PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE DIPUTADO - Ley 617 de 2000 sólo rige para las elecciones que se realizan a partir del 2001 / IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY - Prohibición / DIPUTADO - Pérdida de la investidura

Con respecto a la primera de las causales citadas, encuentra la Sala que el artículo 86 de la misma ley establece: “El régimen de inhabilidades e incompatibilidades a los cuales se refiere la presente ley, regirá para las elecciones que se realicen a partir del año 2001.”, o sea  que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades a que se refiere la Ley 617 sólo regirá para las elecciones que se realicen a partir del año 2001, que no es el caso objeto de estudio, pues el demandado fue elegido diputado en las elecciones celebradas en el año de 1998. Dado que los hechos sobre los que se fundamenta la solicitud de Pérdida de Investidura tuvieron ocurrencia antes de la vigencia de la 617 del 2000, las otras causales mencionadas: conflicto de intereses, indebida destinación de dineros públicos y tráfico de influencias debidamente comprobado contempladas en los numerales 1, 4 y 5 del artículo 48  de la mencionada ley, son causales a las cuales no se les puede dar efecto retroactivo, ya que la Ley 617 de 2000 fue promulgada el 9 de octubre de 2000, y los hechos se refieren al trámite de la Ordenanza 339 de 14 de noviembre de 1998, es decir, que tuvieron ocurrencia con anterioridad a la fecha en que se hizo operativa la figura de la Pérdida de Investidura para Diputados, dado que la ley no indicó que las causales citadas operaban respecto de su ocurrencia “en cualquier tiempo”. Las causales sobre las que se basa la demanda a lo sumo podrían ser alegadas dentro de un proceso disciplinario distinto al de la Pérdida de Investidura.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D.C. Septiembre veintiuno (21) del año dos mil uno (2001)

Radicación número: 50001-23-31-000-2000-6880-02(6880)

Actor: LILIANA PATRICIA ROJAS MOROS

Referencia: PERDIDA DE INVESTIDURA

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia de 21 de junio del año dos mil uno, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, por medio de la cual se denegó la solicitud de pérdida de investidura del Diputado de la Asamblea Departamental del Meta, MIGUEL ANGEL GALVIS ROMERO

I - ANTECEDENTES

Los hechos en que se fundamenta la demanda se resumen así:

El demandado debatió votó y aprobó la Ordenanza 393 de noviembre 14 de 1.998, violando en forma clara y contundente el régimen de conflicto de intereses ya que abusando de su calidad de diputado para fines personales estableció en su favor una serie de  primas.

Al intervenir el demandado como diputado en la aprobación de la mencionada Ordenanza, sin tener facultad para legislar sobre aspectos prestacionales, a pesar de la prohibición constitucional y legal a los entes territoriales  de arrogarse dicha facultad, se establecieron prestaciones a favor de ellos mismos, incurriendo en la violación al régimen de incompatibilidades, ya que, abusando de la calidad de diputado, gestionó, debatió y aprobó la Ordenanza 339 y cobró, durante el año 1999 y parte del 2000, las prestaciones que en su propio beneficio en ella se establecieron, violando claramente los artículos 180 y 183 de la Carta.

El Departamento del Meta ha cancelado en el año 1999 y parte del 2000, las diferentes prestaciones que, en forma ilegal, se auto-decretaron los miembros de la Asamblea del Meta y a favor de los empleados departamentales, mediante la citada Ordenanza 339 de 1998; dicha actuación es una indebida destinación de dineros públicos, acto en el cual intervino MIGUEL ANGEL GALVIS ROMERO, ya que en su calidad de diputado aprobó la citada Ordenanza 339 y el respectivo Presupuesto para el Departamento del Meta para la vigencia del 1º de enero a 31 de diciembre de 1999.

Incurrió con su actuar en tráfico de influencias plasmado al aprobar el artículo 27 de la citada Ordenanza que establece:

Artículo 27.- Los recursos estipulados en el rubro de la unidad de asistencia administrativa de la Asamblea Departamental serán asignados y distribuidos entre los 15 integrantes de la corporación y los funcionarios serán nombrados por la mesa directiva por postulación de cada uno de los diputados.

Parágrafo 1.- La mesa directiva contratará el personal de la unidad de asistencia administrativa que le corresponde a  cada uno de los diputados previa postulación que cada uno de los diputados hagan de los mismos, por la vigencia de la presente ordenanza.

El tráfico de influencias se ratifica por  parte del demandado al proceder a postular sus candidatos que fueron designados en la Unidad Administrativa de la Asamblea Departamental, en desarrollo del mencionado artículo 27.

CAUSALES DE PERDIDA DE INVESTIDURA INVOCADAS

De manera que, de conformidad con el contenido de la demanda, la actora fundamenta como causales: la violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, al régimen de conflicto de intereses, la indebida destinación de dineros públicos y tráfico de influencias, para lo cual cita el artículo 183 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 180, 293 y 299 de la misma normatividad superior.

II.- CONTESTACION DE LA DEMANDA

El  demandado, a través de  apoderado, contestó la demanda en los siguientes términos:

Se refiere a cada uno de los hechos de la demanda y expresa en relación con unos,  que no son hechos, que se refieren a información relativa a una sentencia del consejo de Estado o que contienen  la formulación de la opinión de la demandante, sobre los demás, expresa que únicamente es cierto que la Asamblea Departamental del Meta expidió la ordenanza 393 del 14 de noviembre de 1.998,  niega los demás  y  sostiene que no existió respecto del demandado conflicto de intereses, violación al régimen de incompatibilidades ni abuso de la función pública; que no manejo ni administró recursos o dineros públicos, pues sus funciones eran ajenas a éste tipo de actividad, por lo que no puede imputársele, ni disciplinaria ni penalmente haber incurrido en indebida destinación de dineros públicos; que la Fiscalía mediante providencia del 2 de febrero de 2.000 se declaró inhibida por no encontrar mérito para adelantar investigación.

Sostiene igualmente que uno de los caracteres del acto administrativo  es la presunción de legalidad, por lo tanto, hay que presumir que la Ordenanza 393 de 1.998, se expidió ajustada a la Constitución y a la ley y que, mientras  la jurisdicción de lo contencioso administrativo no declare su nulidad, no le es dable a la misma, conocer de  otra clase de procesos, como el de pérdida de investidura que no constituye el escenario apropiado para discutir la validez de actos administrativos que no han sido declarados nulos.

Menciona el artículo 59 del Decreto 1222 de 1.986, Código de Régimen Departamental que estuvo vigente hasta la expedición de la sentencia C - 959 del 1º de diciembre  de 1.999,  que se refiere a la no responsabilidad de los diputados por las opiniones y por los votos durante las deliberaciones, salvo lo dispuesto en el artículo 235 del mismo, vigente para el momento de la expedición de la Ordenanza, por lo que afirma, al demandado no se le puede atribuir responsabilidad por la adopción de la ordenanza, máxime cuando la excepción prevista no se aplica al caso concreto.

Afirma que la Ordenanza fue aprobada el 14 de noviembre de 1.988  y sancionada el 24 de diciembre del mismo año, debía entrar a regir a partir de su sanción, pero que en realidad, sus efectos fiscales solo se producirían a partir del 1º de enero de 1.999 y fue derogada por la por la 348 del 10 de diciembre de 1.998  para la que se tuvo como consideración en la exposición de motivos el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, referente al régimen salarial, prestacional y de seguridad social de los diputados (Rad.1166 C.P. Javier Henao Hidrón.)

Indica que la Asamblea del Meta procedió de buena fe al expedir la Ordenanza 393 de 1.998, pues estaba convencida de ejercer una competencia legítima, dado que el régimen salarial y prestacional de los diputados no ofrecía claridad, lo que se prueba con el hecho de que la misma promovió a través del Ministro del Interior la consulta sobre el tema y cuando tuvo conocimiento del Concepto del Consejo de Estado procedió de inmediato a acoger su criterio, mediante la Ordenanza 348 de 1.998.

Expresa el recurrente que la pérdida de investidura se encuentra regulada por el artículo 183 de la Constitución política y que en relación con los miembros  de las corporaciones públicas de las entidades territoriales, restringe la sanción a aquellos que acepten cargo en la administración pública.

Que es cierto que el artículo 299 de la Constitución política establece que el régimen  de incompatibilidades e inhabilidades será fijado por la ley y no podrá ser menos estricto que el de los congresistas y que el Consejo de Estado  lo ha homologado, pero que de  ello no se deriva la conclusión de que todas las causales de pérdida de investidura de los congresistas, puedan aplicarse por analogía los Diputados, pues la Constitución señala la sanción para unos y otros en forma separada.

Indica que las causales adicionales a la mencionada, para los diputados fueron establecidas en el artículo 48 dela Ley 617 de 2.000, promulgada el 9 de octubre del mismo año, que rige hacia futuro y no puede aplicarse retroactivamente lo que constituye principio del debido proceso de conformidad con el artículo 29 de la Constitución Política, en consecuencia, habiendo ocurrido los hechos antes de la vigencia de la citada ley no es posible aplicar las causales previstas en su artículo 48. Cita para el efecto  providencia del Consejo de Estado de fecha 30 de marzo de 2.001, que dice: “bajo esta perspectiva en el artículo 48 de la mencionada ley, promulgada el 9 de octubre de 2.000, se reguló el proceso de pérdida de investidura de diputados, estableciendo expresamente las causales de desinvestidura.”

Concluye con fundamento en lo anterior, que, no procede la perdida de investidura demandada.

III –LA SENTENCIA  APELADA

El Tribunal Administrativo del Meta negó las pretensiones de la demanda, con fundamento  básicamente en lo siguiente:

De conformidad con lo establecido en el artículo 48 de la Ley 617 de 2.000 y lo ordenado por el Consejo de Estado la pérdida de investidura de diputados, concejales y miembros de las juntas administradoras se tramita con sujeción a lo señalado en la Ley 144 de 1.994, pero el término en primera instancia no será mayor de 45 días, como lo dispone la ley 617 de 2.000 y no el de 20 días que corresponde a los congresistas.

Con base en la sentencia de fecha 8 de agosto proferida por la Sala plena del Consejo de Estado, que expresó que el ordenamiento superior dispone un régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto para los congresistas destinado también a los diputados, en lo que les pudiere corresponder, es que la accionante sustenta su proceder.

Considera que, la primera conclusión es que no todas las causales señaladas en el artículo 183 de la Constitución, como razones para la desinvestidura de congresistas  lo son también para los diputados, y entiende que la indebida destinación de dineros públicos y  el trafico de influencias son causales no imputables a los miembros de las asambleas departamentales.

Luego de referirse a los conceptos de régimen, y a lo que se entiende por inhabilidades e incompatibilidades y  de expresar que para la interpretación de los mismos, deben tenerse en cuenta reglas de carácter genérico como la especificidad y la temporalidad, considera que de conformidad con lo enseñado por el Consejo de Estado, la inhabilidad es un impedimento para ser nombrado o elegido, en tanto que la incompatibilidad es una prohibición para quien ha sido nombrado o elegido (sent. de enero 19 de 1.996 Sección Quinta).

Se refiere además a lo dispuesto en el artículo 182 de la Carta Política y considera que establece el parámetro general de lo que corresponde entender como conflicto de intereses, siendo esas situaciones de carácter moral o económico que inhiben al funcionario a participar en el trámite de algunos asuntos puestos a su consideración, que es similar al régimen  anterior, pero que el  artículo 299 de la Constitución, no le otorga el mismo tratamiento y no tiene como presupuesto que deba ser  no menos estricto que el de los congresistas.

Concluye que de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación el artículo 183 de la Constitución Política solo les es aplicable a los diputados en lo pertinente al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, las demás causales les son ajenas  para perder su investidura

Indica que la demanda en todos los eventos, pero especialmente en este tipo de actuaciones, exige claridad desde el punto de vista fáctico y jurídico, que le permita al contradictor y al juez entender las causas de la solicitud de pérdida de investidura, que la actora  acusó de manera genérica por violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, sin precisar las que se configuran con la conducta del diputado, pues las otras causales como lo consideró, no se aplican al caso.

Se le reprocha al demandado haber participado en la  expedición de la ordenanza 339 de 1.998, pero considera, que se puede afirmar sin lugar a dudas que tal conducta, no es  subsumible en ninguna de las causales de incompatibilidades e inhabilidades señaladas para los congresistas y aplicable por reenvío a los diputados.

IV- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION

La actora, inconforme con la decisión de primera instancia, la impugnó argumentando lo siguiente:

Expresa no compartir el argumento de la sentencia consistente en que el artículo 183 de la Constitución política, sólo es aplicable a los diputados en relación con la violación al régimen de inhabilidades, interpretación, que estima restrictiva y errada.

Con apoyo en los artículos 299 y 293 de la Constitución Política, sostiene que, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades y el régimen de conflicto de intereses para los Diputados es, por mandato constitucional, el aplicable a los miembros del Congreso.

En cuanto al conflicto de intereses, es obvio que los Diputados carecían de la imparcialidad necesaria para la aprobación de prestaciones ilegales, pues ellas mismas favorecían sus expectativas salariales, es decir, mejoraban sus ingresos económicos y su nivel de vida. Un mejor salario, afecta de muchas formas las conductas del ser humano.

Estima como error afirmar que el conflicto de intereses en relación con los Diputados cobró vida con la Ley 617 de 2000,  y que para la fecha de los hechos, 1998, no existía norma alguna que regulara  tal causal y que no era ni es posible su aplicación, y se cuestiona, en ese orden de ideas, si los Diputados podían anteponer sus intereses privados a los públicos.

Agrega que no se requieren profundos estudios en la materia para determinar que tales conductas carcomen el Estado y erosionan la confianza que los administrados tenemos en él.

Basta entonces la consagración genérica hecha por el legislador, como en efecto se hizo en la Ley 200 de 1995 y en la  136 de 1994, ya que el Conflicto de intereses está consagrado en  el artículo 37 de la Ley 200 de 1995,  como una obligación de los servidores públicos para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que se debe observar en el desempeño de un empleo, cargo o función y el artículo 38 de la misma norma señala como constitutiva de falta disciplinaria, el conflicto de intereses.

El proyecto de ordenanza que vino a constituir la citada ordenanza 339 de 1998, mediante la cual se crearon una serie de prestaciones a favor de los empleados y diputados, quienes además se auto-señalaron un sueldo igual al que por todo concepto devengaban los parlamentarios, cuando para esa época los diputados tenían derecho a honorarios por sesiones y no a sueldos ni a primas de antigüedad, ni semestral, ni vacaciones, ni gastos de representación, demuestra, a todas luces, cuál fue el verdadero interés que movió a los diputados para no apartarse en la intervención del citado proyecto en sus diferentes debates; el demandado, asistió a las sesiones, intervino y aprobó la citada ordenanza, lo que lo hace acreedor a la sanción de perdida de investidura.

Deja constancia de amenaza recibidas con ocasión de el ejercicio de la acción y se duele de lo que denomina manipulación de las pruebas para proteger a los diputados en detrimento de la justicia, termina diciendo que, en el proceso reposan el texto de la ordenanza y las copias de las actas, con lo que se demuestran las causales alegadas

V- CONSIDERACIONES DE LA SALA

La Sala procederá confirmar la sentencia apelada, pero por razones diferentes a los esbozadas por el a quo, así:

La actora fundamenta como causales de Pérdida de Investidura del Diputado  MIGUEL ANGEL GALVIS ROMERO las siguientes:

1.- Violación al régimen de incompatibilidades por parte del demandado, sin precisar cuál, por haber aprobado la Ordenanza 339 de 14 de noviembre de 1998, por medio de la cual se establecen prestaciones a favor de los diputados y empleados del Departamento. Aduce que, sin tener la facultad para ello, ya que, los diputados se arrogaron prerrogativas no establecidas para los entes territoriales, se fijó el régimen prestacional  contraviniendo la Constitución Política y la ley.

2.- Violación al régimen de conflicto de intereses, causal en que incurrió el demandado, pues aprovechando su calidad de diputado, se benefició para fines personales  de la citada Ordenanza.

3.- Indebida destinación de dineros públicos, ya que intervino en la aprobación del presupuesto del Departamento para la vigencia de 1999, y el Departamento canceló las prestaciones que, en forma ilegal, se auto-decretaron  los miembros de la Asamblea Departamental del Meta  y los empleados del ente territorial.

4.- Trafico de influencias: porque aprovechó el cargo para obtener beneficios personales y  hacer obtener beneficios a otras personas

La Ley 617 de 2000 en su artículo 48 creó la institución de la Pérdida de Investidura de Diputados de conformidad con las siguientes causales:

“1.- Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general.

“2.- Por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso.

“3.- Por no tomar posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos según el caso, o a la fecha de instalación de las asambleas o concejos, según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.

            “4.- Por la indebida destinación de dineros públicos.

            “5.- Por trafico de influencias debidamente comprobado.

            “6.- Por las demás causales expresamente previstas en la ley.”

Con respecto a la primera de las causales citadas, encuentra la Sala que el artículo 86 de la misma ley establece: “Régimen de transición para el régimen de inhabilidades e incompatibilidades. El régimen de inhabilidades e incompatibilidades a los cuales se refiere la presente ley, regirá para las elecciones que se realicen a partir del año 2001.”, o sea  que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades a que se refiere la Ley 617 sólo regirá para las elecciones que se realicen a partir del año 2001, que no es el caso objeto de estudio, pues el demandado fue elegido diputado en las elecciones celebradas en el año de 1998.

Ocurre que en el caso en estudio, como fundamento de la demanda, no aparece citada causal alguna componente del régimen de inhabilidades e incompatibilidades que pudieran aplicarse a los diputados.

De otro lado, dado que los hechos sobre los que se fundamenta la solicitud de Pérdida de Investidura tuvieron ocurrencia antes de la vigencia de la 617 del 2000, las otras causales mencionadas: conflicto de intereses, indebida destinación de dineros públicos y tráfico de influencias debidamente comprobado contempladas en los numerales 1, 4 y 5 del artículo 48  de la mencionada ley, son causales a las cuales no se les puede dar efecto retroactivo, ya que la Ley 617 de 2000 fue promulgada el 9 de octubre de 2000, y los hechos se refieren al trámite de la Ordenanza 339 de 14 de noviembre de 1998, es decir, que tuvieron ocurrencia con anterioridad a la fecha en que se hizo operativa la figura de la Pérdida de Investidura para Diputados, dado que la ley no indicó que las causales citadas operaban respecto de su ocurrencia “en cualquier tiempo”.

Por lo anterior no resulta menester el estudio de la situación concreta  que se endilga al demandado , pues como  ya  se advirtió las causales sobre las que se basa la demanda a lo sumo podrían ser alegadas dentro de un proceso disciplinario distinto al de la Pérdida de Investidura.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la  República y por autoridad de la ley,

F A L L A

            CONFÍRMASE  el fallo impugnado.

En firme esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de 21 de agosto del año 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO       CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta                                                  Salva Voto

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO             MANUEL S.  URUETA AYOLA