68001-23-15-000-2000-02518-02(0711-08) Sección 2 2010 [Consejo de Estado]

INEPTITUD DE LA DEMANDA – Acto de supresión del cargo. No impugnación

En efecto, la comunicación que suscribe el Gerente de Reestructuración del Municipio de Bucaramanga, a través de la cual le informa al señor Pedro José Fabrega Bullos que el empleo por él desempeñado fue suprimido mediante Decreto 020 del 29 de febrero de 2000 expedido por el Alcalde Municipal, no era el acto a demandar, en cuanto el único fin que cumple dicho acto es el de ejecutar la voluntad  supresora de la administración contenida en el Decreto 020 de 2000. Este último acto, es decir, el Decreto 020 de 2000 fue el que debió demandarse como acto particular que individualiza la situación laboral del demandante, porque sólo así cobraría vigencia su nombramiento para que pudiera ser viable su reintegro. Insiste la Sala, este Decreto 020 de 2000, a pesar de tener la connotación de un acto general, tiene efectos particulares en cuanto afecta de manera directa la vinculación laboral del actor en el Centro de Protección al Consumidor que como tal fue suprimido de la nueva estructura administrativa, al no aparecer dentro de la planta global que fijaba el Decreto 020 en desarrollo de otras normas municipales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION  SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá D.C., trece (13) de mayo de dos mil diez (2010).

Radicación número: 68001-23-15-000-2000-02518-02(0711-08)

Actor: PEDRO JOSE FABREGA BULLOSO

Demandado: DEPARTAMENTO DE PROTECCION AL CONSUMIDOR

AUTORIDADES MUNICIPALES

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 23 de agosto de 2007 mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

La demanda. El señor Pedro José Fabrega Bulloso, obrando en su propio nombre interpuso, ante esta jurisdicción, demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., en procura de que se declare la nulidad del Oficio del 29 de febrero de 2000, a través del cual se le desvinculó del cargo de Jefe del Departamento del Centro de Protección al Consumidor que desempeñaba al interior de la entidad municipal.

A título de restablecimiento solicita se le reintegre al cargo de Jefe del Departamento de Protección al Consumidor Código 280, Grado 24 dependiente de la Secretaría de Gobierno; reconocerle y pagarle los sueldos, primas, subsidios, bonificaciones, vacaciones, cesantías y demás emolumentos causados entre la fecha del retiro del servicio y su reintegro al mismo; que no ha existido solución de continuidad en la prestación de los servicios; el pago de los intereses previstos en el artículo 177 del C.C.A.; el ajuste del valor en los términos del artículo 178 del C.C.A.; el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 176 ibídem.

Como sustentos fácticos informa el actor que fue nombrado mediante Decreto No. 0034 de 1998 como Director del Centro de Protección al Consumidor adscrito a la Secretaría de Gobierno del Municipio de Bucaramanga. Que en este cargo se posesionó según Acta 0136, el 28 de enero de 1998 y como tal laboró hasta el 8 de marzo del año 2000 cuando por reestructuración dicho cargo fue suprimido. Que a pesar de la supresión se le ordenó, por necesidad del servicio, continuar laborando en el Centro de Protección al Consumidor en el cargo que se denominó Coordinador del Grupo de Protección al Consumidor.

Agrega que en este último cargo siguió laborando en espera de su reincorporación a la nueva planta de personal, pero finalmente el 27 de marzo de 2000 el Secretario de Gobierno le solicitó la entrega del cargo.

Cita el demandante como normas violadas los artículos 1, 3, 6, 25 constitucionales, el Acuerdo No. 024 de junio 30 de 1994 y su Decreto Reglamentario No. 0940 del 10 de noviembre de 1994.

Al acto demandado se le atribuye como causales de anulación:

• Falsa motivación, porque si bien la entidad podía adelantar la reestructuración con la consecuente supresión de varios de los empleos existentes en la planta de personal, tal potestad no puede ser utilizada como excusa para efectuar retiros de personal so pretexto de supresión de cargos cuando lo que realmente ocurre es un cambio de denominación.
• Violación de la normatividad que sustentaba la reestructuración, concretamente el artículo 8º del Decreto 0017 del 29 de febrero de 2000 y el Manual de Funciones.

Añade el actor que su cargo no fue suprimido, sino que cambió de denominación, porque en la nueva planta globalizada de personal como en el Nuevo Manual de Funciones ya no se denomina Jefe del Centro de Protección al Consumidor sino Coordinador del Grupo de Trabajo de Protección al Consumidor.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

El Tribunal Administrativo de Santander el 23 de agosto de 2007 (Fol. 172-179), denegó las pretensiones de la demanda, al considerar que el acto demandado no tenía la naturaleza de acto administrativo enjuiciable ante esta jurisdicción, dado que una simple comunicación que no contiene la voluntad supresora de la administración. Textualmente precisó:

“…advierte la Sala que el escrito cuya legalidad se cuestiona, es decir, la comunicación de 29 de Febrero de 2000 no es la que desvincula al Señor PEDRO JOSE FABREGA BULLOSO del servicio, porque si bien mediante ella se le informa su retiro del Municipio de Bucaramanga, lo cierto es que su naturaleza no le alcanza para ser más que un acto de trámite, a través del cual se pone en conocimiento del empleado la situación jurídica en que se encuentra a consecuencia de la supresión del empleo, que ha desaparecido de la planta de personal por decisión contenida en el Decreto No. 020, tal como se indicó en el texto de la comunicación. De la lectura del Decreto No. 020 del 29 de febrero de 2000 …, por medio del cual se globaliza la planta de cargos de la administración central del Municipio de Bucaramanga, se concluye claramente que el cargo denominado Director del Centro de Protección al Consumidor, no fue incluido dentro de la planta de personal, entendiéndose, por ende, suprimido.

Entonces, si mediante el referido Decreto el Alcalde del Municipio de Bucaramanga (E), no se relaciona el cargo desempeñado por el actor, se entiende que ha existido supresión tácita y que ese es el acto administrativo contentivo de la manifestación de voluntad de la administración extintivo de la situación jurídica del señor PEDRO JOSE FABREGA BULLOSO.

En otros términos, si en los eventos como el que se ocupa la atención de la Sala, existe un acto administrativo (Decreto No. 020 de 29 de Febrero de 2000) que suprime el cargo desempeñado por el actor, se tiene que la comunicación no es superior a un escrito informativo, no enjuiciable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo por carecer de manifestación de voluntad alguna que pueda producir efectos jurídicos. Con todo, se tiene que el Decreto 020 de 29 de Febrero de 2000, pese a ser, en principio, un acto de carácter general, frente al Señor Pedro José Fábrega Bulloso, contiene efectos de carácter particular siendo susceptible de ser controvertido mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho. (…)”

RAZONES DE IMPUGNACIÓN

El recurrente a folios 185 a 192 solicita se revoque la sentencia y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda. Como fundamentos del recurso expone en forma genérica, que acorde con los mandatos constitucionales debe prevalecer el derecho sustancial sobre el formal y por ende, para el caso, se debe dar aplicación al principio de favorabilidad para proteger y hacer efectivos los derechos económicos de los trabajadores. Insiste en que la Administración Municipal al disponer el retiro del servicio del señor Fabrega Bulloso, excedió sus competencias, en cuanto lo que realmente se presentó fue un cambio de denominación del empleo, configurándose la desviación de poder, además de la violación directa de la ley, porque se retira a un empleado que cumple a cabalidad sus funciones

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Problema Jurídico. Deberá la Sala en primer término determinar si el acto demandado, esto es, la comunicación sin número del 29 de febrero de 2000, es la que afecta la situación laboral del actor y por ende, se constituye en el acto demandable.  En caso positivo, determinar si dicho acto se encuentra inmerso en las causales de anulación que se le atribuyen.

Acto demandado. El acto demandado como ya se dijo, está constituido por la Comunicación sin número fechada el 29 de febrero de 2000, cuyo texto es el que sigue (Fol. 2):

“…En desarrollo de las decisiones contenidas en el Decreto No. 020 del 29 de febrero de 2000, expedido por el Alcalde de Bucaramanga, mediante el cual se llevo a cabo el Proceso de reestructuración de su Planta de Personal, se hizo necesario suprimir su empleo y por ende, terminar la vinculación que usted tenía con el Municipio. (…)”

De lo probado. Al interior del proceso ordinario que originó la sentencia que hoy es materia de revisión por esta instancia, se logran demostrar los siguientes supuestos relevantes:

La vinculación del actor y su retiro de la entidad. La vinculación del actor a la entidad territorial se produjo según diligencia de posesión No. 0136 el 28 de enero de 1998, para el cargo de Director  del Centro de Protección al Consumidor Grado 24 dependiente de la Secretaría de Gobierno Municipal, para el cual fue designado mediante Decreto No. 0034 del 19 de enero de 199 (Fol. 4 y 5).

El cargo en el cual se nombró y posesionó el actor, fue diseñado como  una dependencia del Centro de Protección al Consumidor, según se lee en el artículo 2º del Acuerdo No. 024 de 1994 “Por el cual se crea el Centro de Protección al Consumidor y se dictan otras disposiciones” (Fol. 25-35).

A su vez, el órgano denominado Centro de Protección al Consumidor, en el cual el actor cumplía las funciones de Director, fue adscrito a la Secretaria de Gobierno Municipal, con el fin de adelantar las acciones administrativas de defensa y protección de los consumidores de acuerdo con las normas constitucionales y legales.

Los entes adscritos según el Decreto 0017 del 29 de febrero de 2000 “Por el cual se establece la Estructura Administrativa que a partir del 1º de Marzo del año 2000 inclusive tendrá el Municipio de Bucaramanga”, son los Establecimientos Públicos y las Empresas Sociales del Estado. Y la tutela sobre estos organismos las ejercerán las Secretarías de Despacho, al tenor de lo previsto en los artículos 6 y 21 del Decreto 0017 de 2000, que a continuación se transcriben:

“Artículo 6º. DE LAS SECRETARIAS DE DESPACHO. Las secretarías son organismos que a iniciativa del alcalde son creadas por Acuerdo Municipal o autorizados por éstos, encargadas de cumplir funciones y prestar servicios Municipales conforme a la Ley, las Ordenanzas y los Decretos o Reglamentos o Convenios del Gobierno Nacional o Municipal, de ejercer la tutela municipal sobre las entidades descentralizadas que les están adscritas o vinculadas y de asistir al Alcalde en la promoción y coordinación de la ejecución de los planes y programas que hayan de cumplirse en el Municipio por los organismos de la Administración pública en general.

Artículo 21. SECRETARIA DE GOBIERNO. Misión. Tendrá a su cargo la coordinación de los programas de la Administración Municipal, tendientes a la protección de la vida, honra y bienes de los ciudadanos, de acuerdo con la constitución, las leyes y las normas vigentes.  Ejercerá la prevención y control de los agentes externos para garantizar la seguridad integral de los ciudadanos, utilizando los mecanismos conjuntos que prevé la ley en el Municipio, el Departamento y la Nación. (…)“

Las anteriores disposiciones siguen los parámetros fijados en el Plan de Reforma Económica Territorial del Municipio de Bucaramanga “PRET”, llevado a cabo por la Universidad Industrial de Santander y la Alcaldía de Bucaramanga (Cuaderno anexo), según el cual la Secretaría de Gobierno tendrá a su cargo la coordinación de los programas de la administración municipal tendiente a la protección de la vida, honra y bienes de los ciudadanos y estará conformada por tres grupos: El Grupo de Seguridad y Participación Ciudadana, el Grupo de Prevención y Atención de Desastres, y el Grupo de Protección al Consumidor el cual según se lee al folio 3 del cuaderno anexo:

“Se encargará de ejecutar las políticas sobre control de establecimientos, actividades comerciales formales e informales y atenderá las quejas y reclamos de los consumidores de acuerdo con las normas y leyes vigentes. Tendrá a su cargo el seguimiento y control de todas las actividades relacionadas con la metrología legal de acuerdo con el Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología para proteger al consumidor de bienes y servicios en aspectos como la seguridad, salud, economía y medio ambiente”.

Estos grupos de trabajo en la nueva estructura de la administración municipal,  los conforma el Alcalde Municipal atendiendo a las necesidades específicas de los organismos principales, utilizando la planta global y señalando el tiempo de duración, las funciones y competencias asignadas, así como el organismo al cual se adscribirán.

En desarrollo de las anteriores directrices se expide el Decreto 020 del 29 de febrero de 2000 a través del cual la Alcaldía Municipal de Bucaramanga globaliza la planta de cargos de la administración central. Por su relevancia para desatar el recurso interpuesto, la Sala se permite transcribir de manera total el contenido de este acto:

DECRETO No. 020

(29 de Febrero de 2000)

Por el cual se globaliza la planta de cargos de la administración central

EL ALCALDE DE BUCARAMANGA

En uso de sus facultades legales y

CONSIDERANDO:

1. Que mediante Decreto Municipal 0017 del 29 de febrero de 2000 se estableció la estructura administrativa de la Alcaldía de Bucaramanga.
2. Que el Estudio Técnico elaborado por la Universidad Industrial de Santander en desarrollo del contrato No. 004 del 14 de abril de 1999, determinó la necesidad de una planta global, con un número determinado de empleos en los distintos niveles y sus correspondientes procedimientos y funciones.
3. Que el Decreto 1569 de 1998, reglamentario de la Ley 443 del mismo año, estableció el sistema de nomenclatura de los empleos al que deben sujetarse las entidades territoriales,

DECRETA:

Artículo 1º. A partir del 1 de marzo de 2000 inclusive, la planta de personal adscrita al Despacho del Acalde será la siguiente:

(…)

Artículo 3º. El empleo denominado en la planta anterior como “Jefe de Oficina de Recursos Humanos”, se mantendrá de manera transitoria, bajo el código 105 grado 04, por un tiempo de 4 meses contados a partir de la vigencia del presente Decreto, para que desarrolle la comisión a este empleo encomendado como “Gerente del Proceso de Reestructuración” de la Administración Central.

Artículo 4º.  La incorporación de los funcionarios a la planta de personal que se adopta por el presente Decreto, se hará por parte del Gerente del Proceso de Reestructuración, con sujeción a las disposiciones legales vigentes que informan la materia y los empleos o cargos no incluidos en la presente planta se entienden suprimidos a partir del 1 de marzo del corriente año inclusive.” (Negrillas fuera del texto).

Analizados en conjunto el contenido del acto que se acaba de transcribir y el contenido de los actos que lo precedieron, así como el texto del acto demandado fechado el 29 de febrero de 2000 y recibido por el demandante el 8 de marzo del mismo año (fol. 2), se infiere por la Sala que el cargo que el actor desempeñaba de Director del Centro de Protección al Consumidor, fue suprimido de la planta global del Municipio de Bucaramanga en el Decreto 020 del 29 de febrero de 2000, pues dentro de los cargos que en este decreto se enlistan como integrantes de la planta global, no aparece el de Director del Centro de Protección al Consumidor.

En efecto, en este Decreto 020 de 2000 se determina la planta global municipal acorde con la estructura administrativa que estableció el Decreto 0017 de 2000, en desarrollo de los Acuerdos No. 023, 051 y 062 del 19 de mayo, 10 y 31 de diciembre de 1999, y con el fin de restablecer la solidez económica y conforme  al diagnóstico fiscal e institucional integral efectuado por la Secretaría de Hacienda Municipal y por la Universidad Industrial de Santander.

Fue este Decreto 020 de 2000 el que le suprime el cargo al actor, al punto que como el mismo lo afirma en el relato de los hechos de la demanda, luego de su expedición, el Secretario de Gobierno municipal le informa que por necesidades del servicio continuaría laborando a pesar de la supresión de su cargo, pero como Coordinador del Grupo de Protección al Consumidor, que como quedo visto fue previsto en el Decreto 0017 “Por el cual se establece la Estructura Administrativa que a partir del 1º de Marzo del año 2000 inclusive tendrá el Municipio de Bucaramanga”, como integrante de la Secretaria de Gobierno.

Pero esta situación particular del actor de haber continuado laborando al servicio de la entidad territorial hasta el 27 de marzo de 2000 cuando se le solicitó la entrega de su cargo, a pesar de haberle generado derechos económicos que le fueron reconocidos por la entidad a través del mecanismo de la conciliación, en nada incide en la obligación que el actor tenía de demandar el acto que realmente le suprimió su cargo.

Así las cosas, como el acto que contiene la voluntad supresora de la administración es el Decreto No. 020 de 2000, éste y no otro era el acto a demandar y como ello  no ocurrió, se genera una inepta demanda que impide pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones. En este orden, el acto demandado, es decir, la comunicación del 29 de febrero de 2000, tal y como lo entendió el Tribunal constituye una comunicación informativa que nada decide.

En efecto, la comunicación que suscribe el Gerente de Reestructuración del Municipio de Bucaramanga, a través de la cual le informa al señor Pedro José Fabrega Bullos que el empleo por él desempeñado fue suprimido mediante Decreto 020 del 29 de febrero de 2000 expedido por el Alcalde Municipal, no era el acto a demandar, en cuanto el único fin que cumple dicho acto es el de ejecutar la voluntad  supresora de la administración contenida en el Decreto 020 de 2000.

Este último acto, es decir, el Decreto 020 de 2000 fue el que debió demandarse como acto particular que individualiza la situación laboral del demandante, porque sólo así cobraría vigencia su nombramiento para que pudiera ser viable su reintegro. Insiste la Sala, este Decreto 020 de 2000, a pesar de tener la connotación de un acto general, tiene efectos particulares en cuanto afecta de manera directa la vinculación laboral del actor en el Centro de Protección al Consumidor que como tal fue suprimido de la nueva estructura administrativa, al no aparecer dentro de la planta global que fijaba el Decreto 020 en desarrollo de otras normas municipales.

Como tal situación no ocurrió porque la pretensión de anulación está dirigida exclusivamente contra la comunicación que según el actor suprimió su empleo y dio por terminada su relación laboral, la demanda es inepta.

Finalmente advierte la Sala que no es viable estudiar el fondo del asunto con el fin de salvaguardar el principio de la primacía de lo sustancial sobre lo formal y dar aplicación al principio de favorabilidad,  como lo pretende el apelante, porque necesariamente el control de legalidad debió dirigirse contra el acto principal, es decir, el Decreto 020 del 29 de febrero de 2000 y no contra la comunicación de la misma fecha que ejecutó una decisión de la administración ya plasmada en un acto con presunción de legalidad.

Sobre la improcedencia de demandar la comunicación que retira a un empleado por supresión de Cargo, el Consejo de Estado ha puntualizado que en la mayoría de los casos sólo cumple una función informativa al funcionario sobre la supresión del cargo por él desempeñado, pero no define una situación jurídica en concreto[1]. Entonces, ante la nulidad reclamada del citado oficio, no es viable un pronunciamiento de fondo, contrario a lo manifestado por  el A-quo, razón por la cual la Sala declarará, de oficio[2], probada la excepción de inepta demanda por no constituir, en este evento el oficio demandado, un acto administrativo demandable, y se inhibirá para pronunciarse de fondo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

REVOCASE la sentencia del 23 de agosto de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que denegó las pretensiones de la demanda y en su lugar se dispone:

DECLARASE DE OFICIO la ineptitud sustantiva de la demanda que impide emitir pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda.

COPIESE Y NOTIFIQUESE. EJECUTORIADA ESTA PROVIDENCIA DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CUMPLASE.

La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión de la fecha.

GERARDO ARENAS MONSALVE

VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

[1] Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección “B”. C. P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Sentencia del 4 de febrero de 2010. No. Interno 0947-2009. Actor. Jeannette Neira Camacho. En el mismo sentido sentencia del 11 de junio de 2009 dentro del expediente con número interno 620-2008 con ponencia del Dr. Gerardo Arenas Monsalve y sentencia del 24 de julio de 2008 dentro del expediente con número interno 3215-2004 con ponencia de la Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez.

[2] Artículo 164 del C.C.A. Excepciones de fondo. (…) En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.