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SUPRESION DE ENTIDADES – Facultad de los gobernadores de departamentos
Antes de pronunciarse sobre el fondo del asunto la Sala resolverá la petición del actor de inaplicar, por excepción de ilegalidad, el Decreto 358 de 28 de diciembre de 2001 por contrariar las ordenanzas 041 de 30 de julio de 2001 y 055 de 26 de noviembre de 2001. Fundamenta la petición en que el artículo 3 de la Ordenanza 041 de 30 de julio de 2001 contraría de manera abierta y palmaria el artículo primero del mismo acto, ya que adiciona la facultad de liquidar instituciones que no sean social y económicamente viables, la cual no está prevista en el artículo primero que enuncia de manera expresa las facultades otorgadas, desbordando así las competencias para la reestructuración. Para la Sala no es de recibo el argumento expuesto por cuanto la facultad del Gobernador del Departamento para suprimir o fusionar entidades descentralizadas del sector departamental conforme a las ordenanzas deriva del artículo 305, numeral 8, de la Constitución Política, pues forma parte de las facultades para modificar la estructura administrativa del ente territorial, razón por la cual no es necesario que sea la Asamblea quien le otorgue la atribución para su ejercicio pues la propia Carta Política se la confiere. Por las razones expresadas se negará la solicitud de inaplicación.
SUPRESION DE ENTIDADES – Facultad del Gobernador del Departamento para suprimir la Caja de Previsión Social de Arauca
La Asamblea Departamental de Arauca, mediante la Ordenanza 041 de 30 de julio de 2001, le otorgó al Gobernador y a otras autoridades facultades para efectuar la reestructuración administrativa de los respectivos entes por un término de tres (3) meses. Posteriormente, mediante la Ordenanza 055 de 26 de noviembre de 2001, vencido el término de las facultades otorgadas por la ordenanza anterior, la Asamblea le otorgó nuevamente al Gobernador facultades “pro témpore” para definir la nueva estructura administrativa central y descentralizada del Departamento, entre otras atribuciones. Si bien por medio de las ordenanzas aludidas la Asamblea Departamental de Arauca facultó pro témpore al Gobernador para reestructurar la administración, la facultad para suprimir la Caja de Previsión Social de Arauca, CAPREDA, que acarreó el retiro del servicio del demandante, proviene directamente de la ley, por las siguientes razones: La Caja de Previsión Social de Arauca, CAPREDA, es un instituto descentralizado del orden departamental, que administra el régimen de cesantías de un sector de empleados territoriales, creada mediante el Acuerdo Intendencial No. 4 de 3 de julio de 1974, emanado del entonces Consejo Intendencial de Arauca y, a su vez es una Entidad Adaptada al Sistema General de Seguridad Social de Salud, EAS. El artículo 236 de la Ley 100 de 1993 otorgó un término de dos (2) años a las Cajas de Previsión Social que prestaban servicios de seguridad social en salud para adaptarse al nuevo sistema general de seguridad social y el Decreto 1890 de 31 de octubre de 1995, artículo 10, reglamentó tal disposición estableciendo los requisitos para las entidades que quisieran adaptarse al sistema de seguridad social en salud. La liquidación de la Caja de Previsión Social de Arauca, CAPREDA, como consecuencia de la cual se produjo el retiro del servicio del actor, se fundamentó en que la misma se encontraba por debajo del límite de usuarios establecido en la disposición legal aludida, es decir, en el incumplimiento de los requisitos que debían acreditar las entidades que quisieran adaptarse al sistema de seguridad social, razón por la cual, en este caso específico, el retiro del servicio se produjo por una causal prevista en la ley, circunstancia prevista como una causal de retiro del servicio de los empleados públicos de carrera administrativa, según el artículo 37 de la Ley 443 de 1998. Por las anteriores razones no es de recibo el argumento del actor dado que la facultad del Gobernador de Arauca para expedir el Decreto 358 de 28 de diciembre de 2001 deriva no sólo de las autorizaciones concedidas por la Asamblea Departamental sino, además, de las disposiciones legales aludidas y de las específicas circunstancias en que se encontraba la Caja de Previsión Social, CAPREDA. Por otro lado, aduce el recurrente que el Decreto 358 de 2001, por medio del cual se ordenó la supresión y liquidación de la Caja de Previsión Social del Departamento de Arauca, está viciado de falsa motivación por haberse sustentado en la Ordenanza No. 041 de 30 de julio de 2001, que estableció un término para realizar la reestructuración de la administración y, en este caso, se profirió extemporáneamente. Frente a este argumento se reitera lo dicho, la atribución del Gobernador para estos efectos deriva de la ley. Es cierto que el decreto aludido en su parte motiva señala que, mediante las ordenanzas Nos. 041 y 055 de 2001, la Asamblea Departamental de Arauca le otorgó al Gobernador facultades para adelantar la reestructuración y/o liquidación administrativa en cada uno de los entes de la administración descentralizada del Departamento, sin embargo en este caso la facultad del gobernador para suprimir la entidad demandada, como consecuencia de la cual fue retirado del servicio el actor, proviene del artículo 10 del Decreto 1890 de 31 de octubre de 1995, que reglamentó el artículo 236 de la Ley 100 de 1993.
SUPRESION DE CARGOS – Derecho del empleado de carrera a ser reincorporado en la nueva planta de personal / INCORPORACION EN LA NUEVA PLANTA DE PERSONAL – El empleado tiene la carga de probar el mejor derecho
La Sala ha reiterado que cuando el empleado pretende ser reincorporado a la planta de personal aduciendo un mejor derecho por estar inscrito en carrera administrativa tiene la carga de probar el supuesto de hecho alegado, es decir, que la entidad demandada vinculó a la nueva planta personas que no tenían los requisitos exigidos para el cargo. En este caso, con el fin de satisfacer dicha exigencia, el actor debió arrimar al expediente las hojas de vida o certificaciones expedidas por la entidad en tal sentido. Como se ha señalado en decisiones anteriores, no basta la afirmación genérica de que el empleado estaba inscrito en carrera administrativa o que la entidad demandada vulneró sus derechos incorporando personas con un derecho de estirpe menor. En estas circunstancias, si no se demuestra por medios idóneos que tales empleados gozaban de inferior derecho que el reclamante no es procedente acceder a las pretensiones. Como el actor no cumplió con la carga probatoria establecida, no es procedente acceder a sus pretensiones.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION “B”
Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE
Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil siete (2007).-
Radicación número: 07001-23-31-000-2002-00243-02(0473-05)
Actor: TITO RAMON BENITEZ SOLORZA
Demandado: DEPARTAMENTO DE ARAUCA
AUTORIDADES DEPARTAMENTALES
Decide la Sala la apelación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia de 27 de junio de 2003, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Arauca negó las pretensiones de la demanda presentada por Tito Ramón Benítez Solorza contra el Departamento de Arauca.
La demanda
Tito Ramón Benítez Solorza, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó declarar la nulidad de los siguientes actos: Decreto 358 de 28 de diciembre de 2001, por el cual el Gobernador del Departamento de Arauca ordenó la supresión y liquidación de la Caja de Previsión Social del Departamento de Arauca, CAPREDA; oficio No. G 1038 de 28 de diciembre de 2001, por el cual el Gerente de la misma entidad le comunicó la supresión del cargo de Profesional Universitario, Código 340, Grado 08, que desempeñaba (Fls. 1 a 25, Cuaderno Principal, C.P.).
Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a reintegrarlo al cargo que ocupaba o al de Técnico de la Dirección de Contaduría Departamental de la Secretaría de Hacienda Departamental, que fue creado para suplir las funciones que él cumplía, o a otro de igual o superior jerarquía; reconocerle y pagarle todos los salarios dejados de percibir, las primas, los reconocimientos, las bonificaciones, los subsidios, las vacaciones, los aumentos legales y extralegales, las prestaciones sociales dejados de percibir desde el momento del retiro hasta cuando sea efectivamente reintegrado, con su correspondiente indexación; declarar que para efectos de sus prestaciones sociales no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio; dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 a 178 del C.C.A., y pagar las costas procesales.
Solicitó inaplicar por razones de ilegalidad el Decreto 358 de 28 de diciembre de 2001 porque contraría las Ordenanzas Nos. 041 de 28 de diciembre (sic) y 055 de 26 de noviembre de 2001. A la primera porque le adiciona la facultad de liquidar entidades que no sean social y económicamente viables. Y a la segunda por cuanto dice que el reconocimiento a las cesantías de los afiliados a CAPREDA lo asumirá el Departamento de Arauca no el Fondo de Pensiones del Departamento.
Como fundamento de la acción impetrada expuso los siguientes hechos:
Fue vinculado a la entidad demandada el 15 de febrero de 1984. El último cargo que ejerció fue el de Profesional Universitario, Código 340, Grado 08, de la Caja de Previsión Social del Departamento de Arauca, CAPREDA, del que fue separado por medio del acto impugnado, se retiró del mismo el 31 de diciembre de 2001.
El 24 de abril de 1997 fue inscrito en el Registro de empleados públicos de carrera administrativa, en el cargo de Profesional Universitario de la Caja de Previsión Social del Departamento de Arauca.
Cumplió con idoneidad las funciones propias de su cargo.
Mediante Ordenanza No. 041 de 30 de julio de 2001 la Asamblea Departamental de Arauca le otorgó al Gobernador facultades, por un término de 3 meses, para definir la estructura administrativa del sector central y descentralizado del Departamento.
Mediante Ordenanza No. 055 de 26 de noviembre de 2001 la Asamblea departamental le otorgó nuevamente facultades pro témpore al Gobernador para que, en asocio de las juntas directivas, directores y/o representantes legales de los entes descentralizados del Departamento, definiera la estructura administrativa central y descentralizada del Departamento, fijara los perfiles de los cargos, las escalas de remuneración, realizara los traslados presupuestales, pignorara rentas y contrajera créditos para atender los costos ocasionados con el proceso de reestructuración.
Por Decreto 358 de 28 de diciembre de 2001 el Gobernador del Departamento, en uso de las facultades conferidas por las ordenanzas Nos. 041 y 055 del mismo año, ordenó la supresión y liquidación de la Caja de Previsión Social del Departamento de Arauca, CAPREDA, y de los empleos de la misma, con efectos fiscales a partir del 31 de diciembre de 2001.
El anterior decreto se expidió vencido el término por el cual la Asamblea, mediante Ordenanza No. 041 de 30 de julio de 2001, le otorgó facultades pro témpore al Gobernador.
La administración departamental le comunicó al actor el derecho a optar por la indemnización o la reincorporación.
El Gobernador del Departamento, mediante Decreto 354 de 27 de diciembre de 2001, modificó el Manual Específico de Funciones para el cargo de Técnico de la Dirección de Contaduría Departamental de la Secretaría de Hacienda, asignándole las mismas funciones que el actor venía desempeñando en la Caja de Previsión, establecidas por los Acuerdos Nos. 008 y 009 de 28 de diciembre de 1998. Mediante Decreto 355 de 27 de diciembre de 2001, el Gobernador departamental nombró a Manuel Moreno Soriano para ocupar dicho cargo y, posteriormente, por Decreto 043 de 7 de febrero de 2002 nombró a Carlos Ciro Goyeneche, razón por la cual se dio una supresión aparente.
El Decreto 743 de 30 de junio de 1995, por medio del cual se creó el Fondo Departamental de Pensiones Públicas, no le atribuyó a dicho ente la función de administrar las cesantías de los empleados de entidades del orden territorial adscritas a CAPREDA.
Normas violadas
De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 4, 5, 25, 51, 53, 209 y 300.
De la ley 443 de 1998, los artículos, 39, 40 y 41.
Del Decreto 01 de 1984, los artículos, 2, 3 y 84.
La sentencia impugnada
El Tribunal Administrativo de Arauca, en sentencia de 27 de junio de 2003, negó las súplicas de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones (Fls. 153 a 170, C.P.).
En la Ordenanza No. 055 de 2001 se consagró expresamente la facultad de liquidar los establecimientos públicos que no fueran económica o financieramente viables, situación que es armónica con lo establecido en la ley 617 de 2001, en la que encuadraba la entidad demandada según el diagnóstico para la liquidación elaborado por la Caja de Previsión Social del Departamento de Arauca, en el que se señala la obligación establecida en la ley para que todas las empresas del Estado ajusten sus gastos por servicios personales.
Los actos demandados se ajustan a la ley y no se configuró falsa motivación, falta de competencia o desviación de poder.
El hecho de que el actor fuera empleado de carrera no implicaba su inamovilidad, mucho menos cuando la supresión del cargo se realizó con fundamento en los actos administrativos que liquidaron la entidad en la que laboraba, los cuales se ajustan a la legalidad.
El actor recibió de la entidad demandada el pago de su indemnización y las acreencias laborales correspondientes.
El recurso de apelación
Contra el anterior proveído la parte demandante interpuso el recurso de apelación, con fundamento en las siguientes razones (Fls. 173 y 205 a 219, C.P.).
La supresión y liquidación de entidades del orden departamental es una función compleja, en la que intervienen la Asamblea Departamental como máxima corporación administrativa del Departamento y el Gobernador, quien en todo caso debe sujetarse a lo dispuesto por las ordenanzas, situación que no se presenta en este evento, toda vez que el Gobernador actuó por fuera del mandato de la Asamblea pues no fue autorizado para la liquidación de entes descentralizados y obró por fuera del término concedido.
El Decreto No. 358 de 2001 incurrió en falsa motivación ya que se sustentó en la Ordenanza No. 041, lo cual no era posible por cuanto la misma estableció un término para realizar la reestructuración de la administración y el acto se profirió por fuera del mismo, en actuación diferente de la prevista en el artículo 1° del acto, que se refería a la supresión y liquidación de la Caja de Previsión Social de Arauca, CAPREDA. Adicionalmente, dicho acto señaló que la Ordenanza No. 55 de 2001 le había otorgado facultades al Gobernador para llevar a cabo la reestructuración, sin embargo tal acto carece de eficacia por no señalar un término para ejercer las facultades pro témpore y, además porque se ocupó de temas financieros y presupuestales atinentes a la reestructuración y en ningún momento facultó al Gobernador para liquidar entidades o suprimir empleos.
El cargo ocupado por el actor no fue suprimido de la planta de personal de CAPREDA pues, antes de decretarse la liquidación del ente se adecuó el perfil del cargo, se ascendió a un funcionario para ejercer las mismas funciones desempeñadas por el actor durante el proceso de liquidación y se trasladó al último de los afiliados a un fondo privado de pensiones.
El Gobernador carecía de competencia para expedir el acto acusado por cuanto había expirado el plazo que la Asamblea departamental le otorgó para realizar la reestructuración administrativa.
Por auto de 31 de julio de 2002 el Despacho que sustanció la causa en primera instancia dispuso tener por no contestada la demanda por no haberse acreditado la representación legal del Departamento de Arauca, lo cual, además de constituir un indicio grave en su contra, impide la valoración de las pruebas aportadas y tener en cuenta las excepciones propuestas, por lo que el fallo de primera instancia no debió declarar la excepción de legalidad del acto administrativo atacado.
Consideraciones de la Sala
El problema jurídico
Consiste en decidir si procede el reintegro de Tito Ramón Benítez Solorza al cargo de Profesional Universitario, Código 340, Grado 08, de la Caja de Previsión Social de Arauca, CAPREDA, al de Técnico de la Dirección de Contaduría Departamental de la Secretaría de Hacienda de Arauca o a otro de igual o superior jerarquía.
Para ello la Sala deberá examinar la legalidad de los actos demandados.
Los hechos probados
Por Resolución No. 2074 de 9 de enero de 1992, expedida por la Gerente de la Caja de Previsión Social de Arauca, el actor fue nombrado como Profesional Universitario, cargo del que tomó posesión el 10 de enero del mismo año. Prestó sus servicios hasta el 31 de diciembre de 2001 y el último cargo que desempeñó fue el de Profesional Universitario, Código 340, Grado 08 (Fls. 38 a 40, C.P., 18, C.2).
Mediante Decreto 743 de 30 de junio de 1995 el Gobernador del Departamento creó el Fondo Departamental de Pensiones Públicas de Arauca (Fls. 83 a 88, C.P.).
Mediante oficio DA138 de 8 de mayo de 1997, suscrito por la Jefe de la División Administrativa de la Caja de Previsión Social de Arauca, se le comunicó que había sido inscrito en el Registro de empleados públicos de carrera administrativa en el cargo de Profesional Universitario, Código 3100 (Fls. 42 y 43, C.P., 15, 99, 117, C.2.).
La Junta Directiva de la Caja de Previsión Social del Departamento de Arauca, mediante acuerdos Nos. 008 y 009 de 28 de diciembre de 1998, estableció la denominación, nomenclatura, naturaleza, y funciones del cargo de Profesional Universitario, Código 340, grado 08, a partir del 1 de enero de 1999, decisión que se le comunicó al actor mediante oficio de 31 de diciembre de 1998 (Fls. 63 y 64, C.P., 39 y 40, C.2).
Por Ordenanza No. 41 de 30 de julio de 2001 la Asamblea Departamental de Arauca otorgó facultades pro témpore al Gobernador del Departamento, por un término de tres (3) meses, para que, en asocio con las juntas directivas, directores de institutos y establecimientos públicos, representantes legales de empresas industriales, comerciales y/o sociales del Estado, efectuara la reestructuración administrativa de los respectivos entes (Fls. 33, 45 a 51, C.P.).
Por Ordenanza No. 48E de 14 de septiembre de 2001 la Asamblea Departamental de Arauca autorizó al Gobernador para efectuar unas operaciones de crédito público y fijó el cupo de endeudamiento del Departamento (Fls. 52 a 59, C.P.).
Mediante Ordenanza No. 55 de 26 de noviembre de 2001 la Asamblea Departamental de Arauca le otorgó al Gobernador facultades pro témpore para que, en asocio de las untas directivas, los directores y/o los representantes legales de los distintos entes descentralizados del Departamento definiera la nueva estructura administrativa, central y descentralizada del Departamento (Fls. 60 a 62, C.P.).
En diciembre de 2001 se elaboró un diagnóstico para la liquidación de la Caja de Previsión Social del Departamento de Arauca y la organización de la IPS Arauca (Fls. 121 a 186, C.2).
Por Decreto 354 de 27 de diciembre de 2001 el Gobernador del Departamento de Arauca modificó el Manual Específico de Funciones y Requisitos de los diferentes empleos de la planta de personal de la administración central de la Gobernación de Arauca, expedido mediante Decreto 159 de 19 de junio de 2001 (Fls. 65 a 68, C.P.).
Mediante Decreto 358 de 28 de diciembre de 2001 el Gobernador del Departamento de Arauca ordenó la supresión y liquidación de la Caja de Previsión Social del Departamento de Arauca, CAPREDA (Fls. 26 a 29, C.P.).
Mediante oficio G 1038 de la misma fecha la entidad demandada le comunicó al actor la supresión de su cargo a partir del 31 de diciembre de 2001, informándole sobre su derecho a optar por la correspondiente indemnización o el reintegro a la planta de personal (Fls. 35 y 36, C.P.).
Por Decreto 042 de 7 de febrero de 2002 el Gobernador nombró a Carlos Ciro Goyeneche Goyeneche para ejercer el cargo de Técnico Código 401, Grado 04, de la Dirección de Contabilidad y Presupuesto de la Secretaría de Hacienda y Presupuesto de Arauca (Fl. 72, C.P.).
Según constancia expedida el 16 de julio de 2002 la Caja de Previsión Social de Arauca a 31 de diciembre de 2001 presentaba un patrimonio institucional deficitario por valor de $6.174’010.736,08, circunstancia que fue la principal causa para ordenar la supresión y liquidación de la entidad (Fl. 114 a 122, C.P.).
Cuestión previa
Antes de pronunciarse sobre el fondo del asunto la Sala resolverá la petición del actor de inaplicar, por excepción de ilegalidad, el Decreto 358 de 28 de diciembre de 2001 por contrariar las ordenanzas 041 de 30 de julio de 2001 y 055 de 26 de noviembre de 2001.
Fundamenta la petición en que el artículo 3 de la Ordenanza 041 de 30 de julio de 2001 contraría de manera abierta y palmaria el artículo primero del mismo acto, ya que adiciona la facultad de liquidar instituciones que no sean social y económicamente viables, la cual no está prevista en el artículo primero que enuncia de manera expresa las facultades otorgadas, desbordando así las competencias para la reestructuración.
Para la Sala no es de recibo el argumento expuesto por cuanto la facultad del Gobernador del Departamento para suprimir o fusionar entidades descentralizadas del sector departamental conforme a las ordenanzas deriva del artículo 305, numeral 8, de la Constitución Política, pues forma parte de las facultades para modificar la estructura administrativa del ente territorial, razón por la cual no es necesario que sea la Asamblea quien le otorgue la atribución para su ejercicio pues la propia Carta Política se la confiere.
En cuanto a la Ordenanza 055 de 26 de noviembre de 2001, alega el actor, su artículo 3 faculta de manera expresa al Gobernador para realizar las operaciones necesarias para que el Fondo de Pensiones del Departamento administre las cesantías de los empleados de las entidades del orden territorial, adscritas a CAPREDA, disposición que desconoce el artículo 6 del Decreto 358 de 28 de diciembre de 2001.
El artículo 6 del Decreto 358 de 28 de diciembre de 2001, por medio del cual se ordenó que el pasivo originado en el reconocimiento de las cesantías a los empleados afiliados a CAPREDA, en desarrollo de su objeto, fuera asumido en su totalidad por el Departamento, no contradice las facultades otorgadas en la Ordenanza 055 de 26 de noviembre de 2001 sino que, por el contrario, las complementa pues, atendiendo a la situación patrimonial de la entidad y al diagnóstico y propuesta de liquidación de la misma, esta, una vez extinguida, no podrá responder por dicho pasivo, razón por la cual este será asumido por el Departamento de Arauca (Fls. 121 a 186, C.P).
Por las razones expresadas se negará la solicitud de inaplicación.
Análisis de la Sala
Arguye el apelante que la supresión y liquidación de entidades del orden departamental es una función compleja en la que intervienen la Asamblea Departamental, como máxima corporación administrativa del Departamento, y el Gobernador, quien, en todo caso, debe sujetarse a los parámetros establecidos en las ordenanzas, y en este caso el Gobernador actuó sin el mandato de la Asamblea pues obró por fuera del término concedido y no fue autorizado para liquidar entes descentralizados.
Como argumento adicional plantea que el Gobernador carecía de competencia para expedir el acto acusado por cuanto había expirado el plazo que la Asamblea departamental le había otorgado para realizar la reestructuración administrativa
La Sala desestimará estos argumentos por las siguientes razones.
La Asamblea Departamental de Arauca, mediante la Ordenanza 041 de 30 de julio de 2001, le otorgó al Gobernador y a otras autoridades facultades para efectuar la reestructuración administrativa de los respectivos entes por un término de tres (3) meses. Al efecto, en sus artículos primero y tercero dispuso:
“(...)
La Honorable Asamblea Departamental de Arauca, En uso de las facultades constitucionales y legales en especial las establecidas en los artículos 209, 299, 300, las disposiciones del decreto 1222 de 1986.
ORDENA:
ARTICULO PRIMERO: Otorgar facultades pro témpore al Señor Gobernador de Arauca para que en asocio de las Juntas directivas, los directores y/ o representantes legales de los distintos entes descentralizados del Departamento de Arauca por un término de tres (3) meses, para que de forma integral y haciendo uso de técnicas y procedimientos administrativos modernos definan la nueva estructura administrativa, central y descentralizada del departamento, fijen los perfiles de cada uno de los cargos, establezcan las escalas de remuneración y demás acciones inherentes a la gestión administrativa y de servicios que debe cumplir la Administración Departamental de Arauca.
(...)
ARTICULO TERCERO: En cumplimiento de las facultades previstas en el artículo primero, el Gobernador y/o Directores y Representantes legales de cada uno de los Entes Descentralizados del Departamento de Arauca, entre otras acciones, podrán: liquidar instituciones cuando no sean social y económicamente viables, suprimir, fusionar y crear cargos, reasignar funciones, hacer traslados y reubicaciones de servidores públicos”. (Fl. 46, C.P.)
Posteriormente, mediante la Ordenanza 055 de 26 de noviembre de 2001, vencido el término de las facultades otorgadas por la ordenanza anterior, la Asamblea le otorgó nuevamente al Gobernador facultades “pro témpore” para definir la nueva estructura administrativa central y descentralizada del Departamento, entre otras atribuciones. Dicho acto dispuso en su artículo primero:
“(...)
ARTICULO PRIMERO: Otórgase facultades Pro témpore al Gobernador para que en asocio de las Juntas Directivas, los directores y/ o representantes legales de los distintos entes descentralizados del Departamento de Arauca, de forma integral y haciendo uso de técnicas y procedimientos administrativos modernos defina la nueva estructura administrativa, central y descentralizada del Departamento, fijen los perfiles de cada uno de los cargos, establezcan las escalas de remuneración y demás acciones inherentes a la gestión administrativa y de servicios que debe cumplir la Administración Departamental de Arauca, así como los traslados presupuestales, pignorar rentas y contraer créditos en los mismos términos y condiciones previstas en la ordenanza 48E de 2001 sin que se incremente el cupo de endeudamiento autorizado, para atender los costos de cualquier naturaleza, ocasionados con el proceso de reestructuración y/o modernización adelantado durante la presente vigencia fiscal y en especial la liquidación de los establecimientos públicos que no sean ni económica ni financieramente viables.”. (Fl. 60, C.P.).
El acto anterior empezó a regir desde la fecha de su sanción, esto es, desde el 5 de diciembre de 2001 (Fl. 62, C.P.).
Si bien por medio de las ordenanzas aludidas la Asamblea Departamental de Arauca facultó pro témpore al Gobernador para reestructurar la administración, la facultad para suprimir la Caja de Previsión Social de Arauca, CAPREDA, que acarreó el retiro del servicio del demandante, proviene directamente de la ley, por las siguientes razones:
La Caja de Previsión Social de Arauca, CAPREDA, es un instituto descentralizado del orden departamental, que administra el régimen de cesantías de un sector de empleados territoriales, creada mediante el Acuerdo Intendencial No. 4 de 3 de julio de 1974, emanado del entonces Consejo Intendencial de Arauca y, a su vez es una Entidad Adaptada al Sistema General de Seguridad Social de Salud, EAS (Fl. 125, C.2).
El artículo 236 de la Ley 100 de 1993 otorgó un término de dos (2) años a las Cajas de Previsión Social que prestaban servicios de seguridad social en salud para adaptarse al nuevo sistema general de seguridad social y el Decreto 1890 de 31 de octubre de 1995, artículo 10, reglamentó tal disposición estableciendo los requisitos para las entidades que quisieran adaptarse al sistema de seguridad social en salud, así:
“Artículo 10. Entidades objeto de adaptación. Las entidades a que se refiere el artículo 1º del presente Decreto que vienen amparando a servidores públicos en los riesgos de enfermedad general y maternidad que no se transformen en Entidades Promotoras de Salud, podrán continuar prestando el servicio de salud a aquellos servidores que se encontraban vinculados el 23 de diciembre de 1993, y hasta el término de la relación laboral o durante el período de jubilación, en la forma como lo vienen haciendo, siempre y cuando dichas entidades acrediten a la Superintendencia Nacional de Salud el cumplimiento de los siguientes requisitos:
- Un número de afiliados y beneficiarios superior a cinco mil (5.000). En todo caso, con posterioridad a su adaptación la entidad deberá conservar un número de afiliados y beneficiarios no inferior al treinta por ciento (30%) de los que inicialmente haya acreditado, ni menor en todo caso a dos mil (2.000), so pena de que deba procederse a su supresión y liquidación.
- Presentar el presupuesto o proyecto de presupuesto para el año 1996 que permita establecer que la entidad dispondrá de los recursos necesarios para cumplir las funciones que le corresponden como entidad adaptada. En todo caso debe acreditarse la financiación de los demás beneficios que otorgue, de conformidad con el artículo 169 de la Ley 100 de 1993 y con sujeción a lo dispuesto por el inciso 3º del artículo 236 de la misma ley.
- Acreditar capacidad técnica y administrativa que garantice gradualmente la prestación del Plan Obligatorio de Salud con cobertura familiar en los términos del artículo 15 de este Decreto, con el fin de no afectar el Derecho a la Seguridad Social de los familiares de los trabajadores.
- Acreditar que se hará una clara separación entre los siguientes recursos:
- a) Los correspondientes a la actividad ordinaria de la entidad objeto de adaptación;
- b) Los correspondientes a las cotizaciones obligatorias, a la unidad de pago por capitación, y los pagos por concepto de planes complementarios de salud, y
- c) Los previstos para pagar el valor de los servicios médico asistenciales que preste directa o indirectamente la entidad y los gastos administrativos correspondientes.
- El compromiso de financiar en su totalidad a partir del 1º de diciembre de 1997, el Plan Obligatorio de Salud con el valor correspondiente a las respectivas unidades de pago por capitación y con los pagos compartidos que se prevean en los términos del artículo 187 de la Ley 100 de 1993.”.
(Destacado por la Sala).
El oficio G 1038 de 28 de diciembre de 2001, que afectó la posición jurídica del demandante pues le comunicó su retiro del servicio, expresó,
“La Caja de Previsión Social del Departamento de Arauca CAPREDA estaba supeditada a requisitos mínimos establecidos por la Ley (sic), los que han determinado su liquidación definitiva como una Empresa Adaptada de Salud, competencia que le fue otorgada mediante Decreto 0404 de 1996, concordante con el artículo 10, numeral 1, del Decreto 1890 del 31 de octubre de 1995 que obliga a la supresión o liquidación de las entidades que conserven un número de afiliados cotizantes inferior a 2000. En consecuencia comunico a usted que su cargo desparece como desaparece la entidad a partir del próximo 31 del mes de diciembre de 2001 acción que fue decidida y ratificada por la Junta Directiva de Capreda según consta en las actas números 003 del 8 de agosto y 006 del 18 de diciembre de 2001.”. (Destacado por la Sala) (Fl. 35, C.P.).
La liquidación de la Caja de Previsión Social de Arauca, CAPREDA, como consecuencia de la cual se produjo el retiro del servicio del actor, se fundamentó en que la misma se encontraba por debajo del límite de usuarios establecido en la disposición legal aludida, es decir, en el incumplimiento de los requisitos que debían acreditar las entidades que quisieran adaptarse al sistema de seguridad social, razón por la cual, en este caso específico, el retiro del servicio se produjo por una causal prevista en la ley, circunstancia prevista como una causal de retiro del servicio de los empleados públicos de carrera administrativa, según el artículo 37 de la Ley 443 de 1998.
Por las anteriores razones no es de recibo el argumento del actor dado que la facultad del Gobernador de Arauca para expedir el Decreto 358 de 28 de diciembre de 2001 deriva no sólo de las autorizaciones concedidas por la Asamblea Departamental sino, además, de las disposiciones legales aludidas y de las específicas circunstancias en que se encontraba la Caja de Previsión Social, CAPREDA.
Por otro lado, aduce el recurrente que el Decreto 358 de 2001, por medio del cual se ordenó la supresión y liquidación de la Caja de Previsión Social del Departamento de Arauca, está viciado de falsa motivación por haberse sustentado en la Ordenanza No. 041 de 30 de julio de 2001, que estableció un término para realizar la reestructuración de la administración y, en este caso, se profirió extemporáneamente. Frente a este argumento se reitera lo dicho, la atribución del Gobernador para estos efectos deriva de la ley.
El Decreto 358 de 28 de diciembre de 2001, en su parte motiva, expuso:
“ (...)
Que el artículo tercero de la ordenanza 041 expresa que el Gobernador y/o directores y representantes legales de cada uno de los entes descentralizados del Departamento de Arauca entre otras acciones podrán: liquidar instituciones cuando no sean legal ni económicamente viables.
(...)
Que el artículo 236 de la Ley 100 de 1.993 otorgó un término de dos (2) años a las Cajas de Previsión Social que prestaban servicios de seguridad social en salud, amparando riesgos de enfermedad general y maternidad para adaptarse al nuevo Sistema General de Seguridad Social o para efectuar su liquidación.
(...)
Que para poder continuar como Entidad Adaptada de salud – CAPREDA- debería mantener un mínimo de dos mil (2.000) usuarios, encontrándose actualmente por debajo de ese límite, debiéndose proceder a su liquidación.”. (Fls. 26 y 27, C.P.)
Así mismo el Gerente Liquidador de la Caja de Previsión Social del Departamento de Arauca, CAPREDA, en liquidación, en constancia expedida el 16 de julio de 2002, certificó que,
“(...) Examinados los estados financieros de la entidad al corte del 31 de diciembre del 2001, ésta (sic) presenta un Patrimonio Institucional deficitario por valor de $6.174.010.736,08 el cual fue la principal causa para que se ordenara su supresión y liquidación.”. (Fl. 114, C.P.)
Obra, igualmente, en el plenario copia del Diagnóstico para la liquidación de la Caja de Previsión Social del Departamento de Arauca y la organización de la IPS Arauca y de la propuesta de liquidación de la Caja de Previsión Departamental de Arauca, CAPREDA (Fls. 121 a 186, C.P.).
Las anteriores consideraciones, aunadas a las condiciones patrimoniales de la Caja de Previsión, demuestran que no se configuró el vicio de falsa motivación del acto acusado.
Adicionalmente plantea el actor que aunque el Decreto 358 de 2001 señaló que la Ordenanza No.055 de 2001 le había otorgado facultades al Gobernador para llevar a cabo la reestructuración, tal acto carece de eficacia por no señalar un término para ejercer las facultades pro témpore, además de que en ningún momento facultó al Gobernador para liquidar entidades o suprimir empleos.
Es cierto que el decreto aludido en su parte motiva señala que, mediante las ordenanzas Nos. 041 y 055 de 2001, la Asamblea Departamental de Arauca le otorgó al Gobernador facultades para adelantar la reestructuración y/o liquidación administrativa en cada uno de los entes de la administración descentralizada del Departamento, sin embargo en este caso la facultad del gobernador para suprimir la entidad demandada, como consecuencia de la cual fue retirado del servicio el actor, proviene del artículo 10 del Decreto 1890 de 31 de octubre de 1995, que reglamentó el artículo 236 de la Ley 100 de 1993.
Agrega el recurrente que el cargo que ocupaba no fue suprimido de la planta de personal de CAPREDA pues antes de decretarse la liquidación del ente se adecuó el perfil del cargo y se ascendió a un funcionario para ejercer las mismas funciones desempeñadas por él durante el proceso de liquidación y trasladar al último de los afiliados a un fondo privado de pensiones.
En relación con este argumento la Sala constata en el plenario el oficio de 31 de diciembre de 1998, por medio del cual se le informó al actor que por acuerdos Nos. 08 y 09 de 28 de diciembre de 1998 se dispuso la denominación, nomenclatura, naturaleza y funciones a cumplir para el cargo de Profesional Universitario, Código 340, Grado 08, sin embargo no se aportaron los Manuales Específicos de Requisitos y Funciones de los cargos para efectuar el cotejo requerido, ni tampoco la hoja de vida del empleado que, se afirma, fue ascendido al cargo que desempeñaba el actor.
La Sala ha reiterado que cuando el empleado pretende ser reincorporado a la planta de personal aduciendo un mejor derecho por estar inscrito en carrera administrativa tiene la carga de probar el supuesto de hecho alegado, es decir, que la entidad demandada vinculó a la nueva planta personas que no tenían los requisitos exigidos para el cargo. En este caso, con el fin de satisfacer dicha exigencia, el actor debió arrimar al expediente las hojas de vida o certificaciones expedidas por la entidad en tal sentido. Como se ha señalado en decisiones anteriores, no basta la afirmación genérica de que el empleado estaba inscrito en carrera administrativa o que la entidad demandada vulneró sus derechos incorporando personas con un derecho de estirpe menor. En estas circunstancias, si no se demuestra por medios idóneos que tales empleados gozaban de inferior derecho que el reclamante no es procedente acceder a las pretensiones. Como el actor no cumplió con la carga probatoria establecida, no es procedente acceder a sus pretensiones.
Finalmente el apelante considera que el a quo no debió pronunciarse respecto de la excepción de legalidad del acto acusado por cuanto, por auto de 31 de julio de 2002 el Despacho que sustanciaba la causa dispuso tener por no contestada la demanda por no haberse acreditado la representación legal del Departamento de Arauca.
Frente a este argumento cabe señalar que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad, es decir, que se presume su sujeción al ordenamiento jurídico y corresponde a quien los controvierte el ejercicio de las acciones contenciosas correspondientes orientadas a demostrar el vicio que contienen, carga que el demandante no asumió, por lo que no puede prosperar el cargo.
Al respecto el Despacho que sustancia la presente causa, en sentencia de 23 de junio de 2005[1], señaló sobre el particular:
“La administración, si lo considera necesario porque en esa forma atiende mejor el servicio, puede optar por suprimir empleos de una determinada remuneración para incrementar otros de mejor remuneración. Le corresponde a quien impugna la determinación demostrar que con ella no se buscó mejorar el servicio sino afectar sin justificación los derechos de carrera de un determinado empleado, pues la presunción de legalidad de los actos administrativos, artículos 64 y 66 del Código Contencioso Administrativo, impone a quien los cuestiona la carga de probar que el acto de que se trate, en este caso el de supresión, se encuentra viciado de ilegalidad.”. (Destacado por la Sala).
De acuerdo con lo anterior correspondía al actor la carga de demostrar los vicios del acto acusado, deber que no cumplió, lo que implica la desestimación de su argumento.
Por las razones expuestas la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.
Decisión
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA
CONFÍRMASE la sentencia de 27 de junio de 2003, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Arauca negó las pretensiones de la demanda presentada por TITO RAMÓN BENÍTEZ SOLORZA, identificado con cédula de ciudadanía No. 19.303.834 de Bogotá, contra el Departamento de Arauca.
RECONÓCESE personería a la abogada CLAUDIA MARCELA RESTREPO TARQUINO, identificada con cédula de ciudadanía No.52’409.973 de Bogotá y Tarjeta Profesional No.124.895 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar al Departamento de Arauca en los términos y para los efectos del memorial poder visible a folio 239 del cuaderno principal.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE. DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CÚMPLASE.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
BERTHA LUCIA RAMÍREZ DE PAEZ ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO
JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE
[1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de junio de 2005, Consejero Ponente: Jesús María Lemos Bustamante, Ref: expediente no 250002325000200105879 01,Número Interno 2065 – 2004, Autoridades Distritales , Actora: Nelly Esperanza Zambrano Ruiz.
Publicado Por: julio 23, 2015