ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es la pertinente para reclamar salarios y prestaciones sociales dejados de percibir durante la suspensión en el ejercicio del cargo por orden judicial / SUSPENSION EN EL EJERCICIO DEL CARGO POR ORDEN JUDICIAL – No implica el rompimiento de la relación laboral

 

Respecto del tema de la acción pertinente para reclamar salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir durante la suspensión en el ejercicio del cargo por orden judicial, la Sala en sentencia de 30 de mayo de 2002 determinó que la acción procedente era la acción de reparación directa y no la de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, la anterior postura jurisprudencial fue reevaluada por la Sala en sentencia de 25 de enero de 2007, en el sentido de precisar que ante la negativa del reconocimiento y pago de salarios por suspensión en el cargo por orden judicial, la acción pertinente es la de nulidad y restablecimiento de derecho; por cuanto la suspensión en el pago de dichas acreencias laborales surge dentro de la relación laboral, que no se rompe por la orden judicial de suspensión, y se presenta como un evento propio de su desenvolvimiento, situación que compete conocer a la Sección Segunda de esta Corporación. Lo anterior no puede confundirse con la posibilidad que tiene el empleado  de acudir en reparación directa para reclamar al causante directo del daño, los perjuicios que la medida de privación de la libertad le irrogó, pero ello no significa, que únicamente cuente con este mecanismo procesal, pues si lo prefiere, está igualmente facultado para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra su nominador, y en esta circunstancia, se configura un conflicto de naturaleza estrictamente laboral, propio del vínculo laboral que indudable e indiscutiblemente existe entre el empleado y su empleador. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala advierte que el nominador puede instaurar la acción de reparación directa contra la Nación –Rama Judicial-, por los perjuicios que pudo ocasionarle el pago de salarios por servicios no prestados, la cual encuentra sustento en los artículos 90 de la Constitución Política que consagra la responsabilidad por el daño antijurídico; y 65 de la Ley 270 de 1996 cuando quiera que la orden de suspensión incurra en error judicial. No obstante, se reitere que tal situación no impide al empleado el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que le negó el pago de acreencias laborales. En ese orden, la Sala reitera su criterio jurisprudencial frente al tema del pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por suspensión en el ejercicio del cargo por orden judicial, en los siguientes términos: La decisión judicial de suspender el pago de los salarios y prestaciones, no implica el rompimiento de la relación laboral sino como lo anota la providencia, la orden de suspensión contiene una condición resolutoria consistente en el futuro incierto del proceso, luego como el acto de suspensión no conlleva extinguir el vínculo laboral, es apenas comprensible que desaparecida la condición suspensiva que pesaba sobre el derecho a la remuneración, se retrotraigan plenamente los efectos de tal suceso, recayendo sobre el nominador la obligación de reintegrar las sumas de dinero dejadas de pagar. En este orden de ideas, para radicar en el nominador el deber de pagar los salarios y prestaciones en la hipótesis contemplada, no se requiere de un precepto normativo que establezca dicha obligación, pues es de elemental justicia que habiendo sido privado el empleado de su medio vital de subsistencia por causa de una medida que no implica extinción de la relación laboral, una vez que ésta sea revocada lo pertinente es permitir que se retrotraiga plenamente en sus efectos, volviendo las cosas a su estado inicial.

 

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION SEGUNDA, SUBSECCION “B”

Consejero ponente: ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

 

Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil siete (2007)

 

Radicación número: 050001-23-31-000-2001-02447-01(9762-05)

 

Actor: MAGNOLIA VASQUEZ OSPINA

 

Demandado: MUNICIPIO DE RIONEGRO – ANTIOQUIA

 

 

 

AUTORIDADES MUNICIPALES

 

 

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 21 de junio de 2005 del Tribunal Administrativo de Antioquia,  por medio de la cual se declaró inhibido para decidir de fondo el presente asunto, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que negó a la actora el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones dejadas de percibir por el período que estuvo suspendida por orden judicial.

 

ANTECEDENTES

 

MAGNOLIA VÁSQUEZ OSPINA, a través de apoderado, acudió a la jurisdicción en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y solicitó que se declare la nulidad del acto administrativo de 18  de abril de 2001 del municipio de Rionegro –Antioquia-, por medio del cual se negó a la actora el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir por el período que estuvo suspendida por orden judicial.

 

Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la entidad demandada el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones dejadas de devengar por el lapso de tiempo comprendido entre el 1 de septiembre de 1999 y 11 de octubre de 2000, período en el que estuvo suspendida del cargo de Personera de Rionegro, por orden judicial.

 

Los hechos de la demanda se resumen así:

 

La actora fue nombrada para ocupar el cargo de Personera Municipal de Rionegro –Antioquia- el 10 de enero de 1998, para el período comprendido entre el 1 de marzo del mismo año hasta el 28 de febrero de 2001. Tomó posesión el 2 de marzo de 1998.

 

El 24 de agosto de 1999, la Fiscalía Seccional de Rionegro dictó medida de aseguramiento con detención domiciliaria, por el presunto delito de prevaricato por acción.

 

El 31 de agosto siguiente, el Presidente del Concejo de Rionegro la suspendió del cargo, mediante Resolución 176.

 

El 21 de septiembre de 2000, el Juzgado 1 Penal del Circuito de Rionegro absolvió a la actora por el presunto delito de prevaricato por acción y ordenó al Presidente del Concejo de Rionegro levantar la suspensión en el ejercicio del cargo de la actora, quien se rehusó a dicha orden. Por ello fue necesaria la interposición de acción de tutela, la cual favoreció las pretensiones de la actora y ordenó al Presidente del Concejo su reintegro, el cual se hizo efectivo el 11 de octubre de 2000.

 

El fallo del Juzgado Penal fue confirmado en segunda instancia por el Tribunal Superior de Medellín, mediante sentencia de 8 de marzo de 2001.

 

En octubre y noviembre de 2000, la actora solicitó al Municipio el pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir por el tiempo que estuvo suspendida en el cargo, por orden judicial. El Municipio negó dicha petición, pues consideró que el responsable de sus salarios y prestaciones era directamente la Fiscalía General de la Nación, por cuanto la orden de suspensión fue provocada por este órgano judicial.

 

Como normas vulneradas invocó los artículos 90 de la Constitución Política; 147 de la Ley 270 de 1996 y 85, 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo, cuyo concepto de violación desarrollo de la siguiente forma:

 

En síntesis refirió que el acto acusado infringió las normas citadas, por cuanto el Consejo de Estado ha dicho que cuando un funcionario público es suspendido en el ejercicio del cargo en virtud de orden judicial; y éste es absuelto en el proceso judicial, el acto administrativo de suspensión pierde su fundamento jurídico, lo cual ocasiona el pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir durante el período de suspensión.

 

La suspensión de un empleado público de que trata el artículo 449 del Código de Procedimiento Penal es una medida provisional para hacer efectiva la detención del funcionario y facilitar la investigación, pero con ella no se busca sancionar disciplinariamente al empleado.

 

Se trata entonces de una suspensión de origen judicial y no disciplinaria. No puede convertirse la suspensión en un hecho extintivo de los derechos del empleado favorecido, porque la condición resolutoria que pesaba sobre el acto desaparece retroactivamente; por tanto ha de quedar sin sustento el acto que impuso la suspensión.

 

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

 

El Municipio de Rionegro se opuso a las pretensiones en los siguientes términos:

 

Planteó la falta de legitimación por pasiva, por cuanto la Personería del Municipio tiene autonomía presupuestal y administrativa que le permite alcanzar la personería jurídica y así responder con las obligaciones surgidas de su planta de personal.

 

Existe cosa juzgada administrativa respecto de las peticiones de octubre y noviembre de 2000, lo cual impedía que la actora hubiera solicitado nuevamente el pago de salarios y prestaciones.

 

No le cabe responsabilidad al Municipio por el acto que negó los salarios y prestaciones sociales reclamadas, por cuanto el acto de suspensión en el cargo no fue producto de su propia voluntad, sino por una orden judicial. En consecuencia, le compete a la autoridad competente responder por los posibles daños que causó con la medida de detención y privación de la libertad.

 

LA SENTENCIA APELADA

 

El Tribunal Administrativo de Antioquia se inhibió para decidir de fondo el presente asunto por los motivos que se resumen así:

 

En síntesis, el a quo manifestó que la acción para reclamar el pago de salarios y prestaciones dejadas de devengar por la privación injusta de la libertad no es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sino la de reparación directa contra la Fiscalía General de la Nación, pues éste fue el órgano que ordenó la suspensión de la actora en el ejercicio del cargo.

 

EL RECURSO  DE APELACIÓN

 

La parte actora apeló la sentencia del Tribunal en los siguientes términos:

 

En el presente asunto se discute la legalidad del acto que negó a la actora el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir por la suspensión el cargo ordenada por un Juez Penal. En ningún momento se está cuestionando la actuación de la  Administración de Justicia respecto de su privación de la libertad, para que se concluya , como lo hizo el Tribunal, que la acción pertinente es la de reparación directa y no la de nulidad y restablecimiento del derecho.

 

En cuanto al acto acusado, manifestó que éste es ilegal, por cuanto una vez verificada la absolución por los cargos penales, la consecuencia inmediata de dicha resolución era el reintegro y el pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir en el período que estuvo privada de la libertad. No se puede confundir la suspensión en el cargo por orden judicial con la suspensión en el cargo en virtud de la sanción disciplinaria, en cuyo caso no existe el derecho a reclamar salarios y prestaciones, pues la naturaleza de sanción es precisamente que el disciplinado no devengue en ese tiempo dichos emolumentos.

 

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

 

Ninguna de las partes procesales se pronunció en esta etapa del proceso.

 

 CONSIDERACIONES

 

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, debe la Sala precisar si se ajusta o no a derecho el acto administrativo por medio del cual el Alcalde de Rionegro –Antioquia- negó a la actora el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir por el período que estuvo suspendida en el ejercicio del cargo por orden judicial. Para el efecto, debe determinar si la acción pertinente es la de nulidad y restablecimiento del derecho o, si por el contrario, es la de reparación directa. En el caso que la acción pertinente sea la de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala deberá examinar si el acto acusado se ajustó al ordenamiento jurídico.

 

Respecto del tema de la acción pertinente para reclamar salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir durante la suspensión en el ejercicio del cargo por orden judicial, la Sala en sentencia de 30 de mayo de 2002[1] determinó que la acción procedente era la acción de reparación directa y no la de nulidad y restablecimiento del derecho.

 

Sin embargo, la anterior postura jurisprudencial fue reevaluada por la Sala en sentencia de 25 de enero de 2007[2], en el sentido de precisar que ante la negativa del reconocimiento y pago de salarios por suspensión en el cargo por orden judicial, la acción pertinente es la de nulidad y restablecimiento de derecho; por cuanto la suspensión en el pago de dichas acreencias laborales surge dentro de la relación laboral, que no se rompe por la orden judicial de suspensión, y se presenta como un evento propio de su desenvolvimiento, situación que compete conocer a la Sección Segunda de esta Corporación.

 

Lo anterior no puede confundirse con la posibilidad que tiene el empleado  de acudir en reparación directa para reclamar al causante directo del daño, los perjuicios que la medida de privación de la libertad le irrogó, pero ello no significa, que únicamente cuente con este mecanismo procesal, pues si lo prefiere, está igualmente facultado para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra su nominador, y en esta circunstancia, se configura un conflicto de naturaleza estrictamente laboral, propio del vínculo laboral que indudable e indiscutiblemente existe entre el empleado y su empleador

 

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala advierte que el nominador puede instaurar la acción de reparación directa contra la Nación –Rama Judicial-, por los perjuicios que pudo ocasionarle el pago de salarios por servicios no prestados, la cual encuentra sustento en los artículos 90 de la Constitución Política que consagra la responsabilidad por el daño antijurídico; y 65 de la Ley 270 de 1996 cuando quiera que la orden de suspensión incurra en error judicial. No obstante, se reitere que tal situación no impide al empleado el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que le negó el pago de acreencias laborales.

 

Por consiguiente, la Sala se dispone al estudio de fondo del asunto, pues, contrario a lo resuelto por el Tribunal, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la procedente para analizar la legalidad del acto acusado en la demanda.

 

En ese orden, la Sala reitera su criterio jurisprudencial frente al tema del pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por suspensión en el ejercicio del cargo por orden judicial, en los siguientes términos:

 

La decisión judicial de suspender el pago de los salarios y prestaciones, no implica el rompimiento de la relación laboral sino como lo anota la providencia, la orden de suspensión contiene una condición resolutoria consistente en el futuro incierto del proceso, luego como el acto de suspensión no conlleva extinguir el vínculo laboral, es apenas comprensible que desaparecida la condición suspensiva que pesaba sobre el derecho a la remuneración, se retrotraigan plenamente los efectos de tal suceso, recayendo sobre el nominador la obligación de reintegrar las sumas de dinero dejadas de pagar.

 

En este orden de ideas, para radicar en el nominador el deber de pagar los salarios y prestaciones en la hipótesis contemplada, no se requiere de un precepto normativo que establezca dicha obligación, pues es de elemental justicia que habiendo sido privado el empleado de su medio vital de subsistencia por causa de una medida que no implica extinción de la relación laboral, una vez que ésta sea revocada lo pertinente es permitir que se retrotraiga plenamente en sus efectos, volviendo las cosas a su estado inicial.

 

Descendiendo al caso en examen, está probado que la actora se posesionó en el  cargo de Personera Municipal de Rionegro –Antioquia- el 2 de marzo de 1998, por el respectivo Concejo Municipal (folio 13).

 

Asimismo, está demostrado que mediante Resolución 176 de 31 de agosto de 1999, la actora fue suspendida en el ejercicio del cargo por el Presidente del Concejo de Rionegro debido a la orden emitida por el Fiscal 124 Delegado, para poder hacer efectiva la medida de detención domiciliaria , por el presunto delito de prevaricato por acción (folio 14).

 

Además, obra en el expediente que el Juez Primero Penal del Circuito de Rionegro absolvió a la actora del delito de prevaricato por acción y ordenó el levantamiento de la suspensión en el ejercicio del cargo, en sentencia de 21 de septiembre de 2000; providencia que fue confirmada por el Tribunal Superior de Antioquia –Sala Penal- el 8 de marzo de 2001 (folios 16 a 76).

 

Finalmente, se encuentra que la actora fue reintegrada al ejercicio de sus funciones como Personera Municipal  el 11 de octubre de 2000,  en virtud de la Resolución 297 del Concejo de Rionegro (folio 147). Y que la entidad demandada no reconoció ni pagó a la actora los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir en el período de suspensión, tal como lo evidencia el acto demandado de 18 de abril de 2001 (folios 79 y 80).

 

En tales circunstancias, la Sala observa que el acto acusado no se ajustó a derecho, por cuanto a la actora le asiste el derecho a percibir los emolumentos laborales que estuvieron suspendidos por orden judicial, pues como quedó claro la absolución en el proceso penal, genera automáticamente un restablecimiento en sus derechos como si la relación laboral nunca se hubiera afectado.

 

En consecuencia, la Sala revocará el fallo inhibitorio del Tribunal y, en su lugar, declarará la nulidad del acto acusado y ordenará el pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir por la actora por el lapso de tiempo comprendido entre el 1 de septiembre de 1999 y el 11 de octubre de 2000, período que corresponde a la época en que la actora estuvo suspendida en el ejercicio del cargo de Personera de Rionegro –Antioquia-.

 

El valor adeudado será ajustado será ajustado en los términos del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo con aplicación a la fórmula:

 

R= Rh índice final

Índice inicial

 

En donde el valor presente ( R ) se determina multiplicando el valor histórico ( Rh ) que es la correspondiente suma adeudada, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de sentencia), por el índice vigente a 1 de septiembre de 1999.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

                                                                   F A L L A

 

REVÓCASE  la sentencia de 21 de junio de 2005 del Tribunal Administrativo de Antioquia que se declaró inhibido para decidir de fondo el asunto. En su lugar,

 

DECLÁRASE la nulidad del acto administrativo de 18 de abril de 2001 del Alcalde de Rionegro –Antioquia-, por medio del cual negó a la actora el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir durante la suspensión en el ejercicio de cargo de Personera de Rionegro ordenada por la Fiscalía General de la Nación.

 

ORDÉNASE al Municipio de Rionegro –Antioquia- a pagar a Magnolia Vásquez Ospina los salarios y prestaciones sociales dejadas de devengar por el lapso de tiempo comprendido entre el 1 de septiembre de 1999 y el 11 de octubre de 2000, período que corresponde a la época en que estuvo suspendida en el ejercicio del cargo de Personera de Rionegro –Antioquia, conforme a la fórmula prevista en las consideraciones de esta sentencia.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.

 

 

 

Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

 

 

 

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE              BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PAEZ

 

 

 

 

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

[1] M.P. doctor Alberto Arango Mantilla, exp. IJ-0004.

[2] Sección  Segunda, exp, 1618-03, M.P. doctora Bertha Lucía Ramírez de Paez.