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Ver: 115FUNCION PUBLICA CATASTRAL - Tiene un procedimiento administrativo especial: formación, actualización y conservación / REVISIÓN DE AVALUO CATASTRAL - Trámite que agota la vía gubernativa / ETAPAS DE FORMACIÓN Y ACTUALIZACION CATASTRAL - Las decisiones que las inician o concluyen no ponen fin a la actuación administrativa catastral / FALTA DE JURISDICCIÓN - Existencia respecto de los actos de actualización de la formación catastral por no poner fin a la actuación administrativa
La actuación catastral en esos términos está sometida al principio consagrado en el inciso segundo del art. 1º del Código Contencioso Administrativo, según el cual “Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas/ en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles.” En virtud del régimen especial mencionado, justificado por la naturaleza propia y la complejidad de la función pública catastral, la ley ha querido ordenar el ejercicio de esta función a través de etapas que si bien terminan cada una de ellas con un acto administrativo formal, como es una resolución, no todos ellos son actos sometidos a los recursos y las acciones. Es el caso concreto de las resoluciones con que da inicio o ponen término a las etapas de formación y actualización, las cuales abren las puertas para que el interesado pueda iniciar el procedimiento gubernativo de revisión del avalúo, que sí dará lugar a un acto definitivo sujeto a los recursos y las acciones, dado que del texto de las disposiciones que rigen la actividad catastral se colige, entre otros aspectos, que las resoluciones con las cuales se inician o concluyen las etapas de formación y actualización catastrales, no ponen fin a la actuación administrativa catastral. Tal es el caso de los actos administrativos acusados, los cuales sólo ordenan la actualización de la formación catastral del Municipio de Acacías, la inscripción de los predios y aprueban el estudio de las zonas Geoeconómicas del Sector Urbano del Municipio y ordenan la liquidación de los avalúos y la elaboración de la lista correspondiente. Siendo ello así, tanto el Tribunal Administrativo del Meta como esta Corporación carecen de jurisdicción para conocer del proceso, razón por la cual se ha de inadmitir la demanda y, por ende, revocar de oficio el auto apelado.
NOTA DE RELATORIA: Cita sentencia del 7 de febrero de 1991, Exp. 1120, C.P. Libardo Rodríguez R. El análisis y las conclusiones precedentes han sido prohijadas en diversos pronunciamientos, entre ellos, en providencias de la Sección Primera del Consejo de Estado el 28 de febrero de 1991 (Exp. núm. 355; Actor: Arturo Giraldo Botero; Consejero Ponente: doctor Miguel González Rodríguez), de 8 de noviembre de 1996 (Exp. núm. 3748; Actor: Municipio de Melgar; Consejero Ponente: doctor Ernesto Rafael Ariza Múñoz), de 28 de enero de 1997 (Exp. núm. 4215; Actor: Jorge Antonio Paredes De la Cruz; Consejero Ponente: doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz).
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Bogotá, D. C., primero (01) de febrero de dos mil uno (2001)
Radicación número: 6706
Actor: NUBBY ESPERANZA RAMÍREZ
Demandado: INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODASIS
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 13 de junio de 2000, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Meta denegó la suspensión provisional de las Resoluciones núms. 50-000-025-99 de 21 de junio de 1999, por medio de la cual el IGAC ordena la actualización de la formación de catastro jurídico – fiscal de la zona urbana del Municipio de Acacías; 50-000-056-99 de 29 de diciembre de 1999, por medio de la cual el IGAC ordena la inscripción en el catastro de los predios del Municipio de Acacías, zona urbana, y establece su vigencia; 50-000-052-99 de 23 de diciembre de 1999, por medio de la cual el IGAC aprueba el estudio de zonas Homogéneas Geoeconómicas y el valor unitario de los tipos de construcciones del Municipio de Acacías, zona urbana, y ordena la liquidación de los avalúos y la elaboración de las listas correspondientes de propietarios.
También pide la demandante la nulidad del acto administrativo presunto proferido por el Municipio de Acacías, mediante el cual se da aplicación a la actualización de la formación del catastro jurídico – fiscal del Municipio de Acacías.
- El auto recurrido
Según el Tribunal Administrativo del Meta, la suspensión provisional pedida no es procedente porque no están presentes los requisitos exigidos por el artículo 152 del C.C.A., dado que surge la necesidad de analizar a fondo el tema y de dilucidar la vigencia de la disposición citada como infringida, a la luz de otras normas especiales. Debe emprenderse un estudio que involucre el alcance y finalidad de los preceptos supuestamente transgredidos, en donde se tengan en cuenta las disposiciones que regulan el tributo municipal y que darían sustento al acto acusado.
No es notoria ni aparece de bulto la infracción indicada, pues debe efectuarse un análisis de las formas que regulan el impuesto en el municipio y de otras de carácter superior que conforman una regulación integral del mencionado tributo.
- El recurso de apelación
Inconforme con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Meta, centra la recurrente su apelación en que no hay que realizar mucho esfuerzo de análisis cuando se tiene claramente en la demanda, y se sustenta con los documentos aportados, que el Alcalde impuso un impuesto sin pronunciamiento previo del Concejo Municipal, el cual, comparado con la norma constitucional que se dice violada (art. 338), permite apreciar que no estaba facultado para hacerlo.
Además, debe tenerse en cuenta que la imposición de ese nuevo impuesto predial genera un impacto social grave como lo plasman las más de dos mil personas que firman solicitando el no cobro de ese gravamen, las cuales se aportan con la demanda.
- II. Las consideraciones
Para hallar en el presente caso la manifiesta violación que denuncia el apelante, se hace menester, como lo afirma el Tribunal a quo, adelantar un detenido estudio que no es propio de esta etapa procesal.
La violación de los artículos 2, 6, 13, 29, 209 y 338 de la Constitución Política, está supeditada al análisis de las normas a través de las cuales se desarrollan los principios constitucionales que se dicen vulnerados, como sería, para el caso presente, las que rigen la formación catastral, porque, en términos generales, la eventual violación de las normas superiores se debe derivar de la confrontación directa entre los actos acusados con la Ley 14 de 1983, la cual regula el tema debatido.
Igual acontece con la presunta violación de las normas legales citadas en la demanda, dado que se debe estudiar si el proceso de formación catastral iniciado en el Municipio de Acacías requería de autorización del Concejo Municipal, o si su Alcalde estaba facultado para adelantarlo, o si el IGAC, de acuerdo con lo establecido por la Ley 14 de 1983, podía adelantarlo, o si se trata de un tributo de aquellos señalados en el artículo 338 de la Constitución Política, o de una contribución. Todas esas incógnitas deberán responderse cuando se estudie de fondo el proceso y no ahora cuado, por mandato de la ley, debe adelantarse una simple confrontación.
En lo que respecta al perjuicio alegado, como en múltiples oportunidades lo ha dicho la Sala, es claro el artículo 152 del C.C.A. al señalar que, en tratándose del ejercicio de acción distinta a la de simple nulidad, “… además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor”, demostración totalmente ausente aquí por cuanto la demandante se limitó a hacer manifestaciones sobre el desmedro económico que le causa a la ciudadanía de Acacías el cumplimiento de los actos administrativos expedidos por el IGAC, sin aportar elemento de juicio alguno que sustente su dicho.
Visto que en el plenario no existe elemento alguno que lleve a la Sala a advertir la presencia ostensible y palmaria de la violación que denuncia la demandante, no resta ninguna otra posibilidad que denegar lo pedido en el escrito de apelación.
No obstante lo anterior, la Sala se ve en la obligación de señalar que esta Corporación, en sentencia de 7 de febrero de 1991 (Exp. núm. 1120, Actora: María Teresa García de García, Consejero Ponente: doctor Libardo Rodríguez Rodríguez), precisó el contenido y alcance de las disposiciones que gobiernan la actividad catastral, así:
“… Las normas catastrales establecieron un procedimiento administrativo especial para el ejercicio de la función catastral. En efecto, dadas las características muy especiales y técnicas de la actividad catastral, se han dictado una serie de normas que regulan al detalle el ejercicio de esta función pública, entre las cuales se han incluido normas especiales sobre los mecanismos de controversia que deben ser utilizados por los afectados.
“Así, en primer lugar, el art. 3º de la Ley 14 de 1983 diferencia las labores o etapas de formación, actualización y conservación de los catastros, tendientes a la correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica de los inmuebles. A su vez, el art. 5º de la citada ley ordena que ‘las autoridades catastrales tendrán la obligación de formar los catastros o actualizarlos en el curso de períodos de cinco años en todos los municipios del país, con el fin de revisar los elementos físico y jurídico del catastro y eliminar las posibles disparidades en el avalúo catastral originadas en mutaciones físicas, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario’
“Por su parte, el art. 9º de la misma Ley establece que ‘el propietario o poseedor podrá obtener la revisión del avalúo en la Oficina de Catastro correspondiente, cuando demuestre que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio. Dicha revisión se hará dentro del proceso de conservación catastral y contra la decisión procederán por la vía gubernativa los recursos de reposición y apelación.”
En desarrollo de las normas legales anteriores, el Decreto núm. 3496 de 1983, por el cual se reglamenta la Ley 14 del mismo año, detalla y precisa los procedimientos de actuación administrativa y de vía gubernativa en la actividad catastral. Es así como los artículos 11, 12 y 13 definen las etapas de formación, conservación y actualización catastral, en los siguientes términos:
“Artículo 11.- Formación Catastral. La formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a obtener la información sobre los terrenos y edificaciones en los aspectos físico, jurídico, fiscal y económico de cada predio. La información obtenida se anotará en la ficha predial y en los documentos gráficos, listados y formatos de control estadístico que diseñen las autoridades catastrales.
“El proceso de formación termina con la resolución por medio de la cual las autoridades catastrales, a partir de la fecha de dicha providencia, ordenan la inscripción en el catastro de los predios que han sido formados y establecen que el proceso de conservación se inicia al día siguiente, a partir del cual, el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión del avalúo de acuerdo con el artículo 9º de la Ley 14 de 1983.”
“Artículo 12.- Conservación Catastral. La conservación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a mantener al día los documentos catastrales de conformidad con los cambios que experimente la propiedad raíz en sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico. La conservación se inicia al día siguiente en el cual se inscribe la formación o la actualización de la formación en el catastro, y se formaliza con la resolución que ordena la inscripción en los documentos catastrales de los cambios que se hayan presentado en la propiedad raíz”.
“Artículo 13.- Actualización de la formación catastral. La actualización de la formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral, revisando los elementos físico y jurídico del catastro y eliminando en el elemento económico las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado inmobiliario. La actualización de la formación catastral se debe realizar dentro de un período máximo de cinco (5) años, a partir de la fecha en la cual se termina la formación de un catastro, de conformidad con lo establecido en el artículo 5º de la Ley 14 de 1.983 y el artículo 11 del presente decreto.”
“La información obtenida y los cambios encontrados se anotarán en los documentos catastrales pertinentes. El proceso de actualización termina con la resolución por medio de la cual las autoridades catastrales, a partir de la fecha de dicha providencia, ordenan la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados y establecen que el proceso de conservación se inicia el día siguiente a partir del cual, el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión del avalúo de acuerdo con el artículo 9º de la Ley 14 de 1.983”
Por su parte, los artículos 29 a 40 del mismo decreto, regulan detalladamente lo referente a la revisión de los avalúos y a la vía gubernativa aplicable en ese caso.
En ese sentido, el art. 29 prevé que “… las autoridades catastrales informarán por los medios usuales de comunicación, sobre la fecha de inscripción catastral y de vigencia fiscal de los avalúos obtenidos por formación o por actualización de la formación.”
A su vez, el art. 30 insiste en que “… el propietario o poseedor podrá obtener la revisión del avalúo en la Oficina de Catastro correspondiente, cuando demuestre que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio”, y adiciona que “… dicha revisión se dará dentro del proceso de conservación catastral”. De otra parte, agrega que el propietario o poseedor podrá presentar la correspondiente solicitud de revisión del avalúo de su predio o mejora a partir del día siguiente al de la fecha de la resolución mediante la cual se inscribe el predio o la mejora en el catastro acompañándola de las pruebas que la justifiquen.
A continuación los arts. 31 a 40 regulan lo referente a la notificación de los cambios ocurridos durante la conservación catastral, las instancias que tiene el procedimiento gubernativo en el catastro, los recursos de reposición y apelación contra la resolución que desata la solicitud de revisión, la forma y términos de los recursos, la no obligatoriedad del recurso de reposición, el carácter directo o subsidiario del recurso de apelación, el agotamiento de la vía gubernativa, los plazos para resolver sobre las solicitudes de revisión y los recursos y los sitios donde debe presentarse la solicitud de revisión.
Como consecuencia de lo anterior, la actuación catastral en esos términos está sometida al principio consagrado en el inciso segundo del art. 1º del Código Contencioso Administrativo, según el cual “Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles.”
Lo anterior quiere decir que en virtud del régimen especial mencionado, justificado por la naturaleza propia y la complejidad de la función pública catastral, la ley ha querido ordenar el ejercicio de esta función a través de etapas que si bien terminan cada una de ellas con un acto administrativo formal, como es una resolución, no todos ellos son actos sometidos a los recursos y las acciones. Es el caso concreto de las resoluciones con que da inicio o ponen término a las etapas de formación y actualización, las cuales abren las puertas para que el interesado pueda iniciar el procedimiento gubernativo de revisión del avalúo, que sí dará lugar a un acto definitivo sujeto a los recursos y las acciones.
El análisis y las conclusiones precedentes han sido prohijadas en diversos pronunciamientos, entre ellos, en providencias de la Sección Primera del Consejo de Estado el 28 de febrero de 1991 (Exp. núm. 355; Actor: Arturo Giraldo Botero; Consejero Ponente: doctor Miguel González Rodríguez), de 8 de noviembre de 1996 (Exp. núm. 3748; Actor: Municipio de Melgar; Consejero Ponente: doctor Ernesto Rafael Ariza Múñoz), de 28 de enero de 1997 (Exp. núm. 4215; Actor: Jorge Antonio Paredes De la Cruz; Consejero Ponente: doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz), y ahora el Despacho las reitera, dado que del texto de las disposiciones que rigen la actividad catastral se colige, entre otros aspectos, que las resoluciones con las cuales se inician o concluyen las etapas de formación y actualización catastrales, no ponen fin a la actuación administrativa catastral.
Tal es el caso de los actos administrativos acusados, los cuales sólo ordenan la actualización de la formación catastral del Municipio de Acacías, la inscripción de los predios y aprueban el estudio de las zonas Geoeconómicas del Sector Urbano del Municipio y ordenan la liquidación de los avalúos y la elaboración de la lista correspondiente.
Siendo ello así, tanto el Tribunal Administrativo del Meta como esta Corporación carecen de jurisdicción para conocer del proceso, razón por la cual se ha de inadmitir la demanda y, por ende, revocar de oficio el auto apelado.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
RESUELVE
REVÓCASE el auto de 13 de junio de 2000, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta en este asunto; y, en su lugar DISPONE:
PRIMERO.- Por falta de jurisdicción, INADMÍTESE la demanda presentada por Nubby Esperanza Ramírez Ortiz contra la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Instituto Geográfico Agustín Codazzi y el Municipio de Acacías (Meta).
SEGUNDO.- En firme esta providencia, remítase al Tribunal de origen.
Notifíquese
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 1º de febrero de 2001.
OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidenta
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Publicado Por: julio 22, 2015