CE-SEC1-EXP2001-N6825 . Sección 1 2000 [Consejo de Estado]

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D. C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil uno (2001)

Radicación número: 6825

Actor: LILIANA PATRICIA ROJAS MOROS

Demandado: DIPUTADO JESÚS ANTONIO LONDOÑO ZAPATA

Al haber sido negado el proyecto de sentencia presentado por el Consejero conductor del proceso, doctor CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE, se decide el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia de 21 de junio de 2001, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Meta negó la solicitud de pérdida de la investidura de diputado a la Asamblea del Meta de JESÚS ANTONIO LONDOÑO ZAPATA.

1.- ANTECEDENTES

1.1.  La ciudadana LILIANA PATRICIA ROJAS MOROS, obrando en su propio nombre, con fundamento en la sentencia de 8 de agosto de 2000, expediente NS-140, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, e invocando el régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto para los congresistas en la Ley 5ª de 1992, así como las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2000, presentó solicitud al Tribunal Administrativo del Meta para que decretara la pérdida de la investidura de diputado a la Asamblea del mismo Departamento, ostentada por JESÚS ANTONIO LONDOÑO ZAPATA para el período 1998-2000.

I.2-.  Como sustento de su pretensión, adujo los siguientes hechos:

Que el demandado, JESÚS ANTONIO LONDOÑO ZAPATA, debatió, votó y aprobó la Ordenanza núm. 339 de noviembre 14 de 1998, violando así en forma clara y contundente el régimen de conflicto de intereses, ya que abusó de su calidad de Diputado y aprovechó para fines personales la citada Ordenanza, en el sentido de establecer una serie de prestaciones en su favor, determinando su remuneración.

Señala que el demandado intervino como Diputado en la aprobación de la mencionada Ordenanza, sin tener facultad para legislar sobre aspectos prestacionales, pues la Constitución y la  ley prohíben a los entes territoriales  arrogarse dicha facultad. Que al establecer prestaciones en su favor, incurrió en la violación del régimen de incompatibilidades, pues abusó de su calidad de tal, para gestionar, debatir y aprobar la Ordenanza 339; y cobró, durante el año 1999 y parte del 2000, las prestaciones que en su propio beneficio se previeron en ella, quebrantando claramente los artículos 180 y 183 de la Carta.

Aduce que el Departamento del Meta ha pagado en el año de 1999 y parte del 2000, las diferentes prestaciones que, en forma ilegal, se autodecretaron los miembros de la Asamblea del Meta y a favor de los empleados departamentales, mediante la citada Ordenanza 339 de 1998, lo que, a su juicio, constituye una indebida destinación de dineros públicos, acto en el cual intervino JESÚS ANTONIO LONDOÑO ZAPATA, ya que en su calidad de Diputado aprobó la citada Ordenanza 339 y el respectivo Presupuesto para el Departamento del Meta, para la vigencia del 1º de enero a 31 de diciembre de 1999.

Igualmente, afirma que con su conducta incurrió en tráfico de influencias, previsto en el artículo 27 de la citada Ordenanza, cuyo texto establece:

“Artículo 27.- Los recursos estipulados en el rubro de la unidad de asistencia administrativa de la Asamblea Departamental serán asignados y distribuidos entre los 15 integrantes de la corporación y los funcionarios serán nombrados por la mesa directiva por postulación de cada uno de los diputados.

“Parágrafo 1.- La mesa directiva contratará el personal de la unidad de asistencia administrativa que le corresponde a  cada uno de los diputados previa postulación que cada uno de los diputados haga de los mismos, por la vigencia de la presente ordenanza”.

Hace énfasis en que el tráfico de influencias fue ratificado por el demandado al postular candidatos que fueron designados en la Unidad Administrativa de la Asamblea Departamental, en desarrollo del mencionado artículo 27.

De lo anterior, la actora deduce que el demandado, al encontrarse entre los Diputados, incurrió en la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, del régimen de conflicto de intereses,  indebida destinación de dineros públicos y  tráfico de influencias, conductas que el artículo 183 de la Constitución Política consagra como causales de pérdida de investidura, norma ésta que es aplicable a los Diputados en virtud de los artículos 293 y 299 ibídem, según lo determinó el Consejo de Estado en la sentencia atrás referenciada.

1.3. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El demandado, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, negó los hechos y como razones de la defensa expuso, en síntesis:

Que  es cierto que la Asamblea del Meta expidió la Ordenanza núm. 339 de 14 de noviembre de 1998, pero que no se incurrió en conflicto de intereses, violación al régimen de incompatibilidades ni abuso de la función pública.

Hace hincapié en que no manejó ni administró recursos o dineros públicos.

A su juicio, no procede la pérdida de la investidura solicitada porque la Ordenanza citada  no tuvo vigencia ni produjo efecto jurídico alguno, dado que perdió su fuerza ejecutoria al perder su vigencia mediante derogatoria por la Ordenanza 348 de 1998; amén de que las causales de pérdida de investidura de los congresistas no pueden aplicarse por analogía en este caso ni las de la Ley 617 de 2000 son retroactivas.

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo del Meta negó las pretensiones de la demanda, en esencia, por lo siguiente:

A juicio del a quo, una vez estudiado el texto de la providencia de la Sala Plena del Consejo de Estado y el articulado pertinente de la Carta Política, se deduce que ella se refiere como aplicable a los Diputados únicamente en lo que respecta al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, motivo por el cual debe expresarse que no todas las causales señaladas en el artículo 183 de la Constitución, como razones de desinvestidura de los congresistas, lo son también para los Diputados. Colige así que la indebida destinación de dineros públicos y  tráfico de influencias no son causales imputables a los miembros de las Asambleas Departamentales.

Señala que el inciso 2º del artículo 299 de la Constitución Política establece que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los Diputados será fijado por la ley y que no puede ser más estricto que el de los congresistas, pero sin hacer alusión alguna al régimen de conflicto de intereses; y que por tratarse de una acción sancionatoria, las  causales  de  inhabilidad  e  incompatibilidad o de

conflicto de intereses, deben estar expresa y taxativamente establecidas en la Constitución y en la ley, cuya aplicación e interpretación es restrictiva, sin que haya lugar a la analogía, por lo que no se puede aplicar a los Diputados la causal de la violación del régimen de conflicto de intereses, prevista en el numeral 1 del artículo 183 de la Constitución Política.

Aduce  que siendo la inhabilidad un defecto o impedimento que precede a la elección, en el presente caso se excluye porque el hecho en examen ocurre cuando el servidor público se encuentra en ejercicio del cargo. Resalta que sí es propio de la incompatibilidad la prohibición al funcionario de ejercer una actividad, que no es este el caso, ya que aquí se censura al servidor público por tener interés directo en la decisión que hubo de tomar, conducta esta que sería posible analizarla bajo el supuesto de conflicto de intereses, comportamiento que está regulado a partir de la Ley 617 de 2000, la que no es retroactiva, por lo cual no se pueden entrar a juzgar comportamientos ocurridos antes de su vigencia.

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACION

La actora finca su inconformidad, principalmente, en lo siguiente:

Que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades y el de conflicto de intereses para los Diputados es, por mandato constitucional, el aplicable a los miembros del Congreso.

En cuanto al conflicto de intereses, afirma que es obvio que los Diputados carecían de la imparcialidad necesaria para la aprobación de prestaciones ilegales, pues ellas mismas favorecían sus expectativas salariales, es decir, mejoraban sus ingresos económicos y su nivel de vida; y un mejor salario afecta de muchas formas la conducta del ser humano.

Manifiesta que no es dable afirmar que el conflicto de intereses en relación con los Diputados cobró vida con la Ley 617 de 2000  y que para la fecha de los hechos, 1998, no existía norma alguna que regulara tal causal y que no era ni es posible su aplicación, cuestionándose, en ese orden de ideas, si los diputados podían anteponer sus intereses privados a los públicos.

Agrega que no se requieren profundos estudios en la materia para determinar que tales conductas carcomen el Estado y erosionan la confianza que los administrados tienen en el mismo.

Concluye que basta la consagración genérica hecha por el legislador en las leyes 200 de 1995 y 136 de 1994, en donde la figura del conflicto de intereses está consagrada en el artículo 37 de la primera de las citadas leyes como una obligación de los servidores públicos para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar en el desempeño de su empleo, cargo o función y que el artículo 38 de la misma norma señala como constitutiva de falta disciplinaria.

Enfatiza en que el proyecto que vino a constituir la predicha Ordenanza 339 de 1998, mediante la cual se crearon una serie de prestaciones a favor de los empleados y diputados, quienes además se auto-señalaron un sueldo igual al que por todo concepto devengaban los parlamentarios, cuando para esa época los diputados tenían derecho a honorarios por sesiones y no a sueldos ni a primas de antigüedad, ni semestral, ni a vacaciones, ni a gastos de representación, demuestra, a todas luces, cuál fue el verdadero interés que movió a los diputados para no marginarse de los debates del citado proyecto; a pesar de que sí se asistió a uno sólo de ellos y luego se aprueba, se viola el régimen de conflicto de intereses, como ocurrió con el demandado.

En su opinión, la Ordenanza surtió efectos por más de dos (2) años, hasta que el Consejo de Estado la suspendió provisionalmente y su artículo 27 prueba el tráfico de influencias, pues allí se reparten los recursos y los puestos para que sean nombrados, previa postulación de cada uno de los diputados.

IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO

En esta etapa procesal la señora Procuradora Primera Delegada ante la Corporación guardó silencio.

V.- CONSIDERACIONES

Como lo ha advertido la Sala en otras oportunidades, esta Sección es competente para conocer de la apelación de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de Diputados, de una parte, en virtud del artículo 48, parágrafo 2, de la Ley 617 de 2000, que establece la segunda instancia para tales procesos y, de la otra, atendiendo el pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de enero 25 de 1995, según el cual las impugnaciones contra las sentencias de pérdida de investidura, proferidas por los Tribunales Administrativos, son de conocimiento de la Sección Primera del Consejo de Estado.

En relación con la controversia sometida al estudio de la Sala, cabe observar lo siguiente:

Los hechos en que se funda la demanda, en resumen, radican en que el señor JESÚS ANTONIO LONDOÑO ZAPATA debatió y votó de manera afirmativa el proyecto que correspondió a la Ordenanza 339 de 14 de noviembre de 1998, mediante la cual se establecieron prestaciones de servidores de la Asamblea Departamental, incluyendo los Diputados, así como la remuneración de éstos, de donde la actora estima que, en su condición de Diputado, aquél violó en forma clara y contundente el régimen de conflicto de intereses, incurrió en tráfico de influencias y violó el régimen de inhabilidades e incompatibilidades (sin precisar ninguna de éstas), e incurrió en indebida destinación de dineros públicos, ya que abusó y se aprovechó de esa condición para fines personales, incluso sin tener facultad para legislar sobre aspectos prestacionales, a pesar de la prohibición constitucional y legal a los entes territoriales de arrogarse dicha facultad, violando así, claramente, los artículos 180 y 183 de la Carta.

Se puede tener como acreditado que el demandado ostentó la calidad de diputado de la Asamblea Departamental del Meta para el período 1998-2002, atendiendo el documento obrante a folio 7 ibídem, en donde aparece como elegido el señor JESÚS ANTONIO LONDOÑO ZAPATA, por el Partido Liberal Colombiano.

La Sala, en sentencia de 21 de septiembre de 2001 (Expediente núm. 6829, Consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero), frente a un  asunto similar al aquí analizado, precisó, y ahora lo reitera, que la Ley 617 de 2000 en su artículo 48 creó la institución de la Pérdida de Investidura de Diputados de conformidad con las siguientes causales:

“1.- Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general.

“2.- Por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso.

“3.- Por no tomar posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.

“4.- Por la indebida destinación de dineros públicos.

“5.- Por trafico de influencias debidamente comprobado.

“6.- Por las demás causales expresamente previstas en la ley.”

Con respecto a la primera de las causales citadas, el artículo 86 de la misma ley establece:

“Régimen de transición para el régimen de inhabilidades e incompatibilidades. El régimen de inhabilidades e incompatibilidades a los cuales se refiere la presente ley, regirá para las elecciones que se realicen a partir del año 2001.”.

De tal manera que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de que trata la Ley 617 sólo rige para las elecciones que se realicen a partir del año 2001, que no es el caso objeto de estudio, pues el demandado fue elegido Diputado para el período 1998-2000.

Ahora, es claro que los hechos sobre los cuales se fundamenta la solicitud de Pérdida de Investidura tuvieron ocurrencia antes de la vigencia de la 617 del 2000, pues aluden al trámite de la Ordenanza núm. 339 de 14 de noviembre de 1998;  y en lo concerniente a las otras causales invocadas en la demanda: violación al régimen de conflicto de intereses, indebida destinación de dineros públicos y tráfico de influencias, contempladas en los numerales 1, 4 y 5 del artículo 48 de la mencionada ley, no se les puede dar efecto retroactivo. Así también lo reiteró la Sala en la sentencia de 4 de octubre de 2001 (Expediente núm. 6853, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola, que al efecto dijo:

“...el régimen de pérdida de investidura que consagra la Ley 617 fue promulgado el 9 de octubre del 2000, mientras que los hechos denunciados tuvieron ocurrencia en 1998, con ocasión del trámite de la Ordenanza núm. 339, lo cual indica que esa regulación legal no es aplicable en el asunto sub examine”.

En consecuencia, es del caso confirmar la sentencia apelada, que denegó la pérdida de investidura solicitada, y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la  República y por autoridad de la ley,

F A L L A

CONFÍRMASE la sentencia apelada de 21 junio de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta.

En firme esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 29 de noviembre de 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO             CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta                                               Salva Voto

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO                           MANUEL S.  URUETA AYOLA