CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION SEGUNDA

 

SUBSECCION B

 

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

 

Bogotá, D.C., primero (1) de febrero de dos mil siete (2007)

 

Radicación número: 11001-03-15-000-2006-01128-01(AC)

 

Actor: FRANCISCO JAVIER HENAO CIFUENTES

 

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTROS

 

 

Referencia: ACCION DE TUTELA

 

 

 

Decide la Sala la impugnación interpuesta por el actor contra la providencia de 26 de octubre de 2006, proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, que negó el amparo solicitado por FRANCISCO JAVIER HENAO CIFUENTES, en la acción de tutela interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, y la Gobernación de Antioquia.

 

EL ESCRITO DE TUTELA

 

FRANCISCO JAVIER HENAO CIFUENTES, actuando mediante apoderado, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, y la Gobernación de Antioquia, por la vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y a la igualdad (Fls. 2 a 22).

 

 

Para la protección de sus derechos constitucionales fundamentales solicitó ordenar al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, modificar la sentencia de 7 de junio de 2000  y, en su lugar, declarar la nulidad del acto por el cual la Directora de Personal del Departamento de Antioquia le comunicó su despido y del Decreto 4695 de 11 de septiembre de 1996, y ordenar su reintegro a la Gobernación de Antioquia, sin solución de continuidad.

 

Basó su petición en los siguientes hechos:

 

Mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó la nulidad de los actos administrativos por los cuales fue retirado de la planta de personal de la Secretaría de Agricultura del Departamento de Antioquia, esto es, del oficio de 13 de noviembre de 1996, por el cual se le comunicó el retiro, y del Decreto 4695 de 1996.

 

El proceso se tramitó en única instancia y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, mediante sentencia de 7 de junio de 2000 negó las pretensiones de la demanda.

 

La sentencia proferida por el Tribunal no resolvió todas las pretensiones de la demanda y no tuvo en cuenta los alegatos, en los cuales insistió en la falsa motivación de los actos acusados porque  fue el oficio el acto administrativo que lo retiró del servicio y no el decreto que suprimió los empleos.

 

Algunos de sus excompañeros de trabajo interpusieron la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y el Tribunal accedió a sus pretensiones con el argumento de que los actos impugnados están viciados de incompetencia temporal y funcional y ordenó los reintegros, vulnerándose así el derecho a la igualdad del actor.

 

La Gobernación de Antioquia es responsable porque profirió dos actos administrativos en forma irregular. El Gobernador definió la planta de personal de la administración central del departamento suprimiendo algunas plazas de empleo, lo que no implicaba que las plazas suprimidas fueran las del empleo que desempeñaba el actor, Auxiliar Agropecuario de la Secretaría de Agricultura; por ello se hacía necesario que, mediante otro acto administrativo, precisara quiénes fueron retirados del servicio.

 

El juzgador estudió superficialmente los hechos y las pruebas aducidos en la demanda y en el curso del proceso dado que no abordó el fondo de los actos administrativos acusados ni constató la naturaleza y fecha de su vinculación a la Secretaría de Agricultura del Departamento de Antioquia, lo cual se requería para establecer la legalidad de su desvinculación.

 

Si el acto de comunicación de retiro del servicio no produce efectos jurídicos, según lo dicho por el Tribunal, y este fue el único medio por el cual la administración le manifestó al actor su desvinculación, el demandante nunca fue desvinculado.

 

LA PROVIDENCIA IMPUGNADA

 

El Consejo de Estado, Sección Primera, en sentencia de 26 de octubre de 2006, negó el amparo solicitado por el actor, con los siguientes argumentos (Fls. 54 a 67):

 

La Sección Primera había sido partidaria de dar tramite a las acciones de tutela contra providencia judicial, posición que rectificó mediante sentencia de 9 de julio de 2004, Magistrado Ponente Rafael E. Ostau de Lafond Pianeta, radicación No.200400308, en la que se concluyó que la acción de tutela no procede contra providencias judiciales que pongan fin a un proceso o actuación.

 

Excepcionalmente, cuando la providencia judicial vulnere el derecho de acceso a la administración de justicia, la Sala ha admitido la procedencia de la acción de tutela, siempre y cuando la parte perjudicada con la providencia no cuente con otro mecanismo para la protección de los derechos conculcados.

 

Como la providencia impugnada es la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 7 de junio de 2000 reiteró la tesis de la improcedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales definitivas emitidas en procesos judiciales en lo que las partes pudieron hacer valer los derechos que les asisten.

 

LA IMPUGNACION

 

Al impugnar la decisión el actor expresó (Fl. 71 a 74):

 

El actor disiente de la decisión del a quo porque la providencia cuestionada mediante la acción de tutela constituye vía de hecho debido a los errores del fallador al resolver la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por él interpuesta.

 

La acción de nulidad y restablecimiento del derecho se fundó en dos vicios: incompetencia funcional y falsa motivación por inexistencia de fundamentos fácticos y jurídicos.

 

El actor supo de su retiro por una comunicación emitida por la Directora de Personal de la Secretaría de Agricultura de la Gobernación de Antioquia, que tuvo como fundamento el decreto por el cual se creó la nueva planta de personal. Asimismo, mediante decreto, se suprimió la planta de personal lo que daría lugar a la “teoría de la SUSTITUCIÓN DE LA BASE LEGAL”; sin embargo haría falta el acto que se refiera específicamente a su retiro.

 

Pretende que, mediante la acción de tutela, se resuelva de fondo el asunto y se examine si la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia se ajusta a derecho, se declare que se incurrió en vía de hecho y se ordene proferir un fallo que se ajuste a derecho y a los postulados constitucionales y legales.

 

CONSIDERACIONES

 

Como se trata de dilucidar si el Tribunal Administrativo de Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, incurrió en vía de hecho al proferir la sentencia de 7 de junio de 2000, la Sala considera oportuno precisar su posición respecto de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales pues su razonamiento servirá de soporte para decidir sobre la viabilidad del amparo solicitado.

 

En fallos reiterados esta Subsección admitió la procedencia de la tutela contra providencias judiciales porque el artículo 86 de la Constitución dispone que toda persona tendrá acción de tutela para la protección de sus derechos constitucionales fundamentales, sin distinguir el tipo de autoridad que pudiera incurrir en la acción u omisión violatoria.

 

Sin embargo, posteriormente, tras un estudio a fondo del tema, varió su criterio por  considerar que no existe norma constitucional ni legal que sustente la procedencia de la acción pues la Corte Constitucional declaró inexequible la norma que contempló tal posibilidad [1].

 

En dicha ocasión la Corte Constitucional expresó que el artículo 86 cerraba la posibilidad de la tutela contra las providencias judiciales porque esta acción sólo es procedente cuando no existe un medio de defensa judicial apto para la defensa del derecho trasgredido o amenazado, a menos que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En consecuencia si se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, si ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar el trámite ya surtido con la acción de tutela.

 

Estimó la Corte que nadie puede alegar que careció de medios de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía.

 

Si, pese a los mecanismos de defensa dentro del proceso y a las posibilidades de impugnación del fallo otorgadas por el sistema jurídico en obedecimiento de claros principios constitucionales, el interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición, no puede acudir a la tutela como última tabla de salvación de su pretensiones, por cuanto ello implica hacer prevalecer su incuria sobre el principio universalmente aceptado de la cosa juzgada y desvirtuar el carácter subsidiario de la acción de tutela.

 

En esa ocasión, estima la Sala, reconoció la Corte Constitucional que al juez le corresponde resolver en forma definitiva las controversias para hacer posible la paz social. Si los conflictos no encuentran una instancia definitiva de solución derivan en litigios interminables, que no permiten tener certeza sobre los derechos e intereses. Ante la falibilidad de las decisiones judiciales se han establecido mecanismos ordinarios y extraordinarios que permiten su revisión dentro de sus propias jurisdicciones; no es otro el sentido del artículo 31 de la Constitución, según el cual toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley, es decir, que, como regla general, las sentencias judiciales, esto es, las providencias que ponen término a un proceso, pueden ser objeto de revisión por otro juez, superior funcional del que las emitió; existen, además, los recursos extraordinarios de súplica[2], casación y revisión, en los términos previstos por la ley, que se confían a los tribunales supremos de cada jurisdicción, o sea, a los jueces con mayor calificación profesional y experiencia.

 

En consecuencia, un nuevo examen judicial de las providencias de los jueces no tiene, en principio, justificación pues éstos actúan sometidos a la normatividad y en defensa de los derechos constitucionales y legales de los asociados a quienes se rodea de todas las garantías para su defensa propiciando la aplicación adecuada y justa de las normas jurídicas.

 

La decisión de la Corte Constitucional de declarar inexequibles las normas que permitían la tutela contra providencia judicial constituye cosa juzgada aún para la Corte Constitucional. Por ello es inadmisible y violatorio del orden jurídico establecido que dicha Corporación haya  paulatinamente abierto el compás hasta erigirse en “órgano de cierre del sistema judicial de Colombia”, sin que norma alguna sustente su pretensión. Las nuevas formulaciones de la Corte Constitucional[3], además de violentar la jurisprudencia por incurrir en intromisiones indebidas en los ámbitos propios de la autonomía e independencia judiciales e invadir las competencias de las jurisdicciones ordinaria y de lo contencioso administrativo, lesionan principios universales del derecho.

 

En efecto, si bien a la Corte Constitucional se le confió la guarda de la Constitución, expresamente se le indicó que debía cumplir tal función en los precisos términos del artículo 241, pero la Corte, violentando esa barrera, ha irrumpido en las competencias reservadas a las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa, cuyas atribuciones también están consagradas en la Constitución y en la Ley, revocando sus decisiones a través de la acción de tutela, aduciendo el presunto desconocimiento de sus precedentes, por deducir de su función de guardiana de la Constitución una pretendida superioridad sobre las demás Cortes, violando con ello los preceptos constitucionales que confieren a la Corte Suprema y al Consejo de Estado el carácter de Tribunales Supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones.

 

No se puede, por seguridad jurídica y por respeto al debido proceso, permitir la interinidad de las decisiones judiciales ni la existencia de la tutela como instancia última de todos los procesos y acciones. La Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado son órganos de cierre de sus respectivas jurisdicciones, artículos 234 y 237, numeral 1, de la Constitución y, por ende, sus decisiones son últimas, intangibles e inmodificables.

 

Las disposiciones aludidas deben tener un efecto útil en la determinación de los derechos resultantes de los procesos iniciados en virtud de las acciones ordinarias y contencioso administrativas, toda vez que, como reiteradamente lo ha dicho aún la propia Corte Constitucional, las jurisdicciones a quienes corresponde su conocimiento también tienen como propósito la salvaguarda de los derechos fundamentales[4] , es decir, ellos se protegen principal y primordialmente por las acciones establecidas en los ordenamientos procesales correspondientes y sólo subsidiariamente a través de la acción de tutela.

 

Actuar de modo contrario convierte en la práctica a la tutela contra providencias judiciales en una indebida forma de control de constitucionalidad porque persigue imponer el punto de vista de la Corte Constitucional en las decisiones judiciales inter partes, ante una presunta “violación indirecta de la Carta” [5], y esta facultad carece de asidero en la Constitución.

 

Un Estado de Derecho se caracteriza porque sus autoridades obran conforme a competencias objetivas, vale decir, la actividad de los órganos y funcionarios está reglada y ello define sus ámbitos de actuación. El desconocimiento de este principio quebranta, en particular, la función pública de la administración de justicia, cuya misión constitucional fundamental es asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Se perturba la convivencia si se transmite el nocivo mensaje de que hay órganos judiciales no constituidos sino constituyentes, creadores de derecho y no sometidos a él, cuya interpretación de las normas es en todos los casos obligatoria y definitiva.

Aplicar la tutela contra providencias judiciales en el caso de presuntos desconocimientos de la jurisprudencia constitucional implica convertir a las demás jurisdicciones en meras ejecutoras de los mandatos emanados de la Corte, crear una jurisdicción única y suprema y reemplazar las diversas acciones procesales por la acción de tutela.

 

Según el artículo 228 de la Carta la administración de justicia es independiente en sus decisiones y, de acuerdo con  el artículo 230, los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. Por consiguiente, intervenir en el sentido de la interpretación y aplicación que de la norma hace el juez natural viola sus atributos esenciales, a la vez que desconoce que la interpretación de las normas depende de la concepción política, social y jurídica del juzgador, de su criterio de lo justo y de su apreciación de la realidad, lo cual es igualmente válido respecto del juez constitucional, razón por la cual no puede aceptarse que el juez constitucional, por el hecho de serlo, no incurra en errores o posea una visión o una interpretación de naturaleza superior.

 

La irrupción de la Corte Constitucional y, en general, del juez  constitucional en las competencias de los jueces ordinarios más que una solución se ha convertido en fuente de inseguridad no sólo jurídica sino política y social pues, además de que se perdió la confianza que generaban las atribuciones normativas conforme a las cuales se sabía quién creaba y quién aplicaba el derecho en cada caso, el usuario de la administración de justicia se encuentra ahora expuesto a la pervivencia de pleitos interminables y a su resurrección intempestiva ante el desconocimiento del principio jurídico universal de la cosa juzgada.

 

 

Todos los servidores judiciales tenemos el deber de reconocer las competencias constitucionales y legales de los diferentes jueces y su capacidad para decir el derecho de manera definitiva en sus respectivos campos y de no considerar la tutela como si fuera una instancia o recurso superior, o un medio alternativo o supletorio o complementario o paralelo u opcional o sustitutivo o último, y, menos, único de defensa judicial.

 

En este caso la decisión judicial proferida presenta las razones de hecho y derecho en las que se sustenta, por lo que no es viable acudir a la tutela como instancia superior, dada la improcedencia de esta acción contra las providencias judiciales.

 

Por las razones expresadas se confirmará la decisión de la Sección Primera de esta Corporación que negó el amparo solicitado.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

 

FALLA

 

 

CONFIRMASE la providencia de 26 de octubre de 2006, proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, que negó la tutela incoada por FRANCISCO JAVIER HENAO CIFUENTES, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión.

 

 

 

Cópiese, notifíquese, remítase copia a la Sección de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cúmplase.

 

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ              ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

 

 

 

 

 

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

 

 

 

 

 

 

 

 

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General

 

 

 

 

 

[1]  Sentencia C – 543 de 1992 de la Corte Constitucional, Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo.

[2] Derogado por la Ley 954 de 2005

[3] Cfr. Sentencias SU-1184 de 2001, T-1625 de 2000, T-522 de 2001 y T-260 de 1995 y C-590 de 2005, entre otras.

[4] Corte Constitucional, sentencia SU-544 de 24 de mayo de 2001, Magistrado Ponente Dr. Eduardo Montealegre Lynnet, expediente No. T-270648.

[5] Corte Constitucional, sentencia T-254 de 30 de marzo de 2006, Magistrado Ponente Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra.