que se declare que tiene derecho a la pensión gracia de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1993.

Relata la demandante que nació el 15 de febrero de 1950 y que prestó sus servicios al ramo de la educación primaria y secundaria por espacio de 27 años, 11 meses y dos días. Que por haber cumplido los requisitos de edad y tiempo solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento de la pensión gracia, allegando la documentación pertinente y que mediante los  actos acusados se le negó el derecho solicitado.

Señala que su mesada pensional al momento de consolidar el derecho debe corresponder a la suma de $1.462.045,24 teniendo en cuenta los valores recibidos durante el último año de servicios.

Como normas violadas invoca el artículo 53 de la C.N.; la Ley 114 de 1913; Ley 116 de 1928; Ley 37 de 1933; Decreto Ley 2277 de 1979; lit. a) del num. 2 del art. 15 de la Ley 91 de 1989.

• Dentro del concepto de violación destaca que el Legislador no estableció diferencia entre maestros municipales, departamentales o nacionales; la única condición es que hayan servido al magisterio como maestros de escuela primaria y que tengan 50 años de edad. Igualmente, expone que el numeral 3º de la Ley 114 de 1913 fue derogado por la Ley 91 de 1989 y la Ley 60 de 1993, por lo que satisface a plenitud los requisitos de orden legal para acceder a su pensión vitalicia de gracia.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. CAJANAL se opuso a todas y cada de las pretensiones y plantea que la demandante se desempeñó como profesora en el colegio Luis López de Mesa y en el Cooperativo de Bucaramanga durante el período comprendido entre el 2 de febrero de 1977 y el 16 de diciembre de 1997, nombrada por la Nación por conducto de colegios de orden nacional y del Ministerio de Educación Nacional de donde devengó su salario y, por tanto, es lógico concluir que no tiene derecho a la pensión gracia.

• Expresa, que existe jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional declarando que para el reconocimiento de la pensión gracia no se pueden computar tiempos servidos en planteles nacionales.
• Propone como excepciones: inexistencia de la obligación y la legalidad de lo actuado.
• LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal niega las pretensiones de la demanda, en cuanto parte del tiempo laborado como docente en el sector oficial - que acredita el demandante - fue en una institución del orden nacional. De manera que a pesar de que estuvo vinculada por 4 años, 9 meses y 21 días al servicio de la Alcaldía de Bogotá como maestra de primaria y 2 años, 11 meses y 24 días en la Concentración Escolar Gabriela Mistral de Pamplona, ese lapso no es suficiente para acceder a la pensión gracia, porque la mayor parte del tiempo de servicios lo acreditó como docente de carácter nacional (fls. 176-188).

• EL ESCRITO DE APELACION

• El apoderado de la demandante señala que el argumento según el cual el reconocimiento de la pensión gracia sólo procede para aquellos docentes que laboraron en establecimientos educativos de carácter territorial, no es más que una interpretación restrictiva de la norma que vulneran los principios del debido proceso y legalidad, porque se inmiscuye de forma inapropiada en la función de configuración legislativa que privativamente corresponde al Congreso de la República.
• Manifiesta la inexistencia del reconocimiento de pensión o recompensa adicional de carácter nacional a la actora, según lo certificó CAJANAL al indicar que la docente “no ha sido inscrita como pensionado por cuenta de CAJANAL”, garantizando, de esta forma, cumplir el requisito contenido en el numeral 3º del artículo 4 de la Ley 114 de 1913.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

- La parte demandada reitera los mismos argumentos de la contestación de la demanda y agrega que el hecho de que tanto las entidades territoriales como los departamentos y el Distrito Capital manejen el personal administrativo y docente de los colegios nacionales, de los programas nacionales  a cargo del Ministerio de Educación y de los colegios cooperativos, en virtud de la entrega de su administración por la descentralización educativa, no legitima a los docentes para alegar que su calidad era territorial para efectos del reconocimiento de una prestación especial como lo es la pensión gracia.

Destaca que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha sido muy clara en señalar que los tiempos prestados por los docentes en los planteles nacionales, incluidas las Normales Nacionales, no aplican para el reconocimiento de la pensión gracia.

Las demás partes guardaron silencio en esta etapa procesal.

• CONSIDERACIONES

1. PROBLEMA JURÍDICO

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, debe la Sala precisar si se ajustan o no a derecho los actos administrativos por medio de los cuales la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL (hoy en liquidación), le negó la pensión gracia, determinando si todo el tiempo que laboró como docente resulta válido para acceder a dicha prestación.

2. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL DE LA PENSIÓN GRACIA

La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 que determinó:

“Artículo 1o.: Los maestros de escuela primaria oficiales que hayan servido en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley.

(…)

“Artículo 4o.: Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe:

1o. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración.

2o. Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres.

3o. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.

Por consiguiente lo dispuesto en este inciso no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento.

4o. Que observa buena conducta.

5o. Que si es mujer está soltera o viuda.

6o. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento”.

La Ley 116 de 1928 en su artículo 6o. dispuso:

“Artículo 6o. Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta la complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica inspección”

Más adelante se hizo extensiva mediante la Ley 37 de 1933 a los maestros que hubieran completado los servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.

Posteriormente, la Ley 91 de 1989[1] previó:

“Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos:

Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1. de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.

Parágrafo. Se entiende que una prestación se ha causado cuando se han cumplido los requisitos para su exigibilidad”.

Y en su artículo 15 estableció un límite temporal para tener derecho a la pensión que se otorga de manera graciosa por el Estado, así:

“2. Pensiones:

1. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación” (destaca la Sala).

Lo anterior significa que, como lo sostuvo la Corte Constitucional en sentencia C-084 de 1999[2], al estudiar de demanda de inconstitucionalidad contra esta última norma, que tanto la Ley 114 de 1913 como las que posteriormente la modificaron o adicionaron, o sea las Leyes 111 de 1928 y 37 de 1933 que ampliaron su radio de acción, fueron derogadas por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la cual reguló íntegramente la materia relativa a las prestaciones sociales del magisterio y creó para el efecto un Fondo Nacional cuyo objeto es, precisamente, el atender lo relativo, entre otras cosas, al pago de pensiones del sector docente.

En síntesis, de conformidad con las leyes antes citadas, han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria y los requisitos previstos en las normas que rigen la materia prestación a la que, a partir de las precisiones que se hicieron por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso No. S-699 de la cual fue ponente el Consejero Nicolás Pájaro Peñaranda, sólo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales o departamentales. No tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional.[3]

3. EL CASO EN ESTUDIO

3.1 Hechos probados

- Mediante certificación expedida el 16 de marzo de 2000 por el Jefe de Oficina Hojas de Vida y Factores Salariales de la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá, se deja constancia que la actora ingresó a prestar sus servicios como docente del programa de primaria el 5 de junio de 1972 y se retiró el 16 de marzo de 1977 (fl. 29).

- El certificado de tiempo de servios suscrito por el Coordinador Hojas de Vida de la Gobernación de Santander, demuestra que la señora María Betulia Roncancio de Leal “prest[ó] sus servicios en el nivel Básica Secundaria, como Nacional en forma continua” desde el 17 de febrero de 1977 al 17 de febrero de 1997” (fl. 30. se destaca).

- Mediante constancia proferida por el Coordinador de Registro y Control de Hojas de Vida de la División de Escalafón y Carrera Docente de la Secretaría de Educación de la Gobernación del Departamento de Norte de Santander se demuestra que la actora “A partir del 17 de Febrero de 1997 fecha de su posesión prestó sus servicios en el Magisterio del Departamento Norte de Santander, nombrado como Docente de la Concentración Escolar Gabriela Mistral del Municipio de Pamplona N.S. (…) en continuidad hasta el 07 de septiembre de 1999, fecha en que le aceptan la renuncia del cargo de Docente del Colegio Departamental Femenino de Bachillerato del Municipio de Cúcuta N.S.” (fl. 34).

- La Caja Nacional de Previsión, CAJANAL, a través de la Resolución No. 029285 del 30 de noviembre de 2000 decidió “Negar el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación al (a) Señor (a) RONCANCIO DE LEAL MARIA BETULIA ya identificado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia” (fls. 16-21).

- Mediante Resolución No. 004425 del 5 de septiembre de 2001, CAJANAL resolvió el recurso de apelación contra el anterior acto administrativo, confirmándolo en su integridad y quedando agotada la vía gubernativa (fls. 22-28).

3.2 Del fondo del asunto

Considera la Sala que una de las condiciones exigidas para ser acreedor a la pensión gracia ya sea por servicios prestados en primaria, secundaria o normalista es que no se perciba otra pensión o recompensa de carácter nacional pues la compatibilidad que consagra la ley es con pensiones reconocidas por los Departamentos o Municipios. En ese orden, los servicios deben ser prestados en establecimientos educativos del orden territorial o establecimientos que se hayan visto afectados por el proceso de nacionalización de la educación ordenada por la Ley 43 de 1975.

Por tanto, para la pensión gracia no se puede tomar en consideración, en ningún caso, tiempos de servicios como docente del orden nacional pues, se reitera, es una dádiva para los profesores de carácter regional y local, que en el caso sub exámine, solamente se ejerció, de acuerdo con los hechos probados dentro del proceso, por los períodos comprendidos entre el 5 de junio de 1972 al 16 de marzo de 1977 y del 17 de febrero de 1997 al 7 de septiembre de 1999. Así mismo, se aclara que el derecho al disfrute de la pensión gracia se adquiere a partir de la fecha en que el docente cumple los requisitos señalados en las normas especiales, momento a partir del cual el derecho queda consolidado a su favor.

El apoderado de la demandante expone las razones por las cuales, en su concepto, el tiempo servido en planteles nacionales sí debe computarse para el reconocimiento de la pensión gracia. No obstante, la Sala no comparte dichos planteamientos, porque el problema jurídico aquí planteado ya ha sido resuelto de manera reiterada por la Sección Segunda y en consideración a que el criterio expuesto en esta providencia acoge la decisión adoptada por la Sala Plena de la Corporación en sentencia S-699, actor: Wilberto Theran Mogollón, ya mencionada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE                                      

CONFÍRMASE la sentencia proferida el 26 de febrero de 2008 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que negó las pretensiones de la demanda, dentro del  proceso promovido por la señora MARÍA BETULIA RONCANCIO DE LEAL contra la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

GERARDO ARENAS MONSALVE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

[1] Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

[2] Sent. del 17 de febrero de 1999. M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra.

[3] En el mismo sentido se pronunció la Sala en Sent. del 24 de agosto de 2006. No. Interno:5373-05. C.P. Alejandro Ordoñez Maldonado.